片区开发项目可否直接授权国企平台公司来实施？

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很多人都依据招投标法、六部委特许经营等相关规定，认为“地方政府在实施片区开发、城市更新等政府投融资项目时，不能采用直接授权的方式交由平台公司实施，而是应当采用招投标方式来选用合适的企业。”
这种观点对不对?下文逐步展开分析。
01 政府直接授权投融资模式中的授权关系分析
(1)授权关系中的主体是谁?
要分析政府直接授权合规性问题，首先要分析政府直接授权的投融资模式中的授权关系双方的主体都是谁?
授权方是地方人民政府或者项目的直接主管部门，项目的直接主管部门授权权力也是依据地方人民政府的授权。
被授权方是该地方人民政府属地(市本级或区县级)的国有独资企业(即平台公司)或者该独资企业的国有全资子公司。
除此以外的主体，都不能发生政府直接授权的关系。举个例子说，即使是央企也不能被地方人民政府直接授权。
(2)授权关系中的授权内容是什么?
被授权方依据授权履行授权方的业主责任，对被授权项目开展项目的投融资、建设、运营等整体服务。被授权的内容不包含行政机关应当履行的行政监管职能。
(3)授权关系中涉及被授权的项目是哪些?
在政府直接授权投融资模式中，被授权的项目包括政府投资项目，也包括企业投资项目，但是即使是以企业投资项目立项。
在该项目中也是包含一定的公益性内容，通过“肥瘦搭配”、通过“经营性收益弥补公益性投入”来实施项目，这也符合地方平台公司是地方政府战略支撑的职能和定位。
如果全是经营性内容的企业投资项目，实践中是不需要政府直接授权的。
(4)为什么会有直接授权的需求?
地方政府在实施片区开发、城市更新等项目时，因项目具有体量大、内容复杂、资金需求巨量、开发周期长、公益属性强等特点。
在目前经济环境下，通过竞争方式招采的社会资本却大多注重短期利益，很难走完项目生命全周期，项目失败风险极高。
另一方面，当项目开展过程中如果面临困难需要地方政府给予一定救助时，由于社会资本不是地方政府的平台公司，依据相关国资的法律规定，地方政府无法通过合规手段给予救助，从而导致项目失败。
在此情形下，社会资本华丽转身，由项目公司承担有限责任，而项目失败的最终烂摊子则转移到地方政府身上。
而地方政府的平台公司是地方政府有力支撑和重要抓手，在项目实施过程中不会产生以上问题。因此地方政府大多会选择直接授权的方式。
02 政府直接授权的依据是什么?
由于在实施片区开发、城市更新等政府投融资项目时，项目整体包含了政府投资项目，也包含企业投资项目，项目有公益性有经营性，项目内容复杂。
而国家发改委、住房和城乡建设部、生态环境部等都出台规定鼓励肥瘦搭配打包，但是相关政策却滞后。
因此，政府直接授权的依据，在国家层面的法律、行政规章等均没有直接规定，这也是直接导致业内人士困惑的原因。
国家层面为什么不出台相应的授权依据呢?因为不需要。自己家的财产给予自己的直系亲属管理，还需要什么授权?
举一个不太礼貌的例子，儿子证明爸爸是自己的爸爸，就一定需要户口本先进行规定么?
如果每一个显而易见的事情都通过法律文件来确定一下，那么国家法律法规、行政规章等文件会形成书山文海。
事实上，很多地方政府是深刻理解这种道理，而没有被这一问题束缚。
03 招投标法等规定是否禁止了直接授权?
招投标法、六部委特许经营等规定是否是禁止直接授权的依据呢?那么，就来仔细来看看招投标法等规定的具体内容是什么。
(1)招投标法的相关规定
《招标投标法》第3条规定，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。”
《政府采购法》第4条规定，“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法。”
以上条文立法本意就是为贯彻公开、公正、公平和诚实信用原则，在工程项目建设过程中相关的工程、货物、服务应当通过公开的原则采用公开招投标方式确定施工主体、服务提供者。
而本文讨论的政府直接授权不是跳过公开招投标的规定，实际是授权地方平台公司作为项目业主，由其按招投标法律规定在符合16号令和843号文的情形下，进行招投标，所以并没有违反招投标法的相关规定。
在地方平台公司作为项目业主的情况下，当符合自建自营或者“两标并一标”情形时，可依据国家相关规定执行。
(2)特许经营的相关规定
《市政公用事业特许经营管理办法》第2条规定，“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定。
通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”
市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。
2015年，六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第2条规定，“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动。”
第3条规定，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。
通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”《公平竞争审查制度实施细则》规定：
“(二)未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括但不限于：……3.未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者;……”
以上规定的立法本意是，由于政府财政资金短缺而人民群众日益增长的公共服务需求却在增大，因此在政策规定的基础设施和公用事业领域在新建、改扩建项目引入境内外社会投资人进行投入。
进而社会投资人通过特许经营权取得收益、政府通过撬动社会投资人杠杆减少直接投入、人民群众公共服务需求得到满足。
在一般性竞争领域，社会投资人众多，地方政府就需要依据《市政公用事业特许经营管理办法》等规定，通过竞争性方式去选择决定。
PPP项目就是由于项目领域、项目参与者高度市场化，属于一般性竞争领域，因此采用竞争性方式确定特许经营人。
《市政公用事业特许经营管理办法》等规定并没有强制要求项目必须采取特许经营方式，而是规定在采用这类方式情况下应当采用竞争性方式。
地方政府可以通过竞争性方式在众多社会投资人中选择，也可以自己直接建设运营或者直接授权给属地平台公司投资建设运营。
这是地方政府自主选择的一个权利。同时，在片区开发、城市更新等政府投融资项目中的授权概念范围更广，不是特许经营办法中规定的范围授权。
在以往的政府投资实践中，包括水利、供热、供气等领域都是地方政府直接投入建设并指定主体(事业单位、全民企业、国有企业等)运营，而不是通过公开方式。
另，依据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)的规定，“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。
政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签定经营合同。”也就是说对存量和新增项目都可以通过直接授权的方式授予地方平台公司实施。
（3)政府投资的相关规定
国务院《政府投资条例》(2019年国务院令第712号)第六条规定：
“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”
国家发展改革委《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》(发改投资规〔2020〕518号)亦规定了类似的内容。
该些规定对于这些有政府投资的项目，政府可以采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息的方式进行。
因此新建、改扩建、存量的项目不是必须通过公开竞争方式进行特许经营权的授予，而是通过资本金注入、投资补助、贷款贴息的方式授权地方平台公司进行投资建设运营。
《政府投资条例》属于“条例”是法律，而六部委特许经营规定是“办法”属于规章，条例的法律效力高于部委文件。
题外话，从最高法院判决来看，未通过竞争方式签订的特许经营协议也是属于有效的。
来源：网络综合
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【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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