【特别关注】WB报告称适用全球最低税将会使大多数国家的外来有形投资增加

李威03

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来源：世界银行官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
5月1日，世界银行（WB）发布了一份题为“国际税收溢出效应和有形投资，对全球最低税的影响”的政策研究工作报告（以下简称“该报告”）。该报告阐明并利用新收集数据探讨了国际税收如何影响有形跨境投资。该报告称国外法定税率的溢出似乎与东道国税率的影响一样大；比以前的共识价值更大（归因于外国直接投资（FDI）数据的系统性偏差）；与通过实际投资的“隐性”利润转移（而不是“显性”利润转移）一致。与许多政策讨论相反，研究结果还意味着：东道国的边际有效税率最多只能对实际投资产生微弱的影响；其他辖区的边际有效税率则没有任何影响；而且，适用于预期的全球最低税，大多数样本国家的外来有形投资将会增加。
主要内容
该报告的结构如下：第2节列出了一个广泛的框架，阐明了实际投资税收溢出的潜在渠道，并指导实证研究工作；第3节阐述了FAI和FDI数据之间的基本区别；第4节制定了一个估计策略；第5节列出了基础结果，探讨了其稳健性和一些扩展，并直接探讨了使用FAI而不是FDI数据的实证结果；第6节运用这些结果来评估未来全球最低公司税对实际外来投资的影响；第7节得出结论。
1、全球最低公司税对实际外来投资的影响
该报告指出，2021年10月由G20/OECD主导的协议的核心内容，目前正在实施过程中（支柱二），是建议采用15%的最低有效公司税率。这背后的主要动机是限制显性利润的转移，以及对投资和转移的利润进行税收竞争。然而，对人们可能会认为这是一个核心考虑因素的生产性投资的影响却出乎意料地很少受到分析关注，尽管有些人表示担心，减少投资将会带来严重的附带损失。这些都是上述分析和结果非常适合阐明的问题。
为此，为了提供一些关于有形投资的模式、方向和影响程度的信息，该报告比较了每一对东道国——原居住国2016年的拟合FAI和存在设定不同水平最低税时的预测FAI。在这样做的时候，该报告把最低税模型简单地作为对允许的公司税税率的限制，尽管在实践中，支柱二规则比这更复杂。该报告也没有考虑到采用最低税可能产生的战略影响：这可能会导致那些没有直接影响的国家改变自己的税率。从这些考虑因素中抽象出来，结果远非对支柱二投资影响的全面评估，但该报告认为仍然具有潜在的指导意义。
该报告重点分析最低税通过两个渠道产生的影响：东道国的税率差异项?h——重要的是，它不仅反映了最低税在东道国本身引起的任何税率变化，而且还反映了在更多的其他潜在东道国引起的变化——以及东道国KF-METR。计算最低税对税率差异的影响，只是用max(m,Tj)代替每个Tj的问题。这可能是一个合理的近似，尽管有上述额外的复杂性。计算后最低KF-METR的方法是简单地重算最低税，只要它具有约束力，这通常意味着提高。这有点问题，因为最低标准引入的结构性基础变化很重要，并意味着影响可能是强烈的特定情况：在某些情况下，KF-METR甚至可能下降。然而，普遍的期望是KF-METR通常会提高，这种方向性的影响至少可以通过刚才所述的重算来体现。
该报告指出，从概念上讲，通过东道国的KF-METR对FAI的影响是直截了当的：任何由最低引起的提高都会减少流入的FAI。由于KF-METR在东道国之外没有作用，因此通过该途径对那些本身不受最低限制的国家没有溢出效应。
通过建立数学模型分析，该报告认为，随着最低税的提高，它们总是获得投资，因为这使它们的税收吸引力明显增强。重要的是，样本中大多数东道国的法定税率都相对较高：只有 6个国家的税率为15% 或更低。该报告认为，只有在最低税为24%时，失去对内FAI的国家数量才会上升到与获得FAI的国家相等。随着最低税的提高，那些获得较多对内FAI的国家和那些获得较少FAI的国家之间的差距也在扩大：“赢家”获得FAI越来越多（平均和总体），而越来越多的“输家”失去FAI也越来越多（平均和总体）。
在所考虑的广泛的最低税范围内，通过法定税率差异产生的影响显然是两者中最强的。总FAI增加最初是温和的：在最低15%的时候不到1%。对总FAI影响在最低21%左右达到顶峰，总FAI增加了3%。此后，增幅（相对于没有最低的情况）下降，但在最低的29%时才消失。总的来说，该报告样本中的东道国非但没有因为采用全球最低税而遭受实际投资的减少，反而因为采用远高于导致支柱二讨论中所设想的最低税而在对内FAI获益。
该报告指出，由于对内实际投资在一些国家增加，而在另一些国家减少，最低税的影响是在如此广泛的最低税范围内增加总的FDI，这是一个实证性的发现，而不是一个理论性的。它反映了样本中税率和FAI水平联合分布的普遍特征。推而广之，最低税的提高足以使总FAI增加，即E[FAI|T<m]<e[fai]，所以受最低税限制国家的平均fai水平低于所有国家的水平。由于小国往往有较低的法定税率，而且考虑到该报告样本中的大多数东道国在全球范围内都是相对较高的税收国家，因此有系统的理由认为，最低税，至少在中等水平，将增加这些国家的总FAI。
