税费征管质量控制：实践探索、存在问题与优化建议——基于陕西省的调查

李威03

作者：
国家税务总局陕西省税务局调研组


税费征管质量是对税费征管、服务、执法效能和纳税人纳税遵从、优惠享受、满意度等情况以及税费征管体系和征管能力的综合反映。税费征管质量控制就是在准确识别税费征管主体、对象、过程等要素质量问题的基础上，以数字化管理和应用为手段，建立监控、预警、评价、改进、提升的常态化工作机制，特别是通过加强征管事项事前、事中控制治理，提升征管质量。国家税务总局陕西省税务局以“税费征管质量控制”作为落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）的抓手，强化执法风险防控，将微观和宏观有机结合，探索“数据＋规则”“信用＋风险”理念下的税费征管质量控制新路径，为实现税收征管改革目标提供基础性保障。
为进一步强化税费征管质量控制，国家税务总局陕西省税务局调研组立足税费征管现代化进程中面临的制约因素，运用实地调研、发放问卷、座谈研讨等方法，全面全程调查研究税费征管质量控制的做法与成效、存在的主要问题，探析税费征管数字化转型和智能化改造工作，为深化税收征管改革提供具有实操性的建议。

一、当前税费征管现代化面临的制约因素
税费征管现代化运用税收大数据思维与技术，从优化管理体系、纳税服务、涉税风险控制等多纬度提高税费征管质量。税费征管质量反映税务机关的税务执法水平、服务水平、组织收入水平以及征管效率、税费缴纳成本等综合状况，是衡量税费征管体系和征管能力现代化的重要标志。调研组面向陕西省税务系统11个市级税务局、107个县（区）局，发放并收集有效调查问卷1012份，其中税务干部807份，纳税人缴费人205份。调查问卷结果显示，目前税费征管现代化主要制约因素集中于征管岗责匹配度不高（45.31%）、税费征管法治化程度不高（27.33%）、税费征管能力不足（19.45%）三方面。
（一）税费征管岗责匹配度有待提升
在经济社会数字化背景下，由于征管对象多样化、征管事项复杂化等原因，传统的征管权责设置、流程设计、资源配置等与征管事项匹配度不足，税费征管质效、风险、遵从度等问题凸显，税费征管质量控制的“指挥棒”作用尚未充分发挥。一是部分税费征管权责由税务部门与其他政府部门分工负责、共治共管，实际运行中税务部门和其他政府部门之间尚未全面形成协同管理机制，跨部门征管合作面临诸多困难。二是税费征管事项的责任主体众多，税费征管质量控制工作集成性、相关性不足，征管流程科学化、精细化与便捷化仍显不足。三是各地税源状况、机构设置、人员配置等情况均存在一定差异，存在人力、技术、数据等征管资源与税费征管事权、责任等匹配度不高的情况。
（二）税费征管法治化程度有待提升
由于相关法律规范尚未实现与征管主体共治化、征管对象多样化、征管事项复杂化等变化同步修订完善，导致税费征管质量控制存在基础不够牢固的问题。一方面，税费征管法律规范存在欠缺，以数字经济管理中的税务信息确认环节为例，当前存在纳税人身份难以认定的问题；另一方面，税务执法、税务司法、税法的行政解释中，不同程度存在依据模糊等不足，距离公平公正执法仍然有一定差距。
（三）税费征管能力有待提升
对标“着力提高税收现代化服务中国式现代化的本领”要求，增强政治引领能力、守正创新能力、科技驱动能力、制度执行能力、集成共治能力、风险防范能力等任务十分紧迫，基层税费征管能力的突出问题表现在以下方面。一是纳税人缴费人既是税费征管现代化的重要参与者，也是税费数据的主要生产者，但目前的税务应用系统构建仍然以税务人视角为主，主要按照征管规范设置菜单，基于纳税人缴费人视角的设计尚显不足。二是税务人员信息化水平、数据分析能力和业务素质与征管数字化转型和智能化改造的要求存在较大差异，亟须培养一大批风险分析、数据管理、信息技术应用等方面能力较强的复合型人才。三是由于尚未形成全国统一、高效、公平的税费征管信息平台与跨部门税费信息共享格局，高水平AI、机器人等智能化征管资源开发利用不足，税费征管要素互联、网络协同、价值共生的生态系统建设有待进一步加强。

