关于完善私募基金税收政策和管理的建议

时代税客

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张清华（国家税务总局驻北京特派员办事处）

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党的二十大报告指出，“健全资本市场功能，提高直接融资比重”。这是为构建高水平社会主义市场经济体制、推动资本市场高质量发展提出的新要求。私募投资基金（以下简称“私募基金”）作为资本市场的后起之秀，自2013年6月被纳入《中华人民共和国证券投资基金法》调整范围以来，发展极其迅速。截至2023年3月末，我国私募基金总规模已达到20.33万亿元，对拓展企业融资渠道、支持创业创新、盘活居民财富发挥了重要作用。同时，私募基金行业的高速发展也给税收政策、征管方面带来了挑战，包括税法在内的相关法律体系亟须完善。本文拟从私募基金的运作模式入手，深入剖析相关税收征管难点及目前存在的涉税风险，并提出促进私募基金行业发展的相关建议。
一、私募基金运作模式分析

《私募投资基金监督管理暂行办法》（中国证券监督管理委员会令第105号）第二条规定，私募基金是指在中国境内以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金。私募基金主要是以资产组合方式进行的风险共担、收益共享的投资组合。相较于公募基金，私募基金政策监管相对宽松、投资策略相对灵活，基金管理人更加重视绝对收益和超额回报，且投资者多为机构投资者或富有的个人投资者。按照投资标的划分，私募基金主要分为私募证券投资基金和私募股权投资基金，前者主要投资于证券市场产品（多为公开二级市场），后者主要投资于非上市公司的股权和上市公司非公开发行的股票等（多为一级市场）。本文主要研究私募基金（包括私募证券投资基金和私募股权投资基金）的涉税问题。
（一）私募证券投资基金
私募证券投资基金是相较于我国政府主管部门监管的、向特定投资人于公开市场发行受益凭证的公募证券投资基金而言的。私募证券投资基金的销售和赎回均由基金管理人在线下与投资者达成协议。私募证券投资基金主要投资于证券交易所或银行间市场上公开交易的证券，如二级市场的股票、债券等，其投资者主要包括法人机构、个人投资者、私募管理人、证券/基金/保险公司及其子公司的资产管理计划、商业银行理财产品等。私募证券投资基金的主要盈利模式是通过提供资产管理服务收取管理费、业绩报酬等。相较于公募证券投资基金，私募证券投资基金具有投资策略多元化、超额收益率高、操作灵活等特点。在实践中，私募证券投资基金绝大多数采用契约型基金形式。
（二）私募股权投资基金
私募股权投资基金是指从事股权投资的基金，通过上市、并购和管理层收购等股权转让方式出售股权，以获取基金收益用于支付管理费和利润分成等，从而实现长期资本增值收益。具体来说，私募股权投资基金可分为五个运营阶段：一是项目发现阶段，即发现优质项目并与项目公司管理层达成合作共识；二是项目持有阶段，基金对项目公司进行投资，成为该项目公司的股东；三是项目提升阶段，基金管理人利用自身资源整合及资本聚合优势，全面改造项目公司的战略、行政管理、市场营销和财务管理等，有效提升企业内在价值；四是价值放大阶段，项目公司在运营三至四年后，价值得到不断提升，甚至通过资本市场公开发行股票；五是项目兑现阶段，基金所投资的项目公司上市后，基金管理人选择合适的时机在资本市场抛售项目公司的股票，实现增值收益。在实践中，私募股权投资基金绝大多数采用合伙型基金形式。
二、私募基金行业现行征税规定

