OECD税收征管3.0实践经验对我国税收征管数字化的启示

李威03

作者：
吴 越（国家税务总局福州经济技术开发区税务局）

2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出要充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革，进一步优化组织体系和资源配置。OECD下设的税收征管论坛（FTA）提出的税收征管3.0理念，与我国深化税收征管改革的方向大体一致，对我国进一步完善税收征管数字化转型具有一定借鉴意义。

一、迈向税收征管3.0愿景的税收征管数字化国际经验
2020年12月，FTA发布《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》（以下简称《数字化转型》）报告，指出未来的税收征管流程将逐渐融入纳税人工作生活和交易行为，其通过弥合税收征管各环节，逐步实现税收遵从管理“上游化”，可以大幅减轻纳税人负担。截至2022年年底，FTA已发布税收征管3.0第一阶段的多项报告，内容涵盖数字能力建设、数字身份、电子发票以及连接原生系统（natural system）等计划项目，对我国税收征管数字化转型具有启示意义。
（一）加强数字能力建设：依托成熟度模型评估政策效应
2021年12月，FTA发布《支持发展中国家税收征管数字化》和《数字化转型成熟度模型》两份报告，前者分析了实施税收征管数字化转型的考虑因素和先进经验，后者提供了一项数字化转型的自我评估工具，为整体规划税收征管数字化转型路径提供了有益参考。
从宏观角度出发，税收征管数字化的推广路径包括分析内外部背景、制定战略目标和具体项目实施三个步骤，而成功的数字化战略将为良好的税收治理奠定基础。为实现战略制定流程的全面性和包容性，FTA建议各国税务部门建立包含相关部门和学科成员的工作团队，同时将征管流程、法律框架、人力资源和组织模式的变化考虑在内。具体而言：税务部门需要充分考虑数字化项目的优先程度，制定一组数量有限但重点突出的目标；出台具体实施计划，以短期可实现的成果获取内外部支持；通过实施与目标相适应的新技能学习和激励措施，引导税务人员掌握数字化转型必要的知识储备；改革现有的人力资源配套策略；制定预算计划保障项目实施等。为保证战略计划的长期可持续性，项目化管理机制也应及时跟进。
而在实施数字化转型战略过程中，成熟度模型有助于明确特定领域尚需改进的要素。与国际货币基金组织（IMF）及部分发达国家采用的自上而下评估方法不同，FTA的数字化转型成熟度模型采取自下而上的思路，其在实践中注重听取来自数字化专业人员的讨论意见，明确优先改进项目并提出解决方案。模型共设13项指标，按照数字化水平划分发展初期、取得进展、基本建立、取得领先及引领未来五个成熟度级别。根据FTA成员填写的自我评估匿名记录表，大部分成员处于“基本建立”的中等水平。未来，FTA将考虑开发成熟度模型线上学习课程，并使用专业辅导工具协助各国税务部门优化评估指标，从而保证模型内容与时俱进，在数字化转型的不同阶段持续发挥作用。
（二）数字身份识别：探索整体政府框架下的协同共治
2022年9月，FTA发布《税收征管3.0和纳税人数字身份识别：初步调查结果》报告，介绍了各国税务部门探索使用数字身份的现状，对不同税收管辖区采用的境内解决方案进行对比，同时提出与跨境流程相关的挑战。
