税收征管数字化转型实践的国际比较及借鉴

李威03

作者：
刘和祥（国家税务总局税收科学研究所）
李 欣（国家税务总局安庆市税务局）
张纪宇（国家税务总局潍坊市奎文区税务局）

税收征管数字化转型不仅推动着税务执法、税务服务、税务监管理念和方式的全方位变革，还将通过业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系一体化的融合升级，推动税收征管体系性的集成改革与突破。税收征管数字化转型使税务部门能够提供更加便捷、高效、确定的税费服务与管理，未来将成为社会经济数字信息集中交汇的桥梁与纽带。

一、税收征管数字化转型的背景
近年来，迅猛发展的大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴数字技术，驱动着数字经济、数字政府、数字社会的快速发展，推动了生活方式、经济模式、社会治理的持续变革。税收征管也因为数字技术广泛深刻地融入应用，向着数字化、智能化快速转型，实现涉税数据、先进技术和税收业务的深度融合，从而满足税收治理日益复杂化、多元化的需求。
2020年12月，第十三届经济合作与发展组织（OECD）税收征管论坛（FTA）大会发布的《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》报告指出，世界各国税务部门通过大量使用数字化工具和内外部数据库，借助新型沟通渠道，摆脱过于依赖纳税人自觉遵从税收规则、依靠集中核查和税务审计的方式来应对不遵从税法的状况，推动税收征管数字化转型升级，有效提升服务水平和征管效能，更好地引导纳税人遵从税法。当前，我国税收现代化服务中国式现代化的关键在于以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）为指导，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，以高质量的税收现代化服务中国式现代化。
我们认为，我国税收征管数字化转型必须以服务中国式现代化为宗旨，以降低征纳成本和涉税风险、提升税收征管质量和效能为目标，以税收大数据为驱动力，应用各种新兴数字技术，不断加强与生产生活息息相关的涉税场景建设，形成与其他行政系统和纳税人广泛联接、深度交互的数字化体系。