不同组织形式的私募投资基金适用的税收政策有所不同。
（一）契约型基金税收政策
1.增值税
对于运营环节，契约型私募基金本身不是增值税纳税主体，其发生的取得利息收入、金融商品转让等增值税应税行为，应按照《财政部 国家税务总局关于明确金融、房地产开发、教育辅助服务等增值税政策的通知》（财税〔2016〕140号，以下简称“140号文”）和《财政部 国家税务总局关于资管产品增值税有关问题的通知》（财税〔2017〕56号）等规定，以基金管理人为纳税义务人，暂适用简易计税方法，按照3%的征收率计算缴纳增值税。
对于分配环节，投资者取得分配收入的增值税处理须分情况考虑。若合同中明确承诺投资资金到期可以全部收回，则根据140号文相关规定，投资者取得的分配所得应当按照“贷款服务”缴纳增值税；否则，投资者取得的分配所得不属于增值税征税范围，不缴纳增值税。
2.所得税
公募证券投资基金和私募证券投资基金的所得税处理不尽相同。公募证券投资基金投资人从证券投资基金分配中取得的收入，可按照《财政部 国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税〔2008〕1号）的相关规定，暂不缴纳企业所得税，但该优惠政策对私募基金并不适用。因此，私募证券投资基金的法人投资人自基金取得的分配所得，应当并入企业应纳税所得额，缴纳企业所得税。
（二）合伙型基金税收政策
1.增值税
合伙型基金本身须作为增值税纳税主体计算缴纳增值税，这是与契约型基金的最主要区别。其中：合伙企业登记为小规模纳税人的，适用简易计税办法计算缴纳增值税，其取得的进项税额不可抵扣；合伙企业登记为一般纳税人的，除税法规定可适用简易计税办法外，应按其取得收入的性质，适用一般计税办法计算缴纳增值税。
2.所得税
合伙型基金的所得税处理与一般的合伙企业相同，即在基金层面不缴纳所得税，而实行“先分后税”。对于合伙企业当年的所得，若合伙人为个人的，则需缴纳个人所得税；若合伙人为公司制企业的，则需缴纳企业所得税。
具体来说，合伙型基金对外投资取得的股息收入，根据《国家税务总局关于〈关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定〉执行口径的通知》（国税函〔2001〕84号）第二条规定，不并入企业的收入，而是直接由合伙人确认所得，个人投资者按“利息、股息、红利所得”应税项目计算缴纳个人所得税；如果取得的是股权或股票转让收入，根据《财政部 税务总局发展改革委证监会关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》（财税〔2019〕8号，以下简称“8号文”）规定，依法备案登记为创投企业的合伙型基金可以选择“按单一投资基金核算”或者“按创投企业年度所得整体核算”。选择按单一投资基金核算的，其个人合伙人从该基金应分得的股权转让所得和股息红利所得，按照20%的税率计算缴纳个人所得税；选择按创投企业年度所得整体核算的，其个人合伙人应从创投企业取得的所得，按5%~35%的超额累进税率计算缴纳个人所得税。
三、私募基金行业存在的相关涉税难点

（一）税收政策方面存在不同理解
此部分主要从私募基金不同运营阶段涉及的税收问题加以分析。
第一，基金对外投资环节涉及的增值税问题。私募股权投资基金投资的信托收益权、股票收益权等非标准化产品是否属于税收法律法规认定的“金融商品”，在实践中难以定性。《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号，以下简称“36号文”）附件一第一条第五项第四点里规定，“金融商品转让，是指转让外汇、有价证券、非货物期货和其他金融商品所有权的业务活动。其他金融商品转让包括基金、信托、理财产品等各类资产管理产品和各种金融衍生品的转让。”一些研究认为，信托受益权、股票收益权属于其他金融商品，应按照“金融商品转让”缴纳增值税；另一些研究则认为，该政策文件并没有明确规定信托受益权、股票收益权属于金融商品，因此不需要缴纳增值税。
第二，基金运营环节涉及的增值税问题。36号文附件三第一条第二十二项规定，“证券投资基金（封闭式证券投资基金、开放式证券投资基金）管理人运用基金买卖股票、债券”免征增值税。此处的证券投资基金并未明确是否包括私募基金。虽然部分地方的税务部门明确增值税免税范围不包括私募基金，但目前全国没有统一的政策口径。
第三，基金分配收益环节涉及的个人所得税问题。《财政部 国家税务总局关于证券投资基金税收问题的通知》（财税字〔1998〕55号）第三条第二项规定：“对个人投资者买卖基金单位获得的差价收入，在对个人买卖股票的差价收入未恢复征收个人所得税以前，暂不征收个人所得税。”该政策明确，对买卖基金获得的差价收入暂不征收个人所得税，但在实践中，此处的基金是否包括私募基金存在不同理解。一些研究认为，由于文件出台时，国内尚未出现私募基金形式，因此从政策制定的背景考虑，该政策原则上仅适用于公募基金；另一些研究则认为，2012年年底修订的《中华人民共和国证券投资基金法》已将私募基金纳入监管范围，因此私募基金应享受暂不征收个人所得税的政策待遇。
（二）政策执行方面存在税收风险
截至2021年年末，在私募股权投资基金中，合伙型基金的数量和规模占比最高，分别为81.24%和81.15%。但由于合伙型基金存在较为复杂的多层嵌套型架构、优先/劣后级的结构性安排、灵活的收益分配规则等系列问题，容易导致税收风险的产生。因此，政策执行方面的税收风险主要集中于合伙型基金。
第一，合伙人缴纳税款时点大多以实际分配为依据，导致税款延迟缴纳。《财政部 国家税务总局关于合伙企业合伙人所得税问题的通知》（财税〔2008〕159号）第三条规定：“合伙企业生产经营所得和其他所得采取先分后税的原则。……前款所称生产经营所得和其他所得，包括合伙企业分配给所有合伙人的所得和企业当年留存的所得（利润）。”即企业当年留存的未分配利润，尽管未分配，也需计算缴纳税款。在实践中，部分投资人只有在实际分配时才缴纳税款，存在延迟缴纳税款的风险。
第二，部分合伙企业采用“收益优先冲减成本”计算税款，导致税款计算不准确。私募股权投资基金会同时选择多个项目进行投资，一般情况下优质项目率先取得收益并退出投资，这时部分合伙企业优先选择将从该项目取得的收益冲减该项目的投资成本，再计算应分配的所得，造成少缴、缓缴企业所得税或个人所得税的风险。企业主要考虑到缴纳个人所得税后，后期项目如果出现投资亏损，亏损无法得到弥补，个人所得税也无法得到退还，因此部分合伙企业会在合伙协议中约定“合伙人先收回成本，再收到收益”等内容。合伙人在取得投资收益时，认为这属于投资成本收回，在收益未完全覆盖成本之前，没有产生增值收益，无须缴纳个人所得税，待取得收益超过投资本金时才就增值部分进行纳税申报。合伙企业的此种处理并没有严格遵守权责发生制，未逐项结转对应项目成本，存在一定的税务风险。
四、私募基金行业存在的税收征管难点