该报告表明，采用全球最低税后，总FAI会增加，这与其他人发现的轻微减少形成鲜明对比：例如，在UNCTAD（2022）的基线估计中，约为2%。首先，这里是建立在充分阐述和经验估计的跨境关系上，而不是将假定的弹性适应于构建的有效税率。其次，这里的结果不是对全球总体影响的估计，而是对32个东道国的影响，从全球来看，这些国家是相对高税国家。然而，这些国家占了全球FDI的一半以上，而且它们一直在推动国际税收改革议程。
2、分析结论
使用新收集的数据集，不受FDI统计的基本限制，并以一个简单的分析框架为指南，强调通过实际投资决策进行隐性利润转移的可能性，这里的目的是重新审视国际公司税安排在何种程度上以及通过何种渠道影响跨境有形投资总额的问题。解决这个问题也使该报告能够分析目前正在进行的国际税收结构的基本改革中可能最深刻的改革对有形投资的影响：采用全球最低公司税。
法定税率对有形投资的影响出现了，在广泛的规范中，相对于之前的共识价值来说，是非常显著和巨大的。此外，其他地方的税率溢出效应似乎与东道国自身税率的投资效应一样大。该报告首选的半弹性估计，与东道国法定税率和其他地方税率的加权平均数相比，如果被迫提供一个半弹性，将是3.6左右。这明显高于以前的许多估计。该报告认为，原因是明显的税收效应抑制是管道安排的内在后果，这些管道安排反映在通常使用的FDI数据中，但在FDI统计中并不存在。此外，这些来自法定税率的影响，与通过税收诱导的实际投资决定的变化进行隐性利润转移的相对较少的公认管道相一致。事实上，通过该途径产生的影响在实证上似乎主导了与通过缺乏实际内容的人为安排进行的利润转移有关的任何影响，而这些影响在文献中和政策制定者那里都得到了更多的关注。正如人们所期望的那样，法定税率的溢出效应在欧盟这个相对一体化的市场中似乎更强，但它们在欧盟之外也很明显。
相比之下，传统封闭经济King-Fullerton边际有效税率的影响充其量是微弱的。这更符合以前的研究结果，尽管它也倾向于反驳以上理论部分得出的综合有效税率（I-METR）可以作为对对内FAI的税收影响的充分统计的观点。交互效应—在试图理解“哪个”税率对跨境投资重要时常常被忽视—要求对跨境法定税率差异和东道国边际有效税率的结果进行一些限定，但并没有推翻对每一税率的广泛实证结论。需要限定得更少的是，东道国以外封闭经济体的边际有效税率对对内FAI几乎没有任何影响，即使考虑到固定地点成本影响广泛的投资利润率可能会产生一些影响，情况也是如此。这意味着，边际有效税率的排名表对跨国公司在其他国家投资的相对税收吸引力影响甚微。
将这些结果适应于全球最低税的分析，其将于2024年实施，通过法定税率产生的溢出效应的强度意味着，在该报告的样本中，进入（相对高税率）东道国的FAI将随着拟议15%的最低税水平的实施而增加。这与一种观点形成鲜明对比，即最低税导致的边际有效税率的提高（暂且不说这是否以及何时会成为结果）将倾向于压制实际投资。事实上，虽然在样本中一些东道国的有形投资在较高的最低税水平上会下降，但所有国家的总投资预计会增加到接近30%的最低税。
当然，仍有许多未决问题。这些问题包括，例如，了解和测试MNE潜在的非常不同的商业结构对评估跨境溢出效应时法定税率的适当加权的影响。上述互动效应的方向在概念上也是令人困惑的；在政策方面，这里对最低税改革的描述是非常简单的。尽管如此，该分析对国际税收制度和政策制定者现在需要处理的对其进行的基本改革如何以及在多大程度上影响总体有形跨境投资该令人惊讶的研究不足的问题提供了一些启示。
思迈特提醒
该报告是世界银行发展经济学前景小组的产品，是世界银行为开放其研究并为全世界发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。
该报告采取的方法是将实证研究建立在一个可能在多个国家开展业务的跨国公司投资决策的简单但合理的一般模型中。这就产生了一个充分的统计数据，总结了国际和国内税收制度对对内投资的影响，通过东道国和国外替代地点的法定税率以及King-Fullerton类型的边际有效税率来概括影响。
该报告强调了一种在国际税收文献中基本上被忽视的溢出：在跨国公司内部一个分支机构的投资可能对其他分支机构的盈利能力产生的直接影响。例如，投资于一个企业并扩大其销售，可能会降低其他企业的销售价格；或者扩大一个企业可能需要使用集团内稀缺的专业知识，从而降低其他企业的盈利能力。为了找到一个更好的术语，该报告将其称为“隐性”利润转移，并将其与以上所述的那种“显性”利润转移区分开来，后者已成为人们关注的主要焦点。在实证研究中，该报告允许并试图区分这两种形式的利润转移和通过它们产生的税收影响。
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