二、国外税收征管数字化转型实践经验

各国税务部门都积极探索税收征管数字化转型实践，利用数字技术提高管理、监控、服务水平。总结各国的先进经验，对我国税收征管数字化转型具有重要借鉴作用。
（一）制定数字化战略，构建数字化税收治理框架
成功的数字化项目通常起源于一个科学的战略，需要一种结构化的治理形式，将政府各部门联动起来，形成合力。无论发达国家还是新兴经济体，各国在税收征管数字化转型实践中，均选择将其数字化目标与可持续发展目标相关联，并适应数据联通、业务联动、行动联系的要求，制定数字化战略，调整组织架构。2021年，美国国内收入局（IRS）向国会提交《纳税人优先法案报告》，开启了以IRS信息技术系统实现纳税服务质量提升的进程。2012年12月，英国皇家税务与海关总署（HMRC）公布了《税务数字化行动计划》，启动了英国政府部门最具前瞻性的数字化改革。在税务组织架构设置上，当前各国扁平化趋势明显，各层级和各职能部门的职责边界比较清晰，执行层业务职能更加专业化、精细化、全面化。例如，IRS以信息技术改造作为实现税收现代化的基本支撑，全面改造其税务信息化部门的组织架构（从上至下依次是决策层、执行层、管理层）：决策层由首席信息官及其下设办公室组成，直接向局长负责，其主要职责是拟订税收信息化的总体规划和项目实施方案等；执行层包括三位助理首席信息官，即日常事务助理首席信息官、系统研发助理首席信息官、信息资源管理助理首席信息官，是税收信息化项目建设的具体承办方；管理层设置政府项目管理办公室（GPMO），负责税收信息化重大项目的管理，其可直接向首席信息官汇报情况。
（二）注重数字身份应用，夯实数字化税务管理基础
数字身份是实体身份在数字空间的映射，是将真实身份信息浓缩为数字代码，形成可通过网络、相关设备等查询和识别的公共密钥。为快速识别纳税人身份，许多国家税务部门建立了登记程序和数据库，使用纳税识别号或等效的唯一标识符，安全、快捷地识别纳税人。在2022年OCED的调查对象中，为纳税人提供了网上登记的税务部门占比高达93%（OECD，2022a）。比如，瑞典税务局引入人工智能自动进行纳税人税务登记。部分国家税务部门积极探索为纳税人建立唯一且安全的数字身份，其应用场景主要有两种类型。一种是用于政府各部门与纳税人之间的数据整合与共享。比如，新加坡的国家数字身份（National Digital Identity，NDI）、澳大利亚的数字身份识别程序myGovID，都能使纳税人轻松安全地与客户、政府部门等进行交互（OECD，2022a）。又如，印度税务局通过全国Aadhaar平台提供数字身份，实现了居民电子永久账号（e-permanent account number）与Aadhaar平台的数字身份相匹配。另一种是实现对跨境流动纳税人的有效管理。越来越多国家的税务部门正在尝试加强与数字平台之间共享数字身份，允许同一数字身份在跨境互动中使用。比如，欧盟颁布《电子身份识别和信托服务条例》，美国颁布《美国国家标准与技术协会数字身份指南》，等等（OECD，2022b）。
（三）整合纳税人接触点，无缝嵌入纳税人自然系统
纳税人和税务机关之间的有效沟通是高效税收征管的核心，这些沟通接触点包括：面对面互动、电话、多功能网站、电子服务和业务管理系统等（OECD，2020）。目前，部分国家税务部门已实现从传统接触点向自助服务终端、移动应用程序和线上沟通等方式的转变，通过整合纳税人接触点，将税收规则嵌入纳税人自然系统，可有效减少税收征管对纳税人的额外负担。其主要做法可以分为三个方面。一是使用人工智能技术。部分国家税务部门设立了虚拟助理（聊天机器人），帮助响应纳税人的查询并支持自助服务。比如，新加坡国内收入局（IRAS）的虚拟助手Ask Jamie（Loo，2017），瑞典税务局的税务AI机器人Skatti，等等（OECD，2019）。二是推出新的电子服务。英国打造了高交互的数字税务账户，纳税人通过数字税务账户，不仅能够查看和更新信息数据，而且能将第三方数据信息整合进数字税务账户，减少纳税人重复报送的麻烦。三是将税收规则嵌入纳税人自然系统。部分国家税务部门通过定制包含税收规则的应用程序编程接口（Application Programming Interface，API），将税收规则嵌入纳税人的自然系统中，方便纳税人自动提取和报送税务数据。比如，奥地利纳税人可通过API实现数据信息在其自然系统和在线税务门户网站Finanz Online间的互动（OECD，2022a）。