（一）内外因并举，行业税收监管难度较大
首先，从信息交换渠道看，税务部门与中国证券监督管理委员会等行业主管部门、中国证券投资基金业协会等行业自律部门之间尚未建立健全有效的信息交换机制。其次，从私募基金自身特点看，其通常以非公开方式、面向特定投资者募集资金，并以特定目标为投资对象，故私募基金提交给中国证券投资基金业协会的备案信息大部分不对外公示。再次，从会计核算角度看，私募基金管理人按照行业监管要求，对私募基金产品在资产负债表之外进行核算，且有独立的银行托管账户和第三方记账公司，从而使得基金产品的会计核算、资金交收等行为均独立于管理人之外。最后，从我国私募基金市场构成来看，小微型管理人占比较大，部分机构管理、制度不规范导致行业纳税遵从度整体较低。截至2022年9月，我国私募基金管理人达到2.4万家。其中，管理规模在5亿元以下的占比高达90%。私募基金管理人数量众多，而多数管理规模又较小，呈现显著的“长尾特征”，尤其是规避合格投资者要求、违法进行资金池运作等风险事项在小微型管理人中尤为突出。仅在2020年度，中国证券投资基金业协会根据失联及异常经营注销制度，就清退602家失联及异常经营私募机构。
以上诸多方面导致税务机关在开展征管工作时仅能通过互联网等公开渠道获取私募基金募集、分配等零星信息，无法对私募基金产品的收入状况、基金收益分配情况进行有效监控，致使征管难度巨大。
（二）存在多层嵌套，导致个人所得税容易流失
截至2021年年末，私募基金各类投资者合计出资19.27万亿元。其中：企业投资者是最主要出资者，出资金额达8.02万亿元，占比41.6%；居民在私募基金中出资金额达3.82万亿元，占比19.8%。在统计口径中，企业投资者包含合伙企业，而合伙企业的实质出资人中有很大一部分是居民个人，因此，实践中居民在私募基金中的出资金额要远高于统计口径，其存在的涉税风险需要引起高度关注。
笔者通过公开渠道对部分私募基金的投资人进行了溯源。结果显示，在投资人层面，居民个人投资者通过多层嵌套的合伙企业间接投资基金产品，有的甚至通过十余层合伙企业进行投资，且合伙企业分布在不同的省（区、市）。如图1所示，某公司进行基金产品设计时，在投资人与投资项目之间搭建了三层嵌套架构，分别是合伙型基金A、基金B和特殊目的公司。三家公司分布在天津、厦门、深圳等地。个人投资人通过多个跨省（区、市）合伙企业间接投资项目。由于基金产品取得收益时，需要层层分配，长链条、多环节、跨省（区、市）的架构增加了收入判定和税收监管的难度。