二、税费征管质量控制的陕西做法与成效

调研组发现，国家税务总局陕西省税务局为突破上述制约因素，在国家税务总局征管质量监控评价工作的基础上，不断细化、拓展、延伸，通过建立问题监控指标识别风险、闭环治理机制整改问题、数字化手段提升效率、综合评价指标验证成效的“四位一体”模式，打造征管状况可视化、问题整改工单化、业务指导科学化的税费质量控制体系，全面强化征管质量控制，实现业务闭环治理机制统筹控制一体化推进。
（一）“把脉诊病”，精准设计问题监控指标，构建科学质量控制格局
陕西省税务系统根据税费法律法规及征管规范、纳税服务规范等征管工作标准，基于税收大数据，设计并运行质量监控指标，以识别发现各类不符合标准的质量问题，为及时纠正和全面整治奠定基础。质量监控指标设计主要有两种思路。
一是坚持目标导向设计监控指标。分析纳税人缴费人遵从结果的“领、申、缴、退、筹”和税务人履职过程的“征、服、控、查、纠”等方面，优先对发生频次高、执法风险大、影响面广、关注度高的业务，对照征管标准设计质量监控指标。2022年将留抵退税、减税降费、退税缓税缓费等政策执行作为指标重点，将保障重点工作质量作为开展征管质量控制的目标。比如，税收退还类指标“受理退税事项办理逾期提醒”，税务机关应自受理留抵退税申请之日起10个工作日内完成审核，该指标在退税事项办结时限前2日进行逾期提醒，税务人员应根据提示及时协调各部门按期办结。此类指标用于解决过程规范性问题。同时，国家税务总局陕西省税务局深入了解计算方法及指标取值范围，及时制定预警值较大的指标清单，剖析原因、定期通报、源头把控，组织各市局对主模型下“服务类”业务域17个指标、“外部评价类”业务域3个指标和试点市局对纳税人视角主模型下“筹划类”业务域4个指标进行5轮验证，收集各市局上报指标设计靶向不准确、业务口径设置不合理等问题数据158条，优化建议173条，整合上报国家税务总局指标优化建议共26条、建议新增指标1条，高质量完成了国家税务总局指标验证工作。
二是坚持问题导向设计监控指标。梳理《意见》落实、重大政策、日常管理等工作中出现的短板及将历次巡视、巡查、审计、监察、举报等工作发现的业务问题作为线索，回溯问题发生的原因，设计质量监控指标。调研发现，针对以往审计时存在个别单位因资料交接问题、资料内容或签章未达到国库审批要求、业务人员缺乏责任心或业务不熟等原因，导致未能及时开具收入退还书的情形，陕西税务新增设计优化措施类指标“纳税人退税审核完成未及时开具收入退还书”来解决此类问题。截至目前，陕西省税务系统征管质量控制工作机制累计加载运行指标79个，加载国家税务总局重点问题指标20个，通过指标运行初步构建起较为完整的质量控制格局。
（二）“对症下药”，完善问题整改工作机制，质量控制初显成效
陕西省税务系统围绕实现税费征管现代化目标，构建统一长效的质量问题控制机制，确保征管质量问题即改即纠，防范问题再次发生。按照“税费种＋征管事项”的思路，陕西税务对主体合法性、对象真实性、过程规范性等征管事项要素中出现的不同“病灶”有针对性地开具“药方”，实现质量问题上级主责部门“管”、让最合适的人“改”、通过便利化渠道和标准化动作“做”。
一方面，建立闭环式质量问题整改微循环。在税务机关内部管理中，横纵双角度建立各级部门协同合作机制，对征管质量问题定期联合开展“会诊”，在逐步消除存量问题的同时防控发生增量问题。横向由省级征管部门牵头组织各业务部门提出数据指标需求，确认预警提示任务，明确任务办结的标准和要求，针对共性问题，编制业务修正指引。纵向建立由市、县（区）级税务局支撑的“三中心”数字化征管质量控制运行机制，推行“风险识别、任务推送、整改落实、复合评价”的工作流程，确保征管质量控制模式落地见效。市级层面建立创新驱动中心，由市级征管部门牵头负责，组织市局各业务部门、县（区）局业务骨干，开展征管质量问题收集、定岗定责、特征识别、指标设计、规则提炼、指引编制、征管质量监控评价等工作。市级层面建立产品交付中心，由市级风险管理局牵头负责，对接省级数据和技术资源，与创新驱动中心共同完成“业务＋技术”融合，优化业务数据化设计的征管质量控制需求，将需求转换为可复制共用、嵌入日常管理的数字化产品。市、县（区）两级建立指挥监控中心，由市、县（区）两级征管部门牵头负责运转，监控各业务条线质量控制任务在各县（区）局的落实情况，分析识别全局性、趋势性、隐蔽性重大风险隐患，会同市级创新驱动中心及时采取征管质量控制措施，防范机制失灵造成的重大风险。
