【特别关注】美国参议员权衡如何解决国际税收规则中的脱节问题

李威03

点击蓝字
关注我们
来源：美国参议院财政委员会官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
5月11日，共和党参议员在参议院财政委员会举行听证会上警告说，即将到来的全球税收改革将阻碍美国企业，而民主党参议员则探讨了如何解决跨国制药公司的公司避税问题。
占大多数席位的民主党议员询问了美国制药公司如何能够避免为其大部分海外利润缴纳美国税；而占少数席位的共和党议员则利用他们的发言时间，警告即将在几个辖区实施的15%全球最低税的潜在影响。委员会中的共和党人将他们的提问和发言集中在美国税法与作为OECD设计的全球税收改革支柱二的一部分正在制定的税法之间的脱节上。一般来说，支柱二涉及到补足税，以确保收入超过7.5亿欧元（8.187亿美元）的跨国公司在其运营的每个辖区缴纳至少15%的有效税率；而支柱一是该计划的另一个方面，它将把更多的征税权重新分配给那些企业有客户但缺乏实质存在以触发现行规则下征税的辖区。
听证会的主要内容
（一）Wyden介绍大型制药公司避税情况
听证会上，民主党议员Wyden介绍了大型制药公司避税情况。Wyden指出，两年前，财政委员会的民主党工作人员开始调查大型制药公司的避税问题，并向五家大型制药公司进行询问。该调查从无党派专家税务联合委员会获得了关于大型制药公司在共和党税法生效前后缴纳的有效税率的数据。Wyden指出，调查结果显示，共和党人为大型制药公司提供了超过40%的减税。从2014年到2016年，该行业平均缴纳19.6%。在2019年和2020年，它缴纳11.6%。制药业的税率大大低于其他大多数行业，特别是因为2017年共和党的法律基本上为大型制药公司所从事的那种税收游戏开了绿灯。
Wyden指出，大型制药公司把知识产权藏在其他国家，把生产活动放在海外。他们利用会计技巧把利润转到国外子公司。共和党人本可以阻止这些税收游戏，但他们没有这样做。该点尤其令人震惊：截至目前，美国是这些药物公司的最大市场。对于一些公司来说，这里是他们绝大部分销售的地方。对安进来说，这是74%；对艾伯维来说，是72%。这些美国公司向美国患者销售产品，但他们的利润却出现在其他地方。安进公司报告表示，2019年其60%的利润都在海外。艾伯维公司报告了其100%的海外利润—100%！在许多情况下，这些公司向美国病人收费！
Wyden指出，在许多情况下，这些公司向美国病人和纳税人征收惊人的处方药费用——有时是他们在其他国家收费的两倍、三倍、四倍——然后在其他地方报告这些美国销售的利润。例如，默克公司生产的癌症药物Keytruda的上市价格是每年175,000美元。在2019年至2022年期间，默克公司在美国销售了超过370亿美元的该药物。根据调查，默克公司几乎将这些销售的所有利润都报告给了海外。制药行业的利润转移水平足以让你瞠目结舌。根据JCT的数据，大型制药公司75%的收入都报告在海外。
（二）Whitney Shepherdson的证词
听证会上，美国外交关系委员会高级研究员Whitney Shepherdson对大型制药公司的避税情况进行作证。Whitney Shepherdson指出，美国为美国制药公司创造了大部分收入，主要是因为美国人为基本药物支付的价格是世界上最高的。然而，美国公司通常报告表示，至少在税收方面，他们的利润几乎全部来自国外。
Whitney Shepherdson指出，美国制药公司向他们自己的投资者报告的信息提供了系统性避税的有力证据。2022年，美国占了一组特定大型制药公司销售额的55%，但只占其利润的10%。最近一轮美国企业对爱尔兰制药生产的投资，凸显了《就业和减税法案》（TCJA）如何只是加强了以前对生产和利润离岸的激励。不幸的是，将《就业和减税法案》称为《爱尔兰就业和药品减税法案》并不公平。