安全识别纳税人身份是现代税收征管高效运行的关键，有利于将税收征管流程与自然人、企业相匹配。税收征管2.0时代，税务部门建立了登记流程和数据库，通过发放纳税人识别号等方法将数据与纳税人进行匹配。随后各国税务部门开始为纳税人创建更复杂的数字身份，以便其获得相应数字服务。税收征管3.0时代的数字身份技术运用将不仅局限于税收征管流程，它还可实现政府部门和私营部门之间以安全、方便和可信的方式开展协同工作，并确保在境内外互动中使用相同的身份信息。《数字化转型》报告提出，数字身份将促使税收征管流程逐步融入纳税人实施交易、日常经营和沟通的互联原生系统中，进一步减少税收遵从成本和税收流失规模。为此，制定整体政府框架下的数字身份体系就显得尤为重要。
在此基础上，FTA于2022年9月发布的上述报告提出了两大关注点：一是通过分享不同国家先进经验，阐述如何在数字化转型进程中引入数字身份；二是介绍了国际数字身份解决方案，以支持跨境税收业务中的纳税人身份识别。报告认为，各国税务部门未来可以与数字身份领域企业和其他利益相关者展开合作，进一步探索数字身份互操作性可应用的领域。
（三）电子发票：打造税收征管与原生系统的互联互通
2022年9月，FTA发布《税收征管3.0和电子发票：初步调查结果》报告，概述了各国电子发票使用情况，同时提出发票电子化改革需考虑的因素。报告指出，未来增值税征管流程将嵌入纳税人原生系统，利用全球标准化的互操作性降低跨境经营企业的税收遵从成本，最终实现税收征管流程的互联互通。作为税收征管3.0愿景下率先进行探索的项目，电子发票为税务部门提供了直接参与企业原生系统的机会，允许纳税人和税收征管系统之间实现更大程度的自动化连接。报告对各国推广电子发票提出若干指导意见。首先，各国税务部门需在深入分析和广泛协商的基础上，明确引入电子发票系统的主要目的，从而明确由此产生的成本和收益。其次，各国有必要确定实施电子发票所需的立法修订和政策改变，评估当前国内监管框架是否有利于电子发票推广，同时应在纳税人服务流程、数据安全和隐私应用以及风险管理方法有效性等方面做好充足应对。再次，各国税务部门需密切关注本国商业环境特征，尽可能提高B2B（Business-to-Business）和B2G（Business-to-Goverment）电子发票解决方案的潜在传播和使用频率，同时充分利用在线收银机（OCR）关联方案，全面减少税收流失。最后，各国税务部门应立足国际视角与跨境经营和国际贸易企业开展对话，为未来实施具备全球标准化和互操作性、更加无缝的电子发票解决方案创造条件。
（四）与原生系统连接：鼓励纳税人充分参与征纳互动
税收征管3.0愿景要求将税收征管流程嵌入纳税人使用的原生系统，显著减轻纳税人因使用不同系统带来的税收遵从负担。2022年9月，FTA发布《税收征管3.0和与原生系统连接：初步调查结果》报告，针对共享和零工经济等新兴行业，从直接税角度阐述了税收征管系统转向互联数据系统后面临的问题和挑战，呼吁建立税务部门、第三方平台和纳税人共同参与的良性互动机制。
报告指出，面对当前组织内部存在的大量彼此不兼容、维护成本高的管理系统，税务部门应秉持透明性、简易性、开放性和辅助性四项原则，通过识别共同客户、实现无缝数据流动和设置通用语言进行技术探索，构建税企间平稳高效的联系架构。而在转向更加无缝的税收征管方法时，税务部门需克服身份识别、税制重叠、安全维护、信息保护等多方面挑战，创建安全有效的数字身份应用系统。为构建无需人工干预的互联系统，如何获取并明确核心数据、有效识别并及时纠正数据错误就显得十分重要。引入互联数据系统后，平台和销售者的纳税报告负担将明显减轻，而税务部门也可更精准地依托纳税人风险特征对其进行适当干预。
而在纳税人参与方面，报告指出加强公众教育和提升各方信任度同样重要。一方面，税务部门需要构建同第三方平台的协作沟通机制，提供面向广大平台使用者的教育和沟通材料，让纳税人提前知晓其纳税流程义务。另一方面，税务部门和第三方平台需明确各方共享数字身份、提取交易数据的范围和程度，构建与之相关的数据标准和共享协议，进而在平衡各方需求基础上建立和保持信任关系。

