一文讲透政府产业基金的规范及国资注意事项

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“ 在政府LP当道的年代，无论是其他社会资本还是GP们，谁能够从国资的角度更加深入的理解规则，谁将最终陪伴其左右”
毫无疑问，政府已经是LP的绝对主力。虽然政府作为LP出资的基金在不同的文件、不同的合作模式中有着各种不同的称谓，不同区域的规则也眼花缭乱，但其无可比拟的优势仍然不可阻挡的成为市场的关注点与竞相追逐的对象。将从政府出资基金的基本概念、相关政策文件规范、国资组织形式的选择、涉及国资的注意事项等方面进一步深入解析，以便于投资er们更加全面深入的理解政府产业基金的规范及实操中的注意事项。
01 基本概念：都是一回事？
产业投资基金（IndustryInvestment Fund）是专注于某一类或多类产业的私募股权投资基金，简称产业基金。在政府参与出资的产业基金中，包括有政府投资产业基金、政府出资产业投资基金、政府引导产业基金/子基金、国有基金等概念。
政府投资基金，参照2015年11月财政部[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》的定义，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的基金。
政府出资产业投资基金，参照2016年12月国家发改委[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的定义，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。
政府引导产业基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。政府引导产业基金的宗旨是，发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。政府引导基金根据功能定位的不同，有采用FOF母基金的形式，也有采用母基金与直投基金混合的模式。
产业发展基金，指通常由政府部门设立，针对某一类产业投资的基金。比如在中央部委，工信部有电子信息产业发展基金，国家发改委有多种类型的高新技术产业基金，国家科技部有创新基金。此外，许多地方政府也设立了多种类型的产业发展基金。与产业投资基金不同，产业发展基金对企业的投入以无偿或让利投入为主，反映了政府的产业政策取向。
尽管上述政府参与基金名称及参照定义各不相同，但在某些情况下，上述不同定义的政府产业基金可能是同一类基金，具体如何定义取决于所设立基金的相关决议文件。
国有基金，是指由国有企业发起设立或者以国有企业作为主要出资人的私募基金。一般情况下，国有企业投资股权投资基金，如国有成分达到50%以上，则股权投资基金会被认定为国有性质，需履行相应义务。
02 规范政策：从探索鼓励到全面监管
政府引导基金的发展分为四个阶段，分别为探索起步阶段（2004年之前）、试点发展阶段（2005年-2007年）、规范发展阶段（2008年-2016年）、升级转型阶段（2017年至今）。
探索起步期（2004年之前）
地方政府主要通过土地、劳动力等资源和“两免三减半”等税收补贴来吸引外企、外资、港台资金，东部沿海地区发展出以加工制造业为主的劳动密集型产业。这一时期中国对外资的利用引人注目，带来的效果也是立竿见影。经过二十年的改革开放，国内经济已经取得不错的发展，基础设施初步改善，我国完善的教育体系也培养了大量高素质人才，为政府采取措施营造更好的创新创业环境、发展经济提供了基础条件。
1998年1月16日，国内第一只中外合资产业基金中瑞合作基金在北京成立。
1999年8月，上海市政府批准成立了国有独资的上海创业投资有限公司，公司负责管理上海市政府６亿创业投资资金和数十亿"科教兴市"专项基金，旨在“引导、推动整个上海风险投资事业的发展和促进上海高新技术产业”的发展。上海创投可以说是我国政府出资引导创业投资的最早尝试，公司按照国际通行的创投资金运作模式，实行市场化运作，通过公开招标，选择若干创投资金管理人和托管银行，并且与海内外投资者广泛合作，吸收海外资金与民间资金。上海创投的投资对象多为大学、中科院、留学人员和民营科技企业，集中在资源类、快速消费品、高科技、教育、医疗、金融、IT产业等行业。仅仅成立两年，6亿的种子基金如同滚雪球一般超过30亿元。
中央政府继续在北京、上海、深圳这些较大的城市试点成立专门的创业投资引导基金、科技型中小企业创业投资引导基金。其中，中关村创业引导基金成立于2001年，是这一时期的代表性引导基金。
2001年，发改委制订了《产业投资基金管理暂行办法》，但是并未实施。
2002年6月，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，在其中规定国家设立中小企业发展基金，遵循政策性导向和市场化运作原则，引导和带动社会资金支持初创中小企业，促进创新发展。
2004年11月18日，中国—比利时直接股权投资基金在北京注册成立，作为该基金的基金管理人，也是我国第一家经发改委、商务部等国家主管部门批准设立的产业基金管理公司，海富产业投资基金管理有限公司在上海注册成立。两年后，国内第一家全中资背景的产业投资基金正式挂牌成立。至此，沉闷多年的产业投资基金开始酝酿破局。
这个阶段，主要是对于政府出资基金的探索阶段，并未形成基金的组织架构、运作机制、风险控制等系统性制度安排。
