社会保险费率调整：政策效应、现实问题与优化建议

李威03

作者：
张奇林（武汉大学社会保障研究中心）
余晓明（武汉大学社会保障研究中心）
遆仕明（武汉大学社会保障研究中心）

自2015年社会保险费率“小步多次”和“综合统一”改革以来，除广东、浙江等少部分省份外，我国企业的社会保险缴费比例已整体降低3%，而降幅多者则达到了5%。社会保险费率下调为减轻企业负担、激发市场活力、促进经济可持续发展作出了巨大贡献。但不可否认的是，我国以养老保险为主体的社会保险费费率水平仍高于全球平均水平（朱小玉 等，2020），并且长期以来“统一比例”的降费政策对于各地区成立时间不同、体量不同的企业所带来的边际效益差异悬殊。尤其对于规模较小、流动资金少、抗风险能力弱的小微企业、初创企业而言，降费政策存在精确性不足等问题。本文通过整理社会保险费率调整的相关政策，分析政策调整效应与所存在的问题，进而提出优化我国社会保险费率政策调整的建议，以期更好助力经济高质量发展。
一、社会保险费率调整的历史沿革及政策效应
（一）社会保险费率调整的历史沿革
改革开放之后，伴随着社会保险制度的萌芽、初创、改革与优化，我国的社会保险费率也相应经历了从无到有、从低到高、从高到减的发展历程。其中，社会保险费率的制定权限在此过程中也不断发生变化，呈现由最初的中央制定、全国统一标准到地方差别化制定、具体执行再到如今的综合改革、逐步统一（朱小玉 等，2020）。
就养老保险而言，2016年人力资源社会保障部和财政部发布《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号），提出企业职工基本养老保险单位缴费比例高于20%的省（区、市），单位缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年年底累计结余可支付月数超过9个月的省（区、市），可阶段性将单位缴费比例降低至19%。2019年国务院办公厅发布《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》，规定自2019年5月1日起，城镇职工基本养老保险单位缴费比例统一调整为16%，最高下调了4个百分点，降费力度空前。
就失业保险而言，失业保险费率自2015年开始历经三次调整并多次延长降费政策期限。2015年人力资源社会保障部和财政部发布《关于调整失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2015〕24号），提出将失业保险费率由原来的3%降至2%；2016年5月再次进行下调，将失业保险总费率由2%阶段性降至1%～1.5%，期限按两年执行。2017年，《关于阶段性降低失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2017〕14号）再次将失业保险费率统一降低至1%的水平。随后，阶段性降低失业保险费率的执行期限多次延长。
就工伤保险而言，2015年《关于调整工伤保险费率政策的通知》（人社部发〔2015〕71号）在总体降低工伤保险费率水平的基础上，将基准费率由原来的按三类风险行业划分细化为八类，调整后的工伤保险平均费率由1%左右降至0.75%左右，降低0.25个百分点。2018年《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2018〕25号）规定，工伤保险费率在此前降费的基础上，按照不同要求可分别继续下调20%和50%。
就生育保险而言，生育保险费率依照2015年《关于适当降低生育保险费率的通知》（人社部发〔2015〕70号）要求调整到用人单位职工工资总额的0.5%以内。
至此，在先后5次阶段性降低社会保险费率及综合调整以来，我国社会保险费率由最初的41%调整到34%左右，企业负担部分由30%降至23.5%左右。
（二）社会保险费率调整的政策效应
1.促进社会保险制度结构性改革。一般而言，社会保险费率水平越高，缴费收入越多。但是当费率达到一定水平，超出最佳费率点时，企业及个人由于缴费成本问题会产生逃避行为，导致缴费收入开始降低。此前，我国社会保险费率水平远高于全球平均水平，超出最优社会保险费率，导致基金统筹、个人参保、制度收支平衡等方面存在诸多隐患。近年来，费率调整政策通过降低费率提高了企业与职工的参保积极性，推动制度覆盖率的进一步提升。此外，各地区费率水平统一化的改革为实现全国统筹打下了坚实基础，推进了以提高财务可持续性为核心的社会保险结构性改革，实现了降费不减制度收入、降费不减职工待遇、降费保证精算平衡的目的，在参数调整的前提下，改善了制度供给的质量，推动了社会保险制度的结构性改革（郑秉文，2016）。
2.发挥社会保障经济运行减震器作用。社会保障是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，为决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会、稳定经济社会发展秩序作出了巨大贡献。如图1所示，除2021年外，自2016年开始的以营改增、社会保险降费为代表的减税降费“组合拳”力度不断加大，减税降费规模持续扩大，6年间累计为市场主体减负13.16万亿元，为优化税收营商环境、促进“六稳六保”、守住宏观经济大盘发挥了关键作用。以2020年为例，减税降费与制度性安排相结合为市场主体减负超过2.6万亿元，其中社会保险费减免达1.7万亿元，阶段性减免的小微企业养老、工伤、失业保险费占三项社会保险费全部减免额的近九成。2021年政府以延长政策执行期、强化制度性减税降费为主，尽管新增减税降费规模有所降低，但减税降费政策得以进一步落实落细，且减负潜力在2022年得到更大规模释放。2021年税务部门会同人力资源社会保障部门积极落实阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策，在社会保险费方面全年新增降费1 504亿元，有效减轻了企业社会保险缴费负担，促进了保就业稳企业目标的实现，发挥了社会保障制度逆周期调节的作用，有效保障了我国经济的持续平稳发展。
3.在减轻企业负担的同时调节企业行为。费率调整政策与阶段性减免企业社会保险费，使得企业特别是小微企业社会保险缴费负担出现实质性下降，对于提升企业经营能力、激发市场活力具有明显作用。从企业具体经营行为看：一方面，社会保险费率下调减轻了企业用人负担，企业无须通过减少员工规模而节省资金，从而改变了企业的雇佣行为；另一方面，费率调整政策通过提高企业缴费遵从度影响企业参保行为，弱化了企业逃费的动机与行为（赵绍阳 等，2021）。但也需看到，不同成立年限、不同体量的企业基于自身特征，在面对同一比例的费率降低政策时，会有不同的政策反馈。对于小微企业，尤其是初创企业而言，人才的需求量较大，但该类企业对于高技能人才的缴费转嫁能力又相对较弱，社会保险降费、企业的劳动力成本降低时，企业往往选择以更高的工资吸引高技能人才，优化企业人员素质结构，进而提升企业技术创新水平（李秀玉 等，2022）。相反，对于成立年限较久的企业和大中型企业而言，由于已经积累了一定的资金流和管理经验，人才储备相对完备，企业的抗风险能力与社会保险缴费承受能力远大于初创企业和小微企业。当这类企业同初创企业和小微企业享受同一比例降费政策时，受资本—劳动要素替代效应影响，会选择将节省下来的资金用于资本性经营活动，重点调整其资本与技术的要素配置（马海涛 等，2022）。