二、税收征管3.0愿景下我国税收征管数字化转型的难点分析

税收征管3.0的目标包括即时税收征管和促进主动遵从，其核心是实现数据要素的高度融合。尽管目前我国税收征管数字化建设已经取得了一定的阶段性成果，但与税收征管3.0愿景相对照，仍面临不少困难亟须取得突破。
（一）税收征管数字化转型相关协调配套机制建设仍需完善
目前，我国各级税务机关主要依靠《意见》进行税收征管数字化转型升级。《意见》明确了税收征管数字化转型的实施路径和完成期限，但在具体实施中与税收征管数字化相关的协调配套机制建设仍有完善空间。一方面，税收征管数字化建设虽由税务机关牵头负责，但需要从其他政府机关和第三方平台等获取大量涉税数据。虽然当前税务机关从其他政府机关和第三方平台获取数据的频率有所提高，但不同地区、不同部门间的税收征管数字化建设协调机制仍不完善，阻碍了涉税数据的自由流动，容易造成数字化税收征管产品运用程度受限，不利于我国税收征管数字化的长期发展。另一方面，我国税收征管数字化建设尚未研发与FTA成熟度模型类似的具有较强可操作性的标准化阶段性评估工具，难以定期分析税收征管数字化建设情况，及时发现不足并加以改进。
（二）数字身份赋能和数据采集分析能力尚待加强
当前，我国税收征管数据主要依靠统一社会信用代码进行串联。但在不同类型、级别的数据库中，无法直接通过单一数字身份匹配涉税数据，使得税务部门依托用户画像进行监管的能力受到限制。而在数据挖掘方面，目前各省市区税务机关的数据联通程度也存在一定割裂，跨地区经营的纳税人仍需在多个税务系统中重复录入数据。过度依赖经验的税收征管模式在基层税务机关的实践中依然较为普遍，算法模型与大数据结合的智能化技术尚未得到普及。具备数据采集分析、智能化税收征管能力的税务人员储备较为薄弱，中西部地区更是缺乏专业技术人才，一定程度上抑制了数字化税收征管的全面、平衡发展。
（三）现有法律配套难以为税收征管数字化转型提供有力支持
在税收征管数字化的美好愿景下，税法规则将与税收征管系统无缝连接，打造“嵌入式”税收征管流程。然而，法律法规存在的滞后性使得现行税收法律体系难以应对层出不穷的新经济业态，更难以满足数字经济税收征管的现实需求。此外，我国纳税人权利意识日益提高，如何对税收征管数字化建设中必将涉及的纳税人信息采集进行法律层面的保护日益受到公众关注。随着我国发票电子化改革逐渐深入，《税收征管法》尚未对涉及纳税人权益保护的内容作出明确规定，难以为税务机关获得纳税人授权采集原生系统数据的合规性提供必要支持。
（四）未充分吸引纳税主体参与税收征管流程再造
纵观我国税收征管数字化转型实践，诸多应用的设计更多地以税务部门的征管需求作为出发点，未充分关注纳税人的办税缴费体验；而在推广过程中，现有税收宣传思路和手段难以帮助纳税人全面了解数字化税收征管的应用范围和安全权限，可能降低纳税人使用数字化税收征管产品的积极性。与纳税人日益复杂的涉税需求相比，现有纳税服务方式仍显得较为粗放，电子税务局用户界面无法直接体现个性化、动态化、精细化的“精准服务”，更不能实时收集用户需求并及时作出改进。