试点发展阶段（2005年-2007年）
2005年发改委、科技部、财政部等十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，对创投行业的法律环境、政策、税收优惠做了规定，并首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。
2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006——2020年）》若干配套政策中进一步指出，“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”。
2007年，科技部、财政部发行的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》 规定引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。其中创业投资引导基金阶段参股方式的启动对科技金融创新具有非常重要的示范意义。
同年，第一只国家级引导基金，科技型中小企业创业投资引导基金正式设立，资金来自于中央政府的专项基金，投资电子信息、生物与医药、新材料、光机电、资源环境、新能源、高技术与服务业这八大重点科技创新领域。
这个时期国家在总结发展经验的同时，进行了试点性尝试，出台了初步的规范指导，设立基金管理公司形成了管理主体架构，为下一步规范性发展奠定了基础。
规范发展阶段（2008年-2017年）
2008年10月，国家发展改革委、财政部、商务部发行《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》。从七个方面明确了引导基金设立的性质和宗旨，设立和资金的来源，运作原则和方式，引导基金的管理，对引导基金的监管和引导，《指导意见》对政府引导基金的方方面面做出规范性的意见，确立了政府引导基金组织和设立的法律基础。
2013年《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将私募基金划归证监会管理。
2014年，国发[2104]60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。
2015年11月，财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》。当月，财政部发行的《关于引发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》（财预〔2015)210号)规定投资基金各出资方应当按照利益共享、风险共担的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。12月，财政部针对[2015]210号文出台指导意见，即[2015]1062号文《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》。
2016年12月，国家发改委发布[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，并于2017年4月1日正式实施；国务院发行的《关于促进创业投资健康发展的若干意见》，一系列文件从资金来源、投资领域、监督与指导、风险控制等方面全方位规范政府引导基金的设立与运作，显示了国家对引导基金的重视程度。
这一时间段的其他相关政策。《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发改委2014年第7号令）；《关于扩大有关政府基金免征范围的通知》（财税[2016]12号）；《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）；《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发[2016]53号）；《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（国家发改委2016年第45号令）；《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规[2017]571号）；《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税[2017]38号文）；《关于进一步做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作的通知》（发改办财金〔2017〕1834号）。
这个阶段随着政府投资实践的逐步增加直至井喷，也成为发展历史过程中相应规范性文件出具的集中期，由此可见中央对于政府投资的态度从探索鼓励即将进入全面监管。
附表：财政部210号文与发改委2800号文对比

	财政部210号文	发改委2800号文
定义	由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的基金。	指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。