（四）建立数据标准体系，着重用好第三方涉税数据
数据标准与管理是支撑税收征管数字化转型的重要基础，是税收数据质量控制的重要保证。各国高度重视数据标准体系建设，收集并使用来自纳税人和第三方的大量涉税数据，从而提高税收征管效率。其主要做法可以分为三个方面。一是提升数据的可支配价值。各国通过规范采集和使用第三方数据，实现税务部门与政府其他部门之间的数据共享。比如：法国成立了国家电子发票平台项目Chorus Pro，免费给公共部门以及全部供应商提供相关数据；波兰强制推行增值税“白名单”制度，纳税人只能向“白名单”上的客户银行账户付款。二是多渠道优化服务。部分国家通过开发建设税务信息平台，整合数据标准，提供诸多个性化的涉税服务，以满足征纳双方的更多需求。比如，IRS利用官方网站为全国纳税人统一提供在线服务，利用YouTube、推特、脸书等渠道和纳税人进行沟通，提高税企沟通效率。HMRC依托英国政府网站的在线认证服务，为企业及其代理人、个人提供更加灵活高效的服务。三是实现预填申报功能。目前，各国预填申报功能正由个人所得税向增值税、企业所得税等税种延伸。比如，IRAS利用API从会计软件中提取财务数据，生成自动计算的纳税申报表和其他支持文件，纳税人通过CorpPass系统进行身份验证后，可实时查看或确认申报信息。
（五）加强税收规则管理与使用，提升智能分析决策能力
部分国家不断加强税收规则管理与使用，旨在帮助征纳双方更高效、更准确地筛选和管理所适用的税收规则，分析处理纳税人风险，并通过提供涉税事项所需的技术规则和信息支持，帮助纳税人自主完成税款缴纳、结算等工作。其主要做法可以分为三个方面。一是规范数据联接。部分国家的税务部门将税收规则嵌入API接口应用，以获取外部数据资源，实现征纳交互。比如，以色列税务局（ITA）允许授权的企业使用API接口访问入境数据，并检查入境游客签证的准确性，方便游客及时享受增值税零税率（OECD，2021）。二是开展行为洞察。部分国家税务部门通过运用跨心理学、神经学、行为经济学等学科的行为洞察方法研究纳税人的心理、行为及决策，有针对性地利用税收规则进行涉税管理。比如，2021年，西班牙税务局（AEAT）开发了机器学习预测模型，开展行为洞察和分析，确定并提醒试图通过修改申报数据而违法犯罪的纳税人，税收遵从度显著提高（OECD，2022a）。三是深化大数据分析。部分国家的税务部门通过加强调研和大数据分析，识别并应对税收风险，利用数据模型对逾期不缴纳税款的纳税人进行精准预防和定向追缴。比如，IRS通过研究经济环境变化、产业发展趋势，分析纳税申报记录和第三方信息，来识别现有及潜在的税收不遵从和欺诈行为，提高自身发现问题、打击税收违法犯罪的能力（OECD，2022a）。又如，HMRC和ATO均致力于提高其智能分析和决策能力（OECD，2022a），深入了解纳税人需求，洞察其行为，并利用大数据风险分析作出智能化应对，不断改进纳税服务和税务执法方式。
（六）解锁税收新技能，提高税务管理人员适应性
新兴数字技术是支撑税收征管数字化转型的技术基石。随着税收业务与技术的充分融合，税收征管数字化转型对税务管理人员提出了较高要求，不仅要其具有较深的税收业务知识，而且需要其掌握一定的税收新技能。部分国家的税收征管数字化转型涉及大量的税务信息系统的操作和运行，对税务管理人员所掌握的数字化技能带来较大挑战。比如，芬兰采用新的COTS软件，替换了70多个老旧系统，倒逼税务管理人员提升新技能，还为芬兰每年节省1 500万～2 000万欧元的IT成本（OECD，2020）。又如，泰国税务局（TRD）制定了促进组织文化改革的D2RIVE战略，成立了国际税务事务中心和数据创新与智能服务中心，构建了“RD税务学校”在线学习平台，其目的在于培养税务人员新技能，使之不断适应税收征管环境的新变化。