二、我国社会保险费率调整政策存在的问题

（一）系统性与稳定性缺失
就政策的系统性而言，目前我国社会保险费率调整政策分布较为分散，往往以单一政策的形式出台，只针对某一具体险种进行调整，停留在短期政策性调整的层面，而缺乏长期制度保障。尽管2019年国务院出台的《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》对社会保险各险种费率进行了全面调整，但是其中失业保险、工伤保险费率调整、社会保险缴费基数调整等部分内容仍是各地区依据具体情况采取不同程度的调整，缺乏统一的标准。对制度灵活性的追求影响到政策的系统性，导致不同地区的企业所享受到的降费政策仍有所差异，从而对其具体经营行为产生影响。
此外，在政策的稳定性方面，主要存在政策出台主体层级不高与政策实施具有时间期限等问题。一方面，费率调整政策的发布单位大多以人力资源社会保障部、财政部为主，政策出台的主体层级不高，不利于政策的长期稳定性。尤其在养老保险费率调整方面，2019年的降低社会保险费率综合方案规定，各地养老保险单位缴费比例统一调整为16%，对于原先缴费比例低于16%的地区而言，费率上调既增加了政策施行过程中的成本，也影响到原主管部门的公信力与权威性。另一方面，降费政策大多时间期限较短，政策出台相对频繁，在2015—2019年间便有近十项涉及降费调整的政策，尤其是失业保险、工伤保险费率阶段性调整期限多次变动延长，企业的政策预期不断调整。短期行为会对相关企业的生产经营决策产生重要影响，增加其社会保险费遵从成本，尤其对于小微企业而言，这种应急性与过渡性突出的短期政策对其发展产生的负面影响更加明显（申蔓飞 等，2022）。
（二）精准性与公平性不足
目前，我国的社会保险费率调整政策注重普惠与效率，而精准性与公平性不足。比如，统一比例的费率调整政策难以为所有企业带来相同的政策效果。如前所述，费率降低尽管都会通过减轻企业的负担而增加企业可支配现金流，但对于小微企业和初创企业而言，其往往将多出的这一部分资金投入到生产性经营活动中，以增加劳动力、购买固定资产、拓宽生产渠道等方式来扩大企业规模，增加利润。而对于大中型企业而言，其节省下来的资金大多用于资本性经营活动。不同的资金流向会对提振市场信心、激发市场活力的制度设想以及企业自身发展产生不同的影响，进而不利于制度的普惠性与效率。
一般而言，政府通过征收税费获得收入后进行再分配时需要秉持公平原则，包括横向公平与纵向公平，既要保证缴费人基于受益标准在同一条件下缴纳相同的税费，又要保证缴费人基于支付能力标准缴纳与其经济状况相匹配的税费，确保其税负水平处于合理区间。这一原则同样适用于社会保险费率调整政策。基于“统一比例”的调整政策仅在名义上做到了费率的统一，但就实际负担而言，不同行业、不同规模的企业仍有所差异。如相比于用工需求小、信息化程度高的企业而言，用工规模大、机械化程度低的实体企业对费率下调的需求更为迫切。相同比例的费率调整尽管降低了企业负担，但前一类企业对政策回应的积极性并不高，而后者虽然积极性较高，但实际减轻的负担相对原先负担而言又比较有限。因此，社会保险费率的统一调整更多保证了横向公平，而在纵向公平上则有所不足。