主管部门	政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。	国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，负责推动政府出资产业投资基金行业信用体系建设，定期发布行业发展报告，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。
资金来源	所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。	包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。
投资领域	支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。	非基本公共服务领域；基础设施领域；住房保障领域；生态环境领域；区域发展领域；战略性新兴产业和先进制造业领域；创业创新领域。 应当投资于：未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权； 参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。
组织形式	公司制、合伙制、契约制	公司制、合伙制、契约制
禁止投资事项	融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、非保本理财产品、保险计划及其他衍生品；承担无限连带责任的对外投资。	对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务： 名股实债等变相增加政府债务的行为；公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；直接或间接从事期货等衍生品交易；为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；承担无限责任的投资。
投资原则	政府可以适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。	投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。 对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。 国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。 应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。 可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式。
退出政策	政府投资基金中的政府出资部分在存续期未满如达到预期收益，可以通过股权回购机制等方式适时退出。	基金一般应在存续期满后终止，确需延长存续期的，应报经政府基金设立批准部门同意后，与其他投资方按约定办理。
预算管理	政府投资基金应纳入年度政府预算。	未明确规定。

升级转型阶段（2018年至今）
2017年后出台的政策偏向规范政府引导基金运营管理、绩效考核等机制，调整并弥补规则的漏洞。
2018年8月30日，发改委发布〔2018〕1043号文《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，对政府产业基金的绩效评价给出了规范化指导。
2019年，国务院《政府投资条例》出台，加强对政府资金的预算约束，并规定“不得违法违规举借债务筹措政策投资基金”。
2022年2月财政部发行的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，提出强化政府预算对财政出资的约束；禁止通过政府投资基金变相举债；地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。
这一时期的政策集中在规范政府投资行为与引导基金使用，可见政府产业基金发展到存量时代，重点转向存量基金的精耕细作，重新激活现有产业基金。
03 组织形式：公司 or 合伙？
公司制基金
公司制基金是以公司法人作为组织形式，基金往往由股东选举的董事会选聘基金管理人对基金进行管理。市场上也存在所称的”母基金“由公司制设立，以自有资金出资并自行管理，实质上相当于政府投资公司。
在典型的政府出资公司制产业基金中，政府财政预算出资或政府平台公司出资成为该公司制基金的股东，选聘的基金管理人（往往有少量持股）负责管理基金的募、投、管、退全流程。
公司制优势
1、完全依照《公司法》设立并运作，管理模式成熟、规范，治理结构完善，面临的各类纠纷诉讼处理争议较少。
2、投资者（即股东)的权益可以得到《公司法》充分保障，股东可以充分参与到基金的决策。
3、稳定性好，投资人的出资、缴付、增减资程序明确；治理难度低于有限合伙。
公司制缺点
1、公司制基金在操作上灵活性不强。相对于合伙制基金，公司制基金在分配机制、治理结构灵活性约定、结构化设计、投资人退等运作上受到《公司法》约束和限制，管理效率较低。
2、双重征税的问题（不过由于投资结构的不同和各类税收优惠的叠加，实际情况是公司制基金并不一定比合伙型基金交税更多）。
合伙制基金
合伙制基金是以有限合伙作为组织形式，典型的政府出资合伙制基金中，往往是政府平台公司单独出资或联合其他社会资本成为该合伙制基金中的有限合伙人，由政府平台公司控制的有限责任公司设立普通合伙并担任管理人或选聘基金管理人负责基金运作管理。