三、OECD税收征管3.0实践对我国税收征管数字化建设的启示
在税收征管3.0时代，税收征管流程将逐步嵌入纳税人原生系统，税收规则将更加智能地“融入数据”，进而实现税收征管的“实时化”。为使我国税收征管数字化建设达到国际一流水平，我国税务机关可借鉴FTA及OECD成员国迈向税收征管3.0愿景的阶段性经验，充分挖掘现有征管模式的潜力空间，着力打造税收征管新格局。
（一）打破壁垒提升敏捷程度，设计数字化的税收征管评估模型
1.完善配套制度，充实岗位技能。建议完善中央与地方、不同地区之间的税收征管数字化建设协调机制，打破现有的税收征管数字壁垒，促使不同领域数据源源不断汇入税收征管信息平台，以统一标准实现部门间涉税数据的互联互通。为保证税收征管数字化建设得到高效有序推进，还需从制度上明晰税收征管数字化建设者、实施者、监督者的职责体系。而随着数字化转型日益深入，税务机关的人力招聘和培养体系将更侧重于帮助组织和个人采取更加敏捷高效的工作方式。为此，在灵活安排岗位职能、发展人工智能从事重复劳动的基础上，各级税务机关可考虑采用更具结构化和持续性的组织型学习机制，让税务人员在税收征管数字化推广过程中承担更具挑战性的角色。
2.善用评估模型，明确改进方向。税收征管数字化转型是新时代赋予税务部门的新要求，引入具有实用价值和理论支撑的自我评估模型，可以帮助各级税务机关更好地发现潜在风险、明确优先发展事项。我国可以依照现有数字化转型目标和方式，借鉴新加坡、加拿大等国先进经验，制订评估模型对税收征管数字化建设情况进行定期总结分析；同时，积极参与FTA在数字化转型方面的国际合作，适时提出具有中国特色的成熟度模型观点，助力广大发展中国家破解数字化转型难题。
（二）完善数字身份应用体系，提升数据处理运用能力
1.发展单一数字账户，串联多元涉税数据。唯一且安全的纳税人数字身份是发展数字化税收征管产品的基础单元，为此我国税务部门应当完善现有数字账户功能，实现涉税数据与政府服务信息的充分有机融合，使纳税人使用同一个数字身份便可访问各级政府部门和第三方企业搭建的数字平台。具体实践过程中，可将高度个性化、信息丰富的数字身份与“一次性告知”的信息采集方法相结合，使其成为整体政府乃至全社会通用的安全流程，在此基础上建立起税款缴纳、退抵税和财政返还相结合的网格化生态系统。远期可考虑增强解决方案实施者与开发者之间的协同效应，将方案处理流程转移至后台，与纳税人的原生系统无缝衔接。
2.精耕数据处理模式，保证数据提取质量。数据处理是税收征管的核心流程之一，税务部门可尝试采用开放式全球标准，依托算法规则建立起以纳税人为中心的细颗粒度实时数据处理模式，促进数据资源的交互操作和融合再利用；推动纳税人数据跨区域、跨部门互联互通，使用云端虚拟平台实现数据的远程共享，使纳税人无须在不同业务环境中重复录入数据；提高对数据安全和隐私泄露的认识、监控和预防程度，完善从原生系统中远程提取数据的可用性、质量和准确性管理，及时对纳税人错误、变更数据进行维护更新，从而保证数字化税收征管产品建立在真实有效的数据基础上，降低征管成本。
3.强化数据应用能力，服务社会治理决策。在完善数据采集挖掘功能的基础上，税务部门可尝试在税收遵从管理中使用大数据，评估纳税申报信息的准确性和完整性；同时，设置合理的数据风险模型预测税款缴纳的可能性，将行为预测结果与税收征管数据相结合，对具有违规风险的纳税人精准施策。除却对失信者和守信者分别施策，税务部门还可探索将税收大数据融入社会治理网格化体系，为合理招商引资、行业集群发展、人口结构变化等社会议题提供税收分析决策依据。
（三）完善连接原生系统法律配套，加快发票电子化改革步伐