目前，我国个人所得税的征管模式是属地征管，征收方式为纳税人自行申报和代扣代缴。这种征管模式和方式难以对收入方式多样化且隐蔽性强的高净值人群进行监管（尤其是通过跨省、区、市间接投资的情况），容易导致个人所得税收入流失。
（三）收入更加隐蔽，复杂涉税问题亟待破解
截至2022年9月底，我国私募股权投资基金规模为10.96万亿元，占私募基金总规模的比重由2017年的43.63%增长到53.8%。私募股权基金规模增长较高的特点与其相对较高的回报率密不可分。但由于私募股权基金更多地投向非上市公司股权及非标准化产品，缺乏完善的市场引导机制和强有力的政策监管制度，加之收入隐蔽且所得性质难以判定，因此存在一些复杂涉税问题亟待破解。
比如，基金对外投资取得收入的性质难以判定。根据8号文，未备案为单一投资基金核算的合伙型私募股权投资基金，其对外投资产生的利息、股息、红利、股权转让收入，按照“经营所得”适用5%~35%的超额累进税率缴纳个人所得税，不能穿透基金按“利息、股息、红利所得”适用20%的比例税率缴纳个人所得税。因此，对于将投资作为主营业务的私募股权投资合伙企业，其对外投资产生的收入按照“经营所得”类型纳税是否公平，在实践中存在较多争议。
又如，合伙协议对利润分配进行灵活约定，导致收入更加隐蔽。私募股权投资基金在实际运作中会选择投资若干不同项目，在基金运行期间投资者根据其对风险收益的判断选择参与不同的投资项目，不同项目的实际参与人也不尽相同。例如，某合伙企业注册登记10名合伙人，其中A项目有7名合伙人投资，B项目有6名合伙人投资，未投资具体项目的合伙人虽然拥有合伙企业份额，但不取得项目对应的收益。在税收征管中，虽然可以通过第三方网站获得项目解禁股票的收益情况以及合伙人的投资信息，但因为此种情况下合伙人并非按照投资份额进行利润分配，且同一纳税年度内单一合伙人可能投资多个项目，收入更加隐蔽，税务部门难以确定每个合伙人年终利润分配情况，仅仅通过第三方信息无法进行有效管理，从而可能导致税款流失。
五、关于完善私募基金税收政策与管理的建议

（一）在政策层面更加体现统一管理和市场公平，引导私募资金合理流动
目前我国资本市场上的私募基金与公募基金、不同组织类型的私募基金产品在适用政策和税收负担上存在较大差异，建议进行统筹考虑。
  第一，建议进一步统筹考虑公募基金和私募基金的税收政策，使其在个人所得税方面享受同等税收待遇。这一建议的提出主要基于以下考虑：一是按照现行政策，个人直接在二级市场上买卖股票无须缴纳个人所得税，若通过私募基金投资则需要缴税，则会形成税负差异，并与“促进证券市场发展”的初衷不符；二是现行私募证券投资基金均未就买卖股票收入代扣代缴个人所得税，克服行业惯例阻力重重；三是从业务本质看，《中华人民共和国证券投资基金法》已经明确了私募基金的法律地位，私募基金与公募基金的投资模式基本相同，在投资、管理、托管、清算等各环节的监管要求也基本相同，只是在募集对象、募集方式等方面存在差异，因此不宜区别对待。
第二，建议梳理私募基金各业务类型，以整个业务链条最终总税负来衡量，确保既不使行业背负过重税收负担也不使国家税收收入流失。对债券差价收入以及信托受益权、股票收益权等非标准化债权类资产转让等增值税问题进行明确，补齐政策短板。同时，针对私募基金违规行为屡禁不止等现象，建议从私募基金的本质出发，在法律层面厘清基金的实质性定义，将本质相同的业务纳入行业监管部门统一规范，提升管理层级、加大处罚力度，防范化解金融风险，最大限度地发挥私募基金行业服务改革发展的能力。
（二）在征管层面体现一致性和确定性，提供公平的税收环境
第一，建议以减少单一环节、单一事项政策争议为考量，对私募基金涉税事项作概括性规范，优化税收征管流程，节约征纳成本；以税收立法原则为考量，合理处理特定业务税会差异，进一步明确涉税争议问题，防止私募基金利用税收真空避税，同时减少基层税务干部执法风险。
第二，建议针对企业对税收政策适用的理解不同、观点不一导致的税负不同等情况，在国家税务总局层面就企业密切关注的问题，梳理不同业务类型的风险事项，提供私募基金行业税收指引。对利用各种嵌套设计等规避税款缴纳的行为，加大税收监管力度。
第三，建议在税收征管中更加体现信息化和智慧化，探索资产管理产品链式管理。以加强私募基金监管为突破口，对包括私募基金在内的信托、证券等所有资产管理产品进行链条化管理。在顶层设计上，打破目前属地征管模式，由国家税务总局层面研发大数据风险监控模型。在实现路径上，以单只资产管理产品为管理对象，由属地税务局收集产品投资者、投资标的、收益分配等信息，再由国家税务总局层面汇总信息，并形成以单个投资主体为节点的网状监控模型。当相关资产管理产品发生纳税义务时，监控模型以“弹窗”方式对属地征管部门进行提示提醒。
（三）在数据共享共用中实现协同共治，提升行业管理效能
“适度监管”理念体现了政府对市场的尊重和对行政监管的约束。在积极发挥行业协会自律作用的同时，应进一步加强协同监管，在进一步深化税收征管改革的大框架下，开拓性地建立和完善包括税收预警和税法遵从情况在内的信用指标体系，建立税务部门与中国证券监督管理委员会、中国证券投资基金业协会常态化数据交换机制。一方面，税收数据作为企业信用的一项重要指标，可以充分反映私募基金企业管理规模的真实情况。比如，增值税发票数据可实时反映私募基金企业的部分经营成果，企业备案和年度纳税申报数据可实现对“伪私募”“空壳私募”的有效监控。实行及时有效的数据交换机制可弥补目前私募基金行业监管空缺，节约相关检查成本。另一方面，税务部门与金融部门在相关政策概念和数据需求上存在诸多口径差异，不仅加大了纳税人信息申报的压力，同时也加大了多维数据的比对难度，增加了征管成本。若税务部门能实现与中国证券投资基金业协会等部门的系统关联及数据交换，可不断提升征管效能。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第6期）
（为繁荣国际税收学术研究，扩大刊物宣传覆盖面，本刊诚挚邀请各位编委及作者转发“国际税收”微信公众号推送文章）