合伙制优势
1、合伙制基金的投资者由GP和LP组成，GP往往同时兼任执行事务合伙人的角色。从结构上，GP被赋予较多权利，LP基本不参与基金运作。基金运行效率较高。
2、合伙制基金分配机制自由，在分配来源、分配比例、分配时点及核算范围等方面都可以灵活约定。
3、合伙制基金治理结构灵活，”自治“的广度和深度均远高于公司制基金；且合伙制基金可以通过结构化设计满足、平衡不同投资人的利益诉求。
4、由于“先分后税”的税收原则，在税收上更为灵活。如果合伙人是法人（机构），不需要缴纳所得税，如果合伙人是自然人（个人），则由基金代扣代缴个人所得税。
合伙制缺点
1、对于投资者而言，作为LP在合伙型基金里不参与经营，对基金的控制力较弱，不利于对执行事务合伙人的监督。
2.、在规范化运营上不如公司型基金。
3、当基金管理人为国有独资公司、国有企业时，根据现行法律规定无法成为合伙制基金的GP。
综合来看，政府投资产业基金可根据不同出资主体、不同投资阶段综合评估选择最合适的组织形式。但就对于不把追求利润最大化放在首位，而是把创业引导、产业升级等作为首要任务同时还兼顾规范化管理的政府产业基金而言，公司制基金是一个不错的选择。
04 国资的5个注意问题
第一个问题 国有股东的认定
关于“国有”认定是个让合作方挠头的问题，虽在《企业国有资产法》中有定义，但具体的解释在不同的规范文件中都有表述，实操中具有一定辨别难度。本文试着从不同的规范中给大家一个全面的概况。
1、国家出资企业
《企业国有资产法》第5条规定：本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。
2、国有及国有控股企业、国有实际控制企业
根据国资委、财政部发布的2016年第32号令《企业国有资产交易监督管理办法》的相关规定，国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：
（1）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
（2）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
（3）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
（4）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
3、上市公司国有股东标识
国有股东标识是国资委针对上市企业股东的“国有”性质认定所做的安排，是公司在IPO时其国有股东是否划拨股权至社保基金会持有的重要参考。（注：随着国务院49号文的出台，这一规定已经没有存在必要，但是对于“国有“在实践中的认定，却是一个重要参考）
国务院国资委于2008年3月4日发布的80号文《关于施行《上市公司国有股东标识管理暂行规定》有关问题的函》，持有上市公司股份的下列企业或单位应按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[2007]108号）标注国有股东标识：
(1) 政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司。
(2) 上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业。
(3) 上述“(2)”中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业。
(4) 以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。
以上仅适用于标注上市公司国有股东标识事项。
4、其他文件
财政部《关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9号）、统计局《关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函[2003]44号）、统计局和工商总局《关于划分企业登记注册类型的规定调整的通知》（国统字[2011]86号）等，对于国有企业的定义也有一定的参考作用。
5、“国有”企业的分类
参照国资委和财政部32号令的定义，可以把国有企业分为以下四类：
1、国有独资企业（“政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司）”）
2、国有全资企业（“以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业”）
3、国有控股企业或子企业（“本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业”）
4、国有实际控制企业（“政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”）
第二个问题 国有股权转让
1、批准程序
《企业国有资产法》第五十三条规定：”履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。”
《企业国有资产交易监督管理办法》第七条规定：“因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。”第八条规定：“对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准”。