另一方面，拓展多元化质量问题整改渠道。陕西省税务系统整体呈现人员老龄化，征管部门人力配置资源不足，税收管理员人均管理纳税人数量跨越式增长，加之税务数据系统平台多、数据整合不到位，导致基层工作繁重。为了减轻基层负担，陕西税务在税务机关内部运行质量问题整改微循环外，将纳税人缴费人也纳入问题整改支撑体系。比如，在部分对象真实性类的质量问题方面，将税务登记基础信息、法人等联系方式，以及房产、车船等财产信息的整改任务，通过电子税务局推送给对应的纳税人缴费人，由其自查自纠，还责还权给纳税人，提升质量问题整改效率。通过建立闭环式质量问题整改微循环和拓展多元化问题整改渠道，实现了征管质量问题发现有人管、征管质量问题没及时推送有人管、征管质量问题没及时处理有人管、征管质量问题没及时改进有人管，进而实现了“四个转变”，即：从“事后改错误”转向“一开始就做对”，从“被动整改”转向“主动纠正”，从“多头条线式”转向“扎口协同式”，从“人工＋流程”驱动转向“数据＋规则”驱动。
（三）“开方用药”，智慧赋能实现数字化转型，提升质量控制效率
为进一步发挥数据在提升税费征管质量中的要素作用，在国家税务总局、省局两级数据应用支撑架构下，陕西省税务系统以数字化升级和智能化改造为路径，将征管质量控制和改革创新“样板间”建设相融合，提升质量控制机制的运转效率。
一是监控指标准确化。通过多维度、多来源数据的交叉验证，确保数据的真实和全面，提升质量监控指标的准确性。比如：根据企业申领发票等信息识别企业税费种鉴定不准确问题，根据住房和城乡建设、自然资源和规划等部门来源数据识别企业房产土地等税源登记不准确问题等。
二是任务处理实时化。依托“税收大数据＋智能算法＋工作任务流”，实现数据采集、问题扫描、任务推送、问题整改、结果反馈的实时化处理。比如，定期监控大数据云平台质量控制模块中推送的质量监控任务，指挥相关部门根据指引及时完成处置，对下发的监控质量控制任务实施接收、分发、流转、处置，通过合理调度征管资源，持续推进征管质量问题及时处理。
三是问题处理规范化。通过固化质量问题的识别、整改和复审动作，将业务需求转换为各业务条线使用的质量控制指标和各县（区）级税务机关使用的质量控制任务，切实解决屡改屡错、重复整改的问题。
四是问题整改便利化。通过信息系统“手把手”地引导整改人员及时纠正质量问题，让整改人员不做问答题，只做填空题、选择题和判断题，通过便利化的问题整改方式，实现县（区）级税务机关主动实施治理，提升质量问题整改的执行效率。
（四）“全面体检”，开展征管质量综合评价，引导基层分类分级管理
征管质量监控指标不仅事前预警具体执法行为质量问题，还助力补齐税务机关在日常征管工作中的短板，验证税费征管质量控制工作成效。陕西省税务系统现阶段征管质量评价方法是通过综合考量被评价单位的各项指标得分与四段位调整系数计算后的各项指标得分，确定被评价单位税务机关视角监控评价和纳税人缴费人视角监控评价征管质量等级。在省评价市方面，根据2022年征管质量监控评价情况看，通过纳税人缴费人、税务机关双视角观测，各维度评价指标与指标的评价结果可以改善单一视角的部分评价结果失衡，更能真实地反映各单位在陕西省税费征管工作各方面的成效和存在问题，相互印证税务机关视角评价、纳税人缴费人视角评价、税务人主观努力程度等各维度以及与税务机关征管质量内部控制能力各维度问题指向高度一致的效果，因此系统中根据各指标评价结果生成的图表可以更直观地体现征管质量评价结果。由图1（略）可以看出，陕西省S市税务局在纳税人缴费人视角“领、申、缴、退、筹”中“退税类评价指标”的评价得分较为靠后，进而依据图2（略）分析，其原因主要是“税收优惠评价”子模型评分较低。在市评价县方面，税费征管质量评价体系下各子指标评价情况能够直观体现出具体各维度的征管工作情况，以此将评价结果向上层反馈，对挖掘基层征管一线质量问题短板、有的放矢地提升征管质效降低执法风险，具有非常重要的指导意义。
陕西省税务系统在征管质量控制机制设计中，按照业务管理和执行进行职责划分，明晰税务各个条线和税务所、办税服务台的管理、执行责任，为实现各项业务的分类分级管理清单化奠定了基础，对解决基层征管工作衔接不紧密、人员力量不足等问题起到了积极作用。