1.完善法律配套，充分保障纳税人隐私。鉴于未来增值税流程将嵌入纳税人原生系统，而电子发票又将成为税收征管流程与原生系统的连接纽带，现今税收法律制度的滞后性已经成为发票电子化改革提速的一大阻碍。为解决这一问题，短期内可以通过修订《发票管理办法》或颁布“电子发票管理办法”等方法明确电子发票的法律地位，对纳税人在各个环节使用电子发票进行规制。而从长期看，为使税收征管流程无缝对接纳税人的原生系统，与其相关的立法进程也应及时跟进。另外，我国应出台法律法规规制纳税人数据的使用范围，在保证纳税人享有知情权的同时充分保护纳税人隐私，并建立相应监管制度配套执行。
2.立足协同共治，推动发票电子化改革。在经济体量大、发票业务发达的中国，政府提供电子发票、第三方协同配合的共治模式更能激发市场主体参与税收征管流程的积极性，也更有利于税务部门将税收规则连接纳税人原生系统。发票电子化改革可以为税收征管数字化建设打通数据传输路径，税务部门将以此为基础开展纳税人“用户画像”，进而主动高效提供纳税服务、建立“无风险不打扰”的税收遵从机制。
3.创新合作思路，建立新型税收治理框架。随着以电子发票为代表的数字化税收征管产品逐步投入使用，数字化时代的税收治理框架应适应纳税人的日常运营，减少因为重复检查带来的额外成本。通过与税务代理、会计师事务所和技术运营公司开展合作，税务部门可尝试以“嵌入式”税收征管服务适应不同经济性质和业务特征的纳税人，为纳税人提供连接原生系统的数字解决方案。同时，可以鼓励第三方市场主体提供电子发票相关特色产品，促进电子发票系统与会计核算系统在纳税人客户端实现有机融合。新型税收治理框架形成后，税务部门应强化国际间信息交流，将趋于无缝化的发票电子化成果运用到跨境经济活动解决方案中。
（四）贯彻“以纳税人为中心”理念，鼓励纳税人充分参与税收征管数字化建设
1.从纳税人视角出发，夯实数字化税收征管信任基础。与纳税人沟通、互动并促进参与度是税收征管流程顺利改革的核心要素，有助于征纳双方建立充分互信的基础。在设计数字化税收征管产品的过程中，税务部门应充分考虑纳税人的使用习惯和业务需求，依托场景化的业务处理模式保证纳税人易学易懂。在推广阶段，税务部门可尝试与第三方机构合作，面向特定纳税人群体开展培训，提高纳税人对数字化税收征管的接受程度和使用频率。而在数字化税收征管产品的使用过程中，税务部门可尝试温和提醒、精准推送等策略，在简并申报流程的同时提供预填单功能，同时搭建专业化的客服团队，全方位引导纳税人主动实现税法遵从。
2.依托税收规则整合，助力税收征管流程“上游化”。数字化环境下，数字化税收征管产品将有利于税收规则整合到原生系统中，不仅可以提升税收争议的解决效率，还将帮助税企间形成提前预防争议的效果。税收规则的设计和起草将日益成为政策和行政专家、政府和私营利益相关者之间共同的创造性进程，税务部门可在此基础上与高额纳税企业、高净值纳税人深度接触，推进合作式税收遵从。在税收征管数字化发展的远期，税务部门可在更早阶段发现并解决纳税人潜在的涉税争议，同时腾出精力关注结构更复杂、形式更新颖的争议事项，使税收征管流程更趋近于“上游化”，从而以更低的征管成本实现更高的征管效率。
3.依据行为洞察理论，拓展税收协同共治新格局。与原生系统更紧密的连接要求税务部门建立起第三方平台和纳税人共同参与的良性互动机制，而行为洞察理论有助于税务部门把握先机、主动施策。在心理学、行为分析学等跨学科研究成果指导下，税务部门可洞察纳税人涉税行为及其动因，进而通过信息推送、案例分析以及强化监管等措施激发事务所、行业协会、第三方平台等涉税市场主体的参与积极性，推动协同共治背景下的税收征管数字化建设。同时，税务部门也可主动从涉税主体获取纳税人需求并酌情采纳，引导纳税人主动参与产品开发与应用进程，保障纳税人充分享有知情权和监督权，确保税收征管数字化健康有序发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第6期。）

欢迎按以下格式引用：
吴越.OECD税收征管3.0实践经验对我国税收征管数字化的启示[J].税务研究，2023（6）：91-96.


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