Whitney Shepherdson指出，目前迫切需要改革美国的高税税法，以确保美国一些高盈利公司向美国财政部缴纳其公平份额，并加强美国的生物制药工业基础。Whitney Shepherdson建议，美国现行税法中鼓励将一些世界上最重要药品的生产离岸化是一个供应链安全问题，因此最终也是国家安全问题。
（三）Diane M. Ring的证词
听证会上，波士顿学院法学院法学教授Diane M. Ring指出，当美国在短期内寻求国际税收政策改革时，许多美国跨国公司急剧的利润转移（反映在美国制药公司的数据中），美国对最低税的承诺，以及全球对支柱二的采纳，共同提供了改革建议的路线图。这些建议很熟悉，因为它们是过去几年各种建议的基础，这并不令人惊讶。它们反映了美国在遏制利润转移方面与世界同步前进的明确的下一步行动，抑制公司税的逐底竞争，并确保更公平的企业税收制度。
在证词中，Diane M. Ring提出以下四项改革建议：
1、改革GILTI制度：减少利润转移以保护美国税基，允许更高效、有效和公平的企业税收，并使其与支柱二保持一致：
（1）GILTI应该从全球范围内确定有效税率的方法转变为国别方法。结合其他GILTI制度的改革，多项评估表明，将提高大量收入。
（2）取消合格商业资产投资（QBAI）：在GILTI制度下，美国跨国公司可以永久地将一些外国来源所得排除在美国的税收之外，这不仅鼓励了利润的离岸，而且鼓励了资产和活动的离岸。第245A条中的100%股息扣除应该被取消。
（3）GILTI税率应提高到15%以上，以保持美国对低税所得的要求。此外，考虑到收入问题和缩小税率差距的需要，随着美国法定税率上升到28%，GILTI税率应提高到15%以上（通过减少第250条的扣除）。
2、继续与OECD/G20包容性框架就美国高度重视的实施细节（包括税收抵免）进行合作，并对美国目前的规则进行必要的调整，以确保美国企业在世界范围内实施支柱二时的平稳过渡。
3、施加更高的美国法定公司税率：国际税收规则不能脱离美国的整体税收制度来考虑——特别是在我们处理预算赤字、收入不足和债务上限等持续的现实问题时。整个财政制度没有为我们目前的支出筹集足够的收入——鉴于几十年来的减税（直接和间接）已经破坏了我们的财政灵活性和稳定性，该现实并不令人惊讶。将公司税税率恢复到28%是一个明智的开始，使公司税税率与个人最高税率更加一致，解决当前税收制度缺乏累进性的问题，并加强对美国公司免税所有者（免税实体和外国所有者）的主要税收机制。
4、修改或取消作为美国跨国公司非常成功的利润转移策略基础的“复选框”规则。
（四）Daniel Bunn的证词
听证会上，税务基金会主席兼首席执行官Daniel Bunn表示，在过去的10年中，国际税收规则发生了很大的变化。国会应探讨新规则如何影响美国税基和美国公司的投资行为。目前的不确定性水平破坏了2017年改革的目标。使美国规则走出迷雾，进入长期稳定的政策变化将受到欢迎。美国的国际税收制度可以而且应该被简化。这样的成就将要求立法者集中精力设计适合新框架的规则，而不是不必要地放弃对美国税基的控制。即使面对全球最低税，国会仍有机会制定支持美国投资和创新战略方针。国会应该抓住这个机会。
在证词中，Daniel Bunn向国会议员提出了三个改革目标：简化美国MNE的税收；促进在美国的投资和创新，保护美国税基不受外国补足税的影响；以收入中性的改革为目标。
首先，Daniel Bunn指出，当涉及到简单性时，外国税收抵免是一个重要的起点。现行法律中的GILTI和全球最低税之间的外国税收抵免联系大大增加了美国跨国公司的复杂性。最近，美国财政部颁布了一些法规，为外国税收抵免增加了更多的不确定性。美国目前的制度是混合制度，其中有只关注与美国直接相关的活动的因素，也有考察公司全球足迹的因素。其他多年来一直实行地域制度的国家现在也在尝试这种混合方法，即全球最低税。面临最低税规则的跨国公司基本上将根据一套适用于其全球所得的规则运作。地域规则和全球规则之间的紧张关系将在未来几年内造成复杂性和执法挑战。相对于管理混合制度和执行全球最低税规则的复杂性而言，对美国公司恢复一套全球规则可以被视为一种简化。与试图使GILTI、BEAT和账面最低税与全球最低税规则相一致的改革相比，用全球税收制度取代美国目前的规则，并对外国税收给予充分的抵免，可以证明对合规性更简单。这可以与永久性的、以增长为导向的改革同时进行，如恢复研发和资本投资的费用化。