三、税费征管质量控制中存在的主要问题
调研组通过实地调研，与税务机关、相关部门、企业座谈访谈，分析调查问卷结果等，发现目前税费征管质量控制工作主要存在以下问题。
（一）指标覆盖面和应对方式有待完善
质量监控指标设计从正向和逆向逻辑进行了双向研究和综合考量，但依然存在指标指向性不强、大数据相互印证不足的情况，在最新重大政策落实、各条线难点痛点问题以及审计、巡视、督查、投诉、举报等指出的各类问题方面存在空白。在工作推进过程中，既要结合实际注重创新，更要紧密结合国家税务总局质量控制指标体系加强监控治理，实现治理创新同步，推进质量治理从被动走向主动。调研组同时发现，由于系统沉淀的数据质量问题数量较大，基层单位在同时应对多项工作过程中，难免出现任务冲突，难以集中精力高质量完成质量控制任务。
（二）运行机制智能化水平有待提升
当前质量控制运行流程机制并不能与质量控制工作的需求完全匹配。比如，按照问题指向，将质量控制指标任务划分为业务修正类任务和优化措施类任务两大类，但是从实际试点运行情况看，任务整改要求不尽合理，个别指标任务推送后，基层单位很难在金税系统中高质量完成整改。且现有基于纳税人缴费人视角的质量控制管理功能模块的操作不够便捷，人机界面不友好，不能完全满足各业务部门对指标任务的监督需求。完善征管状况可视化、问题整改工单化、质量改进科学化的工作机制是下一步工作重要的改进方向。
（三）综合评价科学性有待增强
不同评价对象管户数量、税收规模、经济水平、人力资源配置等方面差异明显，用“一把尺子”衡量全部评价对象的整体征管质量欠缺合理化。比如，陕西省S市税务局在全省检查类模型的评价中排名靠后，主要是由于“程序规范评价”子模型中“稽查案件新增逾期未结案户数占比（负向）（%）”和“稽查延期结案户平均延期次数（负向）（户次）”两项指标得分较低，缘由是陕西省S市税务局人均管户数量基数大，人均管户数量多，导致稽查案件数量呈正比例增长，影响稽查结案情况。简单将全省各地市、各县（区）税务局放在一起直接进行比较评价，最终评价结果具有一定的局限性。