三、我国税收征管数字化转型的优势与短板分析
我国税收征管数字化转型的大方向与国际趋势基本一致，同时独具中国特色。通过中外对比发现，我国的税收征管数字化转型实践既有优势也存在短板。
（一）《意见》引领征管改革，治理框架尚待优化完善
我国一直在持续不断推进税收征管改革。2021年3月，随着《意见》的出台，税收征管工作迎来重大变革，通过执法、服务、监管体系优化，推动业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的融合升级。从中外对比来看，我国税收征管数字化转型更加注重以坚持业务需求与信息化供给无缝对接为导向，形成清晰明确具体的改革目标链条和业务需求清单，实现“以信息化满足业务需求、以业务需求撬动信息系统升级”的良性互动。当前实行的层级组织架构能够较好地明晰各部门职能，但仍存在跨部门协同效率不高、纵向层级过多、横向协作不足的问题。当各个部门的利益和视角不相一致时，跨部门协同效率较低。
（二）构建统一数字身份体系，应用范围尚存发展空间
目前，我国实行纳税人普遍登记制度。纳税人需要办理整合税务登记证件信息的“多证合一，一照一码”的营业执照。金税三期工程以此为基础，建立了全国统一的税务数字身份体系，为涉税市场主体提供了基于法定身份和国家权威认证的安全、唯一的数字身份。从中外对比来看，我国在数字身份创建、数字身份使用、数字身份验证授权等方面，处于国际领先地位。但目前我国数字身份的规模化应用仅限于税务行业，对接国家政务身份体系还有待于进一步提升，解决跨行业、跨部门身份信息互认共享还存在障碍，尚未广泛应用自我主权身份（Self-Sovereign Identity，SSI）来保障数据安全和用户隐私。
（三）纳税人接触点不断延伸，与第三方联动尚处初级阶段
我国税务部门一直尝试将最先进的技术应用到税收征管之中，不断扩大延伸与纳税人的接触点，为纳税人提供广泛、多样、深入的纳税服务。目前，国家税务总局依托云计算、人工智能等技术，正在试点“税意达”“税务虚拟数字员工”“乐企嵌入式发票引擎”等新载体，进一步拓展与纳税人的接触点。通过向合规纳税人开放业务规则和安全API接口，将发票规则嵌入纳税人自然系统，初步建立“未税先联”的征纳数据交互。从中外对比来看，我国在API应用、将税务功能内置于第三方系统等方面滞后于部分发达国家，新的线上服务以及征纳数据直连工具还处于试点应用阶段，尚未形成丰富多样的应用功能和市场主体广泛受益的良好生态。
（四）内部数据有效集成，外部数据尚未稳定共享
按照《意见》要求，我国在2022年基本实现法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集，2023年基本实现税务机关信息“一局式”、税务人员信息“一员式”智能归集，数据管理也逐步向数据可得性、准确性等质量管理过渡。在税费数据采集、管理、分析、共享上，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，确保基础数据和公民隐私安全。提升“云端”数据归集分析能力，用足用好税收大数据的“金山银库”。从中外对比来看，我国在外部数据共享方面还存在短板，目前尚未建立全国统一的涉税信息共享平台，未形成统一的、整体的、稳定的涉税信息共享制度。受限于数据采集与共享，预填申报功能主要成功应用于个人所得税综合所得汇算清缴，未能覆盖全税费种。
（五）税务规范广泛应用，税收规则嵌入市场化软件尚缺制度引导
2010年国家税务总局发布了《网上纳税申报软件管理规范（试行）》，规范网上纳税（费）软件开发与服务的测评、纳税人权益保障、数据传输质量与保密，以确保相关涉税数据准确、完整和安全。目前，我国正在按照“数据+规则”理念编制新的税收规范，将业务事项的发起、处理以及转换逻辑提炼为数字化的标签、指标、模型，通过自动触发、自动推送、自动判定、自动处理，组合成各种业务规则嵌入税收业务办理的事前、事中、事后等各个环节。从中外对比来看，随着经济活动的日趋复杂，纳税人数字化智能报税需求越来越强烈，但可供其选择的第三方软件数量极少。税务部门在开源算法构建公共API、建立市场准入制度、引导第三方软件开发企业将税收规则嵌入其软件产品方面仍然滞后，难以满足纳税人的新需求。
（六）重视数字化技能提升，人员和组织尚难匹配转型需求
我国非常重视对税务机关、税务人员的数字化技能提升，遵循“业务部门参与、动态更新维护、集智共建众创”的思路，探索出一套岗责治理的全新运行机制。一是规范岗责体系。按照“层级+条线”双重控制、“事–岗–能”联动模式，优化岗责体系，简化工作流程，促进人岗适配。二是打造决策平台。集成语音识别、语音合成、语义理解、人机对话、机器学习、文本挖掘、情绪识别等功能和算法模块，建设决策管理指挥平台，为税务管理决策提供参考。三是充分应用新技能。税务部门深挖数据集成潜力，运用大数据分析等技术，分析数据图表背后的规律，加工出能供决策者参考的“成品”或“半成品”建议。从中外对比来看，我国和其他国家一样，都面临着税务人员能力在短期内难以满足税收征管数字化转型需要的困境。即：一方面，部分大龄人员缺乏税收征管数字化知识和技能；另一方面，新招录人员大部分都缺乏税收征管经验和数字化技术能力，难以满足税收征管数字化应用中的业务能力需要。