欢迎按以下格式引用：
张清华.关于完善私募基金税收政策和管理的建议[J].国际税收，2023（6）：19-24.
●中国国际税收研究会课题组：国际私募股权基金涉税问题研究
●高敏 花长春：财税金融政策如何支持高质量发展——以经济发展模式转变为视角
●侯卓 吴东蔚：长期照顾护理的税法扶持机制研究——以个人所得税专项附加扣除为视角
●国家税务总局安徽省税务局课题组：数字化智慧化税费服务建设的国际经验借鉴与思考
●徐楠芝 戴芳：发达国家实现碳中和目标的财税政策及对我国的启示
●岳树民 薄彦婷：消费税与绿色创新——基于我国上市公司的经验证据
●索尔·皮乔托：徘徊在十字路口的跨国企业国际征税
●杨得前 王玉 刘雅楠：我国税制结构优化路径研究——基于扩大居民消费的视角
●庞凤喜 涵默：持续性减税降费对我国税制结构的影响分析
●李林木 杨楚云：供给侧减税、需求侧减税与新征程上的减税政策取向
●吕冰洋：我国大规模减税的政治经济学逻辑
●陈萍：法国税务犯罪刑事应对的趋向及启示——评瑞银集团天价罚金案
●何代欣 周赟媞 朱钰凤：发展中国家逃税行为研究综述
●崔晓静 陈浩达：税法法典化视域下中国反避税体系的重塑
●彼得·A.巴恩斯 H.大卫·罗森布鲁姆：支柱一和支柱二方案：追求尽善尽美的初衷甚好，却前路多艰
●许文：完善支持绿色发展的税收政策：顶层设计与政策协同
●冯俏彬：碳定价机制：最新国际实践与我国选择
●周梅锋：关于新收入会计准则与企业所得税处理差异的思考
●杨晓雯 马洪范：构建生育友好型税收政策体系的比较研究
●胡天龙：美国公司替代性最低税：历史因由、政策细节及影响展望
●李娜：全球税收治理中的多边法律工具创新：基于《BEPS多边公约》视角的分析
●马塞洛·埃斯特沃 塔蒂亚娜·法尔科：增强税收管理部门应对新旧挑战的能力
●孙红梅 梁若莲：全球税收发展十年回顾与展望
●张少峰：浅议全球最低税改革对我国能源企业集团的影响及应对
●朱为群 宋珊珊：欧盟“一站式纳税申报”制度中的税额确定机制探析
●冯守东 王爱清：数字经济国际税改研究国内文献综述


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