四、优化税费征管质量控制的建议
针对上述问题，调研组建议进一步优化征管质量监控指标，实现质量全程控制，建立闭环控制机制，实施分类分档管理，规范税务执法行为，不断提升税费征管质量。
（一）优化质量监控指标
质量监控指标是准确识别质量问题的有效抓手，也是全面控制税务机关税费征管质量的基础。完善质量监控指标可从以下两个方面同时发力。一方面是业务数据化。结合分类分级征管事项清单建设，对每个税费征管事项，从主体合法性、对象真实性、过程规范性等维度，根据法律法规、制度规章、业务经验等明确质量标准，对照质量标准对征管行为数据设置计算公式，凡是偏离设定阈值的征管行为都应当认定为质量问题，实现税费征管质量监控业务全覆盖。另一方面是数据业务化。利用大数据、人工智能算法等技术，将所有税费征管行为进行聚类和分类分析，结合专家知识，发现并提炼异常性征管行为特征和发生规律，有针对性地设计研发征管质量监控指标，提高质量监控指标的研发效率。
（二）实现质量全程控制
目前征管质量控制时效性虽然显著提升，但仍属于事后发现质量问题后再更正，往往难以完全消除质量问题的负面影响。随着税务系统数字化升级和智能化改造的推进，基于强大的数字化平台的支撑能力，能同时实现生产交易业务高效运行和质量控制分析业务的精细实施。以此为基础，可以在征管事项实施过程中同步进行征管质量控制，若在事前或事中检测到风险指标异常，系统便会启动预警机制，以便及时“熔断”或禁止该事项，并向税务人端、纳税人端反馈，实现税费征管质量的事前、事中、事后全过程有效控制。比如，办理税款延期缴纳税务行政许可事项，若系统在该事项办理之前或办理过程中，检测到纳税人存在涉税风险，则及时启动熔断机制并反馈给税务机关、纳税人，待风险排除后再恢复办理，提高税务行政效率。
（三）健全闭环控制机制
征管质量控制是税务机关各个部门的共同职责，应进一步健全“问题收集、联席分析、双向比对、处置整改、反馈优化”的闭环控制机制，各部门应进一步明确职责分工，协同合作，形成集成式、系统化的征管质量控制机制。比如，税务机关在办理增值税专用发票最高开票限额审批的税务行政许可事项过程中，首先，由征管部门牵头，纳税服务部门、主管税务分局等部门共同参与，全面收集、联席分析税务行政许可事项审批环节数据与出现的问题，并提出相应监管意见建议。其次，征管部门、数据风险管理部门、信息中心等业务部门需进一步挖掘、获取纳税人端数据，进而通过税务人端与纳税人端数据双向比对，实现征管质量控制的实时化、常态化、精准化。最后，征管部门应运用数字化手段及时扩充、更迭、优化最新征管数据与质量控制指标，同步优化税收征管流程，并定期向相关业务部门反馈征管质量控制整改优化结果，从而形成征管质量控制闭环，有效提升税收征管质量控制水平。
（四）实施分类分档控制
为使质量监控综合评价更加科学合理，建议分类分档采取差别化的“省评市”“市评县”的评价方式，横向比较发现各税务机关整体工作短板，有针对性地采取工作措施。比如：对全省所有县（区）局按照人均管户数量进行分档，人均管户500户以上为第一档，人均管户200～500户为第二档，200户以下为第三档；省局对全省所有县（区）局开展同档评价，利用统一的质量评价模型进行比较打分，方便基层税务机关及时发现“服、征、控、查、纠”和“领、申、缴、退、筹”等维度的差异和不足，开展针对性的查漏补缺改进工作，为市局指导县（区）局改进工作提供依据；省评价市方面，按照各市局所辖县（区）局在全省对应档次的排名情况和所占比例，对市局进行征管质量评价，为省局指导各市局整体改进工作提供依据，以实现分类分档征管质量控制。
（五）规范税务执法行为
基层税费征管存在质量问题的主要原因是基层干部执法水平、能力素质尚未适应当前工作要求。建议通过场景化、标准化、数字化方法，特别是退税审核、风险应对、税务检查等税费征管事项，优化完善工作手册、业务指引和信息系统等，进一步加强对基层税务干部执法或服务行为的指导、指引和制约，推动基层征管任务实施模式从“问答题模式”向“判断、选择、填空题模式”转变，让基层税务干部“任务弄懂、反应及时、过程规范、处置到位、结果准确”，税费征管各类工作任务“一次就做对”，从源头保证税费征管事项高质量实施，进一步降低税务执法风险。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第7期。）

欢迎按以下格式引用：
国家税务总局陕西省税务局调研组.税费征管质量控制：实践探索、存在问题与优化建议：基于陕西省的调查[J].税务研究，2023（7）：25-31.


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