四、税收征管数字化转型优化建议
通过对中外税收征管数字化转型进行比较分析，针对我国数字化转型中存在的薄弱环节，我国应从以下几个方面进行有针对性地完善。
（一）完善税收治理模式框架
税收征管数字化转型是税务部门响应国家治理体系和治理能力现代化战略的具体举措，也是我国数字政府建设的重要一环。因此，我国的税收征管数字化转型应对标国家治理，并置于数字政府建设的总体规划框架下进行考量。同时，我国应由上至下地研究税务部门在数字政府总体框架下的职能定位与作用，以数字政府框架锚定数据生成源头，转变税收征管单纯依靠税务的传统理念，适应税收征管社会化的时代要求，通过更合理的税收治理职能划分，平衡征纳双方权利和义务，构建“党政领导、税务主责、部门协作、社会协同、公众参与、国际合作”税收共治新体系，促进治税各方各尽其责和协调匹配。
（二）拓宽数字身份应用范围
目前，我国的数字身份应用范围较窄，尚存在一定的发展空间。为拓宽数字身份应用范围，我们建议可以从以下两方面入手。一方面，税务部门应逐步完善税务网络可信身份顶层制度设计和标准制定，主动对接国家网络可信身份认证体系，建立纳税人统一的税务数字身份。同时，促进税务部门和其他政府部门、第三方进行合作，允许该数字身份在国内不同平台和跨境互动中使用，使其具备为全社会各领域提供通用认证服务的能力，形成跨行业、跨部门、跨领域的应用示范。另一方面，税务部门应构建基于区块链技术的自我主权身份，推动基于国家级网络可信身份认证，在保证纳税人信息安全的前提下，将其广泛应用于政务办事、城市交通、通信金融、民生服务等各行各业。
（三）持续延伸纳税人接触点
为推动纳税人接触点在不同场景、不同平台上的应用，使纳税人接触点真正融入纳税人的生产经营活动中，我们提出以下三点建议。一是提升数字化服务能力。税务人员可通过可视化选择、低代码编程维护税收规则参数（例如增值税税率、税收分类编码等），也可通过API接口与政府其他部门系统、企业管理系统、银行账户进行数字交互等方式，提升数字化服务能力。二是编制清晰规范的数字化服务指引。方便纳税人可以依此规范进行低成本快捷地改造自身业务系统，将各项税收规则深度嵌入数字化生产经营业务流程，实现税务合规、数据共享的“未税”先关联。三是广泛开展社会合作。建立第三方软件系统内嵌税务应用的市场准入制度，税务部门主动与税务代理商、会计软件供应商等第三方机构合作，为包括小微企业在内的广大纳税人提供便捷的数据直连服务。
（四）实施数据全生命周期管理
首先，应全面采集全生命周期的纳税人生产经营数据，形成能够清晰感知微观层面市场主体、中观层面的区域产业行业、宏观层面经济脉搏的“晴雨表”，从而更好地把脉和服务于国家决策、区域发展和市场主体运行。其次，高效发挥数据要素驱动作用，规范形成高质量的税收大数据“金山银库”，提升“云端”数据归集分析能力，实现跨平台涉税数据的统一流转、实时查询和全程监控。再次，在此基础上探索自动提数、自动预填、自动计税、贯通税费的要素化集成申报功能，有效降低纳税人的申报难度。最后，应高度关注数据安全，部署应用自动化工具，实时监测安全威胁，保障国家税收经济基础数据和公民隐私安全。
（五）推动税收规则完善升级
结合数字化技术发展和纳税人实际需求，对税收规则进行完善修改，从制度保障和实际运行两个层面完成税收数据规则的升级。一是加强对第三方税务软件管理，推动各类商用报税软件自动适用税收规则；修订《网上纳税申报软件管理规范（试行）》，以适应最新税收法律法规的要求和保障纳税人权益的需要；明确纳税申报软件在数据采集、处理、应用以及数据安全保障方面的作用，明晰市场主体和其他公共部门提供涉税数据的要求、具体协助义务和职责。二是主动开发保证框架以便于第三方软件更好地兼容税收规则，或向第三方公布以转化为代码或其他机器可读形式的税收规则，以便于第三方涉税软件将税收法律法规纳入其软件包，并根据税务部门的要求提供涉税服务。
（六）实现人员和组织结构双重优化
数字化技术应用的关键在于税务人员，其应用效果通常会受到税务人员素质和组织结构的影响约束。因此，税务人员和组织结构应当结合数字化技术要求作出转变。一是优化人力资源配置。将既懂技术又懂业务的复合型、实用型人才配置在核心工作岗位。与高等院校、科研院所密切合作，结合岗位需求和业务规范进行针对性培训，着力培养塑造适应大数据、云计算、人工智能等现代信息技术应用的高素质税务人才队伍，为税收征管数字化转型提供坚实的人才保障。二是建立扁平灵活的税务组织架构。加快改变传统层级化、地域化的组织架构，在智能科技的辅助下逐步构建纵向领导、横向连接、内外联通的多层次、多元化的组织架构。同时，组织架构可以根据税收征管需要灵活自动组合，快速响应任务指令，减少管理层级，降低沟通成本，提升征管质效，从而解决纵向层级过多、横向协作不足的结构性问题。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第6期。）

欢迎按以下格式引用：
刘和祥，李欣，张纪宇.税收征管数字化转型实践的国际比较及借鉴[J].税务研究，2023（6）：84-90.


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