根据以上规定，企业国有股权转让应当依法履行批准程序，审批程序未完成的在司法实践中有可能会被判定为合同成立但未生效。
2、审计、评估程序
《企业国有资产法》第四十七条规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立…，以非货币财产对外投资…或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”
《企业国有资产交易监督管理办法》第十一条规定：“产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计…”第十二条规定：“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估…”
根据以上规定，企业国有股权转让事项经批准后，应由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计，并应依法委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估。
3、国有股转让的进场交易与竞价交易
根据《企业国有资产法》第五十四条规定：“…除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式…”
根据财政部2016年32号令《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条规定：“产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。…”第二十二条规定：“…产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价…”。
根据以上规定，企业国有股权转让事项经批准、审计评估后，除国家规定可以直接协议转让的以外，股权转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行；当征集产生的受让方为两个以上主体时，应竞价交易。如果未履行进场交易等程序，在司法实践中有可能会被判定为合同因违反公共利益而无效。
4、豁免问题
实际操作中，针对国资持有基金（合伙制）份额转让是否履行上述规范的问题，一直存在争议，目前尚未法律、行政法规或部门规章等予以明确。
在2019年，国资委官方网站的互动交流问答选登部分，国资委给出了官方答复。
“《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业。国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定”。
由此答复可知，在国家层面尚无对国资转让有限合伙份额的程序进行明确规定下，可按照市场化通过协议方式操作而无需进场，但仍然需要经过相关批准、审计评估等程序。笔者认为，在满足程序规范下，这种操作模式可兼顾效率及合规要求。
第三个问题 国有股转持
1、94号文与49号文
2001年6月《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》（国发〔2001〕22号）和2009年6月19日《财政部国资委证监会社保基金会关于印发〈境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法〉的通知》（财企〔2009〕94号）规定，将首次公开发行时实际发行股份数量的10%的国有股转由社保基金会持有。
国有股转持豁免指有些国有股基金虽为上市公司股东，但由于特别情形，可以予以豁免。
2017年11月18日，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发[2017]49号），国有股划转范围扩大。与此同时，国发[2001]22号文和财企[2009]94号文停止执行。
原有94号文执行期间，PE投资人关注的问题是：基金通过所投企业上市（IPO）退出时，如有限合伙企业形式的基金中存在国资成分，是否会必然导致基金国有股转持义务，以及如果发生基金国有股转持，是否会影响基金的整体收益？尤其当国有资本占比在10%左右时，影响较大。随着49号文的出台，困扰PE投资人多年的“国有股转持”问题已基本得到解决。
根据49号文规定，只要是属于划转范围及划转对象的企业国有股权，就需要将这部分股权的10%进行划转充实社保基金，而非等到IPO时执行。
附表：49号文与94号文重点变化对比

项目	国发(2017)49号文	财企(2009)94号文	备注
划转/转持范围	中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构；公益类企业、文化企北、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外	在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司	49号文范围大于94号文，但对于国有控股的上市公司都在二者范围之内
划转/转持标的	中央和地方国有及国有控股大中型公司制(包括股份公司和有限公司)股权和非公司制的国有控股企业集团所属一级子公司包括股份公司和有限公司)股权	上市公司股票	均限定为符合公司法下的有限责仟公司股权和上市公司股票、非上市公司股份；未完成改制的非公司制的国有企业，暂未纳入划转主体