其次，Daniel Bunn指出，国会应该以保护美国税基不受外国补足税影响的方式促进在美国的投资和创新。为避免美国公司因外国UTPR而失去税收利益，或在美国运营的外国公司因IIR而失去税收激励，国会应审查现有的税收激励，并优先考虑对其进行改革或取消。从取消的税收激励中获得的额外收入可用于扩大与全球最低税更加一致的投资友好型政策，如资本投资的全额费用化。美国也应该保持与国际协议一致的相对较低的公司税税率。
最后，Daniel Bunn指出，政策改革应以收入中性为目标。在跨境税收领域，规则的结构和复杂性非常重要。但一旦结构确定，政策制定者应避免为企业创造不必要的增税。《就业和减税法案》（TCJA）不得不以扩大税基来换取某些领域的收入减少，而在下一轮跨境税收规则的改革中，也可能需要这样做。国会的选择不是一个简单的选择，是采用全球最低税规则，还是采用《重建更好法案》（BBBA）中设想的GILTI改革。总的来说，采取不同的方法将为国会提供一个简化跨境税收规则的机会，以支持在美国境内的投资，同时不放弃对美国税基的重大控制权给外国辖区。
（五）WILLIAM H. MORRIS的证词
听证会上，担任OECD商业税收委员会（也称为BIAC）主席的WILLIAM H. MORRIS表示：OECD双支柱项目是几十年来对国际税收规则最重要的一次变革，并将给国家间的税收关系带来巨大变化。从目前情况来看，其结果可能对国际税收制度的稳定，特别是对本委员会成员所代表的国家——美国的利益来说，都是不理想的。现在解决这些令人担忧的因素还不算太晚。此外，这样做可能会提供更大的长期稳定性。此外，有一些方法可以确保国会在未来开始国际税收谈判之前向财政部提供指导。
WILLIAM H. MORRIS指出，鉴于税收对资助国家活动和实现一系列经济和社会目标的重要性，必要的国际协调以实现互操作性，再加上允许每个国家实现其立法目标的灵活性，是一个稳定的全球税收制度的关键。国际税收制度中的冲突和不和谐将阻碍跨境贸易和投资，在国会的支持下，继续开展 OECD的工作，是为美国和其他国家取得积极成果的最佳手段。
WILLIAM H. MORRIS表示，国会在双支柱方面有几个选择需要考虑。首先，如果一个国家的决定能够与其他国家关于其自身税收制度的决定共存，那么重新划分各国征税权的国际谈判的接受度和持久性就会更高。稍有不同的是，如果谈判的目的是在税收制度之间实现“互用性”——一定程度的共存，允许不同的税收制度在相互理解和尊重不同国家的立法机构可能根据每个国家的独特情况做出选择的情况下并肩运作，那么结果更有可能是长期稳定的。其次，支柱二立法模板对公平竞争环境的努力更多的是朝着税收“协调”的方向发展。实现互操作性的多边合作很重要，但各国满足其公民的需求和实现其主权目标的能力也很重要。
WILLIAM H. MORRIS建议，OECD双支柱项目的工作应该继续进行，以便让美国——以及所有其他政府——制定国会认为合适的法律，包括通过税收制度激励某些类型的活动，并保护美国税基。国会的目标应该是确保美国仍然是一个有吸引力和充满活力的创造就业、创业和投资的地方，并有能力解决国家的经济、国家安全和公共卫生需求。正在进行的国际税收谈判必须允许其他国家也进行他们自己的税收政策选择，同时最大限度地防止在国际/多边层面上出现破坏价值的摩擦（即找到适当的互操作性）。虽然通过 OECD征管指南在互操作性方面取得了进展，但重要的是这种努力要继续产生可持续的结果。