三、优化我国社会保险费率调整政策的建议
下调社会保险费率是我国激发企业活力、促进经济可持续发展的重要举措之一。这一政策除了能够从宏观角度推动社会保险制度结构性改革，确保经济行稳致远外，更重要的还在于能够有效释放企业的活力，在促进供给侧结构性改革和实体经济高质量发展的时代背景下，保证小微企业和初创企业能更好地参与到生产性经营活动中，对于促进稳岗就业、推动科技创新、优化市场资源配置有着十分重要的作用。因而，基于现行政策中所存在的诸多不足，有必要在社会保险费率下调的顶层设计上进行更精细化的设计，实现对小微企业和初创企业的精准施政。
（一）通过普惠性基础上的弹性化设计，实现公平性调整
1.针对不同规模企业实施弹性费率设计。我国小微企业和初创企业多为劳动密集型企业，社会保险缴费负担过重将会直接挤压企业的利润获得，还会迫使企业转嫁缴费负担，使用资本代替劳动，造成劳动力长期供大于求，不利于我国经济社会的可持续发展。此外，小微企业及初创企业尤其是科技型小微企业作为我国创新驱动发展的重要战略阵地，能否通过费率降低以降低经营成本、增加收入，是其充分释放创新活力的关键所在。因此，我国可以在统一降费比例上添加弹性设计，适时调低小微企业费率，帮助小微企业渡过难关，激发小微企业的发展潜力。后期可以根据企业盈利能力的改善情况，逐步将缴费标准提高到全国统一的标准。对于成立年份较久的企业和大中型企业，则可以在经济发展良好、金融风险较大的情况下，通过提高费率的制度设计来防止其将大量的剩余资金投入金融市场，有效防范化解金融风险。
2.针对不同行业实施灵活减负设计。我国自1999年起就已停止执行不同行业的差别社会保险费率，但由于各行业劳动资本比例、经济实力、发展规模与职工年龄结构差别较大，不同行业企业的社会保险缴费能力存在着一定差异，缴费负担在不同发展阶段也有所变化。因此，应在弹性费率设计的基础上，结合行业特性与企业不同发展周期的特点，实施针对性的减负措施。以小微企业为例，同一规模的小微企业以相同费率为征收依据，但是对于不同行业特性应辅以不同的减负措施。比如：对于依靠科技创新和技术投入较大的小微企业而言，前期投入较大，但往往后期回报也相对较高，因此可以对其采取弹性费率制度，在最适缴费区间内根据最低缴费水平进行征缴，然后配以延期征缴、缴费成本加计扣除等方式来缓解这一类小微企业的前期缴费负担；而对于劳动密集型的小微企业而言，缴费负担长期保持在相对稳定的水平，则适宜在弹性费率的基础上加以政策性补贴或返还部分税收等方式减轻企业实际负担；对于资本密集型企业而言，可以在经济发展良好、金融风险较大的情况下，通过具有导向性的费率制度设计来促使其将剩余资金投入研发创新，提高生产率。
3.实现政策执行中的公平性保障。由于针对不同行业企业和不同规模企业进行了差异化的费率设计，政策执行的公平性也需要在顶层设计中予以凸显。在以往的征缴过程中，我国部分企业存在各种逃费行为，对依法依规足额缴纳的小微企业而言非常不公平，会在一定程度上挫伤其缴费积极性。因而，在社会保险费率制度和征缴体制改革中还需要更好地发挥税务部门的征管经验，在弹性制度设计中体现更大的惩处力度，实现政策执行中的公平性保障。
（二）通过组合式基础上的系统化整合，增强制度稳定性
费率、税率的设计因其影响的广泛性而必须确保其稳定性，尤其对于涉及民生福祉的社会保险而言，其费率的调整更应突出稳定性特征。2015年以来的减税降费政策具有鲜明的普惠性特征，而2019年以来的减税降费政策应急性特征则更加明显（庞凤喜 等，2022）。目前，我国经济整体向好，应结合当下经济发展形势与企业运营状况，对现有费率调整政策进行系统整合。在确保费率长期稳定的基础上，选择性退出不符合当下经济发展环境的纾困政策，保留免缴、缓缴等导向性明显、成效显著的短期优惠政策以搭配长期稳定的费率制度，形成组合式政策集合，构建全面系统的政策机制，实现短期应急、中期鼓励、长期稳定的多重政策效果。进一步地，在《社会保险法》等相关法律法规中明确费率的调整机制，以提高费率调整政策的合法性与权威性。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第5期。）

欢迎按以下格式引用：
张奇林，余晓明，遆仕明.社会保险费率调整：政策效应、现实问题与优化建议[J].税务研究，2023（5）：133-137.


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