划转/转持的义务主体	持有拟划转国有及国有控股企业、金融机构股权的国有出资人	持有上市公司股票的国有股东
划转/转持的时点	国有资产监督管理机构提出方案，由财政部、人力资源社会保障部、国务院国资委审核确认后实施	上市后，拟转持股份自公告之日起，中国结算公司在收到国有股转持通知后15个工作日内
划转/转持的比例	标的企业国有股权的10%	标的上市公司首次公开发行时 实 际 发 行 股 份 数 量 的10%,国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数里转持	如有国有控服企业或多家国有控股企业，各自转持比例应具体的测算,划转到具体比例测算有待进一步公布实施细则
划转/转持程序	提出方案，审核确认划转方案，划转实施	国有股东身份和转持股份数量进行初步核定，发布转持公告，划转及进行结算公司变更登记
划转/转持后的管理	财务投资为主，行使收益权和处置权，不参与公司经营管理，原则上不派董事，3年以上禁售期及原持股主体的限售义务	按照上市公司管理规定

2、私募股权投资基金关注的3个实务问题
（1）49号文出台的意义是什么？
49号文的出台意味着私募股权基金通过IPO退出时，在IPO前这个时点，基金投资人不用再担心基金所投企业 “突然”发生国有股转持的情况出现。49号文下的划转并不以是否上市为区分，只要是属于49号文划转范围的国有企业均需进行国有股权划转。因此，对于PRE-IPO的企业来说，“国有股转持”的时点提前了。
（2）企业中存在多个国有股东，如何进行划转？
根据49号文，划转对象涉及多个国有股东的，由第一大股东的国有资产监督管理机构负责对国有股东身份和应划转股权进行初审，提交同级财政部门确认。国有股东分别属于中央和地方管理的，按第一大股东的产权归属关系，将应划转的国有股权统一划转至社保基金会或各省（区、市）国有独资公司等承接主体。
（3）存在国资背景的合伙型私募股权基金投资的企业是否属于49号文要求划转的国有企业范畴？
只要是属于49号文规定划转范围的国有企业，均须进行国有股划转。但是，由于合伙企业本身投资者身份的特殊性，不适合以出资比例划分转持比例。国有企业通常会通过下级子公司参与基金募集设立，并通过基金进行项目投资，如果最顶层国有企业集团的公司股权被直接划转，则基金层面再“重复划转”的可能性不大。
第四个问题 国有企业担任基金GP
根据《合伙企业法》第三条的规定，“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人”。该规定旨在禁止国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体四类主体在被投资企业中承担无限连带责任。
一般而言，合伙制基金中，基金管理人应以普通合伙人的身份，按1%的比例对基金（合伙企业）出资，成为合伙企业的执行事务合伙人。在合伙制基金中，如基金管理人为国有独资公司、国有企业，其以普通合伙人身份向合伙企业出资将违反《合伙企业法》第3条的禁止性规定。因此，当基金管理人为国有独资公司、国有企业时，其对PE组织形式的选择往往有以下做法：
1、放弃合伙制，选择公司制
公司制模式中，PE 是按《公司法》规定设立的有限责任公司或股份有限公司，股东以出资额为限对公司承担有限责任；基金管理人以股东身份向 PE 出资，以出资额为限承担有限责任。该种模式完全符合《公司法》及国有资产监管的相关法律、法规，不存在法律瑕疵；其缺点在本文前述部分提过，完全放弃合伙制基金在运营上的灵活、便利。
2、保留合伙制，形式上改变管理人的“国有”性质
（1）政府、事业单位、国有控股或国有独资企业参股成立公司作为GP设立合伙制基金，上述主体的持股比例降到50%以下（不包含本数），且最大股东不属于国有控股企业，该公司不属于国有股东（此部分的组织设计可操控本文“国有股东认定”部分）。
（2）双GP模式，通过协议方式实现执行事务合伙人职能与诉求。
实践中已有不少国有企业担任GP的合伙企业进行工商设立登记及完成中基协的备案。
第五个问题 国资LP参与合伙制基金管理的“担忧”
根据《合伙企业法》的规定，尽管在责任承担上，LP承担有限责任，即仅以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任，但作为对价，LP不能执行合伙事务。《私募投资基金合同指引3号（合伙协议必备条款指引）》（以下简称“《私募投资基金合同指引3号》”）第五条第（五）项第二款规定：“合伙协议可以对有限合伙人的权限及违约处理办法做出约定，但是不得做出有限合伙人以任何直接或间接方式，参与或变相参与超出前款规定的八种不被视为执行合伙事务行为的约定。”据此，《私募投资基金合同指引3号》对LP通过任何直接或间接的方式参与执行合伙事务的权限进行了更加明确的否定。
然而，在我国基金实务操作中，由于私募基金市场尚不成熟，GP或者基金管理人的投资管理能力有限，而LP多为主动投资者且机构投资者居多，使得很多LP对于GP或者基金管理人并不十分信赖。因此，市场上也出现众多LP试图通过各种方式参与有限合伙企业经营管理的情况。尤其是对于国资面临“保值增值”的压力与产业招商的需求，普遍倾向于参与基金投资项目的筛选与投决。
我国《合伙企业法》第六十八条第一款规定：“有限合伙人不执行合伙事务，不得对外代表有限合伙企业。”而《合伙企业法》第六十八条第二款列举了八项不视为执行合伙事务的情况，该规定也因此被称为“安全港”规则。