WILLIAM H. MORRIS强调，特别是在支柱二方面，立法模板限制了政府使用通过税收制度提供激励的能力。立法模板包括什么是“合格”税基要素的标准，包括抵免和激励。这对美国来说意味：（1）引发支柱二的最低税GILTI不符合 OECD对合格最低税的要求，而国会去年颁布的公司替代性最低税（CAMT）也不符合 OECD对合格国内最低补足税的要求；（2）OECD立法模板允许对政府补助和研发抵免等税收激励给予优惠待遇，但前提是它们被构造为“合格”可退还税收抵免。美国的研发和许多其他抵免是不可退还，因此在支柱二下是不合格的。
（六）Mike Crapo的证词
听证会上，该委员会首席委员Mike Crapo表示，国会必须认真审查本届政府在OECD国际税务谈判中所作的承诺。在过去两年多的时间里，本届政府利用这些谈判，试图迫使国内法律修改，无视其对美国收入、公司和工人的影响。Mike Crapo指出，在没有咨询国会，更没有获得其同意的情况下，美国政府与OECD合作制定了一个类似于卡特尔的全球税法，但似乎把美国利益放在最后：第一项规定了对大型公司征收全球最低水平税。美国已经有一个，这要归功于TCJA。但是，在我们自己政府的敦促下，它被认为对新世界税收秩序不够好。第二项是执行机制，即UTPR：这种域外税为外国所得的攫取提供了便利，并公然破坏了国会两党通过的创造就业的重要税收政策。而最后一项则耗尽了美国的财政。全球税法惩罚了国内最低税的途径，财政部同意优先考虑这些税，而不是TCJA最低税，这基本上是交给每个外国一个模型真空，从我们的税基中吸走数百亿。但财政部同意的最无可辩驳的立场是什么？对三部曲中每个税的投资激励进行了不同的处理，使天平向我们的竞争对手倾斜。历史上由国会颁布的投资激励——不可退还税收抵免，如研发抵免——与其他国家更常用的可退还抵免和政府补贴相比，被UTPR惩罚性地对待。
Mike Crapo指出，换句话说，OECD的高官们谴责了税收竞争，但却支持政府补贴。这就是为什么政府关于全球税法能够阻止所谓的“逐底竞争”表述听起来相当空洞。实际上，如果采用这种表述，那么全球税法创造了一个更加激烈的“逐底竞争”—在政府青睐的行业增加补贴的竞争。甚至拜登的前OECD首席谈判代表最近也承认这一点。也许最令人担忧的是，哪个国家可能从这场失败的打地鼠游戏中受益最大。中国每年为其受青睐的国内公司提供数千亿美元的补贴，而且他们做得比任何其他发达国家都好。
Mike Crapo表示，鉴于政府未能对该协议进行仔细的公众审查和分析，该全球税法可能会导致一项向中国让步的“美国最后”政策。国会应该认真调查政府是否同意了一项对我们的企业、工人和财政造成实质性损害的全球税法。
思迈特提醒
5月9日，美国联合税收委员会（JCT）对外发布了一份题名为《与制药商和美国国际税收政策有关的现行法律和经济背景》的报告，该报告概述了OECD的双支柱解决方案，并详细说明了美国制药公司如何通过在外国辖区使用穿透实体并申请大量美国税收减免和抵免，在全球范围内面临比其他类型公司更低的税率。该报告称，2017年共和党税法将大型制药公司的税率降低了40%以上，这些公司现在缴纳的税率平均几乎不超过个位数；该报告指出，TCJA中对国际税法的改革减少了美国公司将利润和业务转移到海外的动机，但并没有完全消除。
从以上各专家在参议院财政委员会的作证可以看出，如何解决美国国际税收规则中的脱节问题面临着巨大的困难，因为在该委员会中，民主党议员和共和党议员的观点几乎是对立的。接下来美国参议院应如何权衡，敬请关注tpperson后续分享内容。
温馨提示：点击文中蓝色下划线词句，可查阅tpperson往期推送内容；广告：点击“阅读原文”，加入知识星球之“国际税收学习圈”（年费500元）可下载思迈特国际税收系列汇编（共9个）：
1、《2022年度国际税收政策汇编》；
2、《2022年度国际税收案例汇编》；
3、《2022年度全球转让定价动态汇编》；
4、《2022年度全球税收协定动态汇编》；
5、《2022年度全球双支柱动态汇编》；
6、《非居民企业所得税政策汇编》；
7、《特别纳税调整新旧政策汇编》；
8、《中国CRS及情报交换相关税收政策汇编》；
9、《走出去企业税收政策法规汇编》。
END