《合伙企业法》第六十八条第二款规定：“有限合伙人的下列行为，不视为执行合伙事务：（一）参与决定普通合伙人入伙、退伙；（二）对企业的经营管理提出建议；（三）参与选择承办有限合伙企业审计业务的会计师事务所；（四）获取经审计的有限合伙企业财务会计报告；（五）对涉及自身利益的情况，查阅有限合伙企业财务会计账簿等财务资料；（六）在有限合伙企业中的利益受到侵害时，向有责任的合伙人主张权利或者提起诉讼；（七）执行事务合伙人怠于行使权利时，督促其行使权利或者为了本企业的利益以自己的名义提起诉讼；（八）依法为本企业提供担保。”
LP在合伙制基金中的以上行为被明确认定为“不视为执行合伙事务”，但对于何种行为构成“执行合伙事务”，现行法律及相关司法解释并未进行明确界定。但按照《合伙企业法》第七十六条规定，“第三人有理由相信有限合伙人为普通合伙人并与其交易的，该有限合伙人对该笔交易承担与普通合伙人同样的责任”，即“有限合伙人的责任击穿”。
目前市场上LP参与基金管理普遍采取的是通过在投资决策委员会上委派席位参与表决方式，并且要求国资LP有“一票否决权”；除此之外也有LP委派观察员/监督员，设立投资咨询委员会，或者将投资项目决策放在合伙人层面通过合伙人会议解决，而非在投委会。
就此事项，实操中可行的解决方式：
1、首选推荐设置“投资咨询委员会”的结构
投资决策委员会与投资咨询委员会均非基金的法定架构，其中投资决策委员会是市场实践后的一个行业普遍选择，投资咨询委员会采用的不多。但投资咨询委员会有其明确的法律支撑。
根据《合伙企业法》第六十八条第二款第（二）项，“LP有权对合伙企业的经营管理提出建议”，且不会被视为是执行合伙事务。因此，LP设置提供一般性咨询建议职责的咨询委员会不会被认定为执行合伙事务。

咨询委员会成员一般由LP委派的代表组成，其职责主要为筛选项目和投资决策提供建议和咨询。另外，有些咨询委员会还会就项目估值、涉及的关联交易等特定重大事项进行表决。咨询委员会通过采用非正式的咨询建议或正式投票表决两种方式参与合伙企业的日常管理。
有些合伙协议中约定：咨询委员会筛选后的项目才能进入投资决策委员会的决策流程，而不能越过咨询委员会进行投资决策。如果LP对于资金使用用途要求严格，且对于资金安全性要求较高，但是又不想参与具体实际投资决策的，一般会选择采用组建咨询委员会的方式，可以实现对于投资方向、重大事项的事前把控。
另外投资咨询委员会对于国资投资基金的合规规范性管理也有益处。例如：关联交易问题。投资咨询委员会作为关联交易的内控，进行审批、估值、披露。
2、通过将投资事项上升到合伙人会议层面
前面说过，实践中有的基金将投资项目决策放在合伙人层面通过合伙人会议解决，而非在投委会。
由于该种模式通过合伙人群体决策作出的投资决策，合伙人参与合伙人会议，行使相关表决权一般认为属于其作为合伙人的固有权利，且其同样不构成《合伙企业法》第七十六条规定的应突破有限责任的条件，因此也不会导致LP承担无限连带责任。
但这种方式的缺点在于，GP成为了一个“项目推荐人”的角色，作为对合伙企业承担无限连带责任一方却无法真正运营管理项目。从另一方面而言，若LP内部意见不一致，则导致项目投资效率底下；且完全有LP单方决策项目，在一些项目面临的投资问题时，对于GP在此过程中可能存在的问题会导致责任归属不清或GP免责的情况。
无论如何，若基金的相关组织结构安排被认定为违反了《合伙企业法》第六十八条和《私募投资基金合同指引3号》相关规定的，有可能存在该私募基金无法通过备案的风险。因此建议LP在通过委派投资决策委员会成员、观察员或监督员亦或其他方式参与合伙基金管理时，应注意基协的最新的相关口径，避免不能顺利完成基金备案的风险。
来源：投资er日志 本文转载已获授权，对原作者表示感谢！
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【课程提纲】
第一讲、政府引导基金设立、运作、退出及监管法律实务
（时间：5月20日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家国资产业基金业务顾问。
一、 政府引导基金的概念和分类
（一）政府引导基金概念
（二）政府引导基金的分类
1.按照行政层级分类
2.按照资金来源分类
3.按照组织形式分类
4.按照引导方向分类
5.按照战略重点分类
二、 政府引导基金发展概况及演变
（一）政府引导基金发展概况
1. 2022年政府引导基?发展概况
2. 政府引导基?历年情况
3. 各级政府引导基?规模及数量总览
（二）政府引导基金演变
1. 引导定位的变化
2. 投资方向的变化
3. 投资阶段的变化
4. 纵向区域的变化
5. 横向区域的变化
三、 政府引导基金设立与运作的一般规范
（一） 引导基金的性质与宗旨
（二） 引导基金的设立
（三） 引导基金的运作及风险控制
（四） 引导基金的管理
（五） 对引导基金的监管
（七） 引导基金的终止和退出
四、 政府引导基金运作法律实务关注要点
（一） 引导基金投资之重点条款解析
（二） 引导基金决策机制关注重点
（三） 引导基金的返投要求及方式
（四） 引导基金的法律尽职调查关注要点
（五） 引导基金审计及财政监督关注要点
（六） 引导基金国有资产监管关注要点
五、 政府引导基金退出实务关注要点
（一） 引导基金上市减持退出
（二） 引导基金在PE基金中份额转让退出
（三） 引导基金从直投企业中股权转让退出
（四） 其他方式退出
六、答疑与交流
第二讲、产业基金项目股权投资的投前尽调、法律财务风险管理、投资交易设计实务和案例
（时间：5月20日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗老师，中车资本高级风控官，专注于股权投资、债权投资的风控、合规管理与法务工作12年。
一、 产业基金的宏观思考
（一）新发展理念和高质量发展背景下产业基金的社会价值
（二）当前四大投资主题
（三）当前产业基金的机构分布及行业布局
（四）当前产业基金GP、LP的做法和问题
二、产业基金股权投资项目的投前尽职调查实务要点
（一）尽职调查的主要目的和原则
（二）尽职调查主要内容——“业务四核心”“财务五核实”“法律六维度”
三、产业基金股权投资的项目选择风险管理
（一）风险偏好——投资赛道选择
（二）灵魂拷问——商业逻辑剖析及风险识别
四、产业基金股权投资项目的十大法律风险管理和典型案例
（一）实际控制人认定
（二）股权结构问题
（三）内部组织管理的常见问题
（四）资产构成及独立性要
（五）经营的合法合规性
（六）重大合同的执行情况（采购、生产、销售、投资等）
（七）重大债务风险
（八）同业竞争的认定与解决
（九）股权激励体系的建设
（十）诉讼、仲裁等纠纷争议
（十一）安全、环保问题及税务风险
五、产业基金股权投资常见财务风险问题及案例分析
（一）上市IPO问询财务问题统计分析
（二）从财务指标分析透视项目健康状况
（三）财务造假的识别
（四）重大关联交易与业务独立性分析
（五）大客户集中度风险
六、产业基金股权投资的常见估值方法及估值调整机制
（一）常见估值方法及头部企业估值的参照性分析
（二）估值调整机制 ——达摩克利斯之剑：判断力的较量、潜在巨大后果
（三）国有控制企业估值的特殊要求
（四）估值中的常见风险
七、产业基金股权投资的交易结构与投资协议条款设计
（一）交易结构
1. 新设公司VS增资
2. 受让老股
（二）章程中的风险防范
1. 公司内部治理的宪章
2. 各类毒丸条款的防范
（三）投资协议关键条款的设计
1. 起草协议的底层逻辑及核心原则
2. 常见关键核心投资条款
3. 对赌条款的设置和风险防范——达摩克利斯之剑
4. 投资协议履行中的隐含风险与违约救济条款
八、答疑与交流
第三讲、基金的税务管控与优化
（时间：5月20日下午17:00-18:00 ）
· 主讲嘉宾：宋老师，阳光保险集团税务总监，中国注册税务师协会专业委员，国家税务总局首批税务领军人才。
一、基金的税务征管趋势
1、基金的组织形式
2、基金的涉税主体
3、基金涉及的税种
4、基金面临的税务征管趋势
二、基金的税务风险（以案例分享来介绍）
1、案例1-非交易过户的滥用
2、案例2-核定政策的秋后算账
3、案例3-税收政策理解不足，28名自然人合伙人补缴税款并缴纳滞纳金！
4、案例4-单一核算or整体核算？
5、案例5-税收政策备案即可安枕无忧？
三、基金的税务管控与优化
1、如何选择？（组织形式、注册地、股权架构）
2、核算方式的确定？（单一核算or整体核算？）
3、抵扣？（投资额、费用、工资薪金等等）
4、区域性税收优惠政策
四、答疑与交流
第四讲、新兴技术类产业（新材料/新能源）股权投资逻辑与尽调及估值要点
（时间：5月21日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：龚老师，盛堃投资创始合伙人。拥有20多年创投职业经历，工信部战略性新兴产业特聘咨询专家，科技部创新创业计划评审委员会委员，中国人民大学讲座教授，高级经济师。
一、怎样从多维的视角，精准把握新兴产业的赛道？
（一）怎样识别“有效”新兴技术？
（二）“有效技术”的三维评价模型
（三）新兴技术：三视角全景对比
（四）对新兴技术的定量评估
二、新材料行业的投资逻辑与主要赛道
（一）新材料的产业图谱
（二）新材料行业的投资逻辑
（三）新材料的主要投资
（四）尽调、估值要点及案例
三、新能源行业的投资逻辑与主要赛道
（一）新能源产业：现在在哪儿？
（二）新能源的四大投资赛道
（三）尽调、估值要点及案例
四、新兴产业的产业基金运作模式及与股权投资机构合作实务
五、答疑与交流
第五讲、产业基金落地要点及其在大消费/大农业/新能源等领域运用实务
（时间：5月21日下午14:00-17:00 ）
· 主讲嘉宾：朱老师，方正多策投资合伙人、董事总经理。20年产业投资经验，10年农业及大消费产业投融资工作经验。
一、产业基金的落地对接实务要点
（一）什么是产业基金？
（二）如何组建产业基金？
（三）为什么要把补贴资金升级为产业基金？
（四）如何玩转资金与产业？
（五）产业基金，项目在哪里？
（六）政府资金出资产业基金的比例能否低一点？有什么风险？
（七）政府没什么钱，但是要项目怎么办？
（八）产业基金怎么投资企业？标准是什么？怎么收益？
（九）涉农企业投资风险是什么？怎么把控？怎么规避？
二、大消费/大农业/新能源等产业基金地方落地实务
（一）农业、食品、消费品领域产业基金地方落地运作实务要点
（二）生物医药产业基金地方落地运作实务要点
（三）电子信息产业基金地方落地运作实务要点
（四）新能源产业基金地方落地运作实务要点
（五）其他
三、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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