南亚地区新能源投资项目开发阶段关键要素研究

税收杂志小助手

作者：廖皓 张万秋 李志勇

南亚地区作为“一带一路”倡议重点区域，各中资企业在南亚地区寻求着新能源项目的投资机遇。本文对南亚地区新能源发展现状、发展趋势及项目投资所遇到的问题进行了介绍分析，并梳理了项目开发阶段的关键要素，同时结合工程案例进行关键要素的应用分析。
中资企业在南亚地区投资情况
南亚区域内的国家包括印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔、不丹和马尔代夫。南亚各国经济水平发展相差较大，涵盖了国际新能源项目不同投资模式和不同发展阶段。各国均在近年推出各自的能源系统长期发展规策，制定扩大新能源发电装机占比并逐步实现零碳排的目标，据根据国际可再生能源署（IRENA）数据显示，自2014—2020年，南亚地区光伏、风电及生物质发电3类总计装机由32.2GW提升至91.6GW。综合南亚各国新能源开发长期规划目标，截至2030年左右，南亚地区可再生能源规划新增装机约合380GW，其中以风电及光伏为主。
中资企业在南亚投资在“一带一路”提倡背景之下逐步加大，从全行业投资情况来看，中国在南亚地区的投资主要集中在印度及巴基斯坦两个国别，在2019年中国对南亚地区投资中两国投资量占74.7%。从投资领域来看，2015—2019年中国对南亚地区投资主要集中在能源及交通领域，分别占58.58%及28.78%。
南亚地区新能源项目投资遇到的问题
南亚地区参与新能源投资项目可划分两类：绿地投资（Green Investment）及跨国并购（Cross-Border Merger and Acquisition）。绿地投资是由投资企业直接在东道国设立新的项目公司获取项目开发证照等工作，直至项目建设运营。跨国并购类是由投资企业直接兼并已存在的特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，简称“SPV”）的股权及资产（包括但不限于项目开发权、土地所有权及开发证照等）。不论哪一种模式都会遇到类似的投资问题，以下列举部分。
一、国家政策变化导致项目终止
例如南亚某光伏项目已完成除购电协议外的各证照办理，资本金内部收益率高达19%。中国投资企业计划在购电协议签署后正式收购。但该东道国对新能源项目政策由于政府换届而改变，导致原投资模型无效，最终项目并购失败。
二、东道国通胀严重
东道国不提供美元电价的同时东道国货币通胀严重，虽然项目跟踪测算阶段投资收益率较好，但随着时间的变化和通胀的持续增加，投资收益率最终难以达到投资企业预期。
三、东道国电力市场变化
东道国市场不稳定而导致的电力需求、消纳变动，项目出现弃风弃光而引起售电收益直接受损。
四、技术偏差
当地咨询工程公司在概念设计中考虑不周，引起后期设计出现重大变更导致项目造价提升，进而引起项目实际投资收益率远低于预估。
五、征地问题
由于不可抗力因素或人为因素引起征地困难，导致项目终止。例如巴基斯坦卡洛特水电站所遇到的项目用地红线范围、私人地主恶意抬高地价以及特殊地区影响。
新能源投资项目开发流程及关键要素
一、南亚地区新能源项目开发流程
南亚地区各国新能源投资项目开发流程因政策不一而不同，但大致投资流程和需求文件基本一致。绿地投资类新能源项目开发流程从项目信息获取、政府协商，到开发权申请、证照办理都由投资企业办理，流程可分为项目开发前、中期、后期和建设履约阶段。跨国并购类新能源项目本质还是绿地投资类新能源项目，区别在于投资企业介入阶段不同。特殊目的公司完成部分或全部开发阶段所需的证照办理后推荐投资企业参与投资开发。
二、新能源投资项目开发阶段关键要素
根据新能源项目上述投资模式的开发流程及重点证照的分类，照前文所述投资开发过程中所遇到的问题，经识别可梳理出以下几点关键要素。
（一）政策可行性
政策可行性由东道国政策和中国政策两部分组成。东道国政策则是由东道国制定投资企业及总承包商参与该行业的规则与制度，包括但不限于东道国政府政策对新能源领域的规划、目标和开发方式等。东道国政策需了解东道国政治稳定性、法规政策、优惠政策、补贴政策及税收政策等。
中国政府政策则是中国对该领域制定的发展预期和可能性，由国内政策间接影响境外领域发展。例如中国在第七十六届联合国大会宣布不再新建境外煤电项目，该政策让中资企业海外煤电投资终止转而开发境外新能源项目。
（二）经济可行性
经济可行性是指项目投产后综合收益能否满足投资企业要求，其影响因素包括但不限于项目的投融资方案、财务模型、汇率、汇兑、市场消纳、购电协议等。以往总承包企业参与海外总承包工程时仅考量工程建设的经济性，而海外投资项目则需关注更多与收益率相关的要素。以下列举部分需重点关注的关键要素。
1.购电协议：购电协议（Power PurchaseAgreement，简称“PPA”）属于东道国或东道国相关机构代表的购电方与售电方签署的长期/短期电力销售协议。南亚地区常见的几种购电协议模式有：“Cost Plus”（成本加）、固定电价（FlatTariff）或者竞价上网模式。针对跨国并购项目，在获取项目信息时需确定特殊目的公司是否已签署购电协议或与政府达成拟定电价的合作谅解备忘录（MOU）。针对绿地项目则是按照东道国政府所公布的获取流程，能否按期的签署到投资企业需要的电价。该阶段额外可找寻具有技术优势的勘测设计企业配合准备技术方案，进行竞价上网或电价谈判。
在南亚地区大量投资项目实操中，购电协议是整个环节中最核心的工作。中小型项目从项目开发到完成购电协议签署需要2年，大型项目甚至需要3—4年时间。孟加拉国在积极鼓励新能源政策下，实操案例也是在1.5年才获取到购电协议签署。
2.市场消纳：境外电力投资项目最终要通过向市场或单一购电方售电来实现收入和盈利目标。南亚地区采用的是长期协议模式，即签署长期购电协议锁定未来20—25年的售电价格。在电价锁定情况下保证电量卖出，则能保证投资收益，因此在购电协议谈判过程中需增加照付不议（Take or Pay）条款，即东道国政府承诺按照年最低净输出电量以承诺电价进行付费。该模式能有效地减少项目投资的部分风险，在运行期间维持盈亏平衡。
3.汇率及汇兑：汇率汇兑包括汇率波动汇兑限制。汇率波动主要影响无法取得美元电价的购电协议，可以是美元直接计价，也可是美元计价再以东道国当地币种支付。以斯里兰卡为例，斯新能源市场没有美元或美元挂钩的电价计价政策，且斯里兰卡卢比2022年3月内出现美元汇率暴跌超30%的情形，导致近期原本火热的斯里兰卡投资风潮终止。有一个多边金融机构贷款项目已完工，也可算作境外资本。
汇兑限制是政府防止其外汇储备流失的一种重要行政手段，由政府主动限制项目公司进行外汇汇兑或外汇汇出。投资企业在组建国别开发工作组时，不仅对东道国工程履约相关税收政策进行收集，还需对汇率变化、通胀率、汇兑等关键信息摸底，是建立投资财务模型的重要数据。
（三）建设可行性
建设可行性是针对项目建设所需的人员、机器、原料、海运及交通等建设必需品在东道国能否满足项目建设的要求。总承包企业对建设阶段的建设可行性要素非常清晰，但对建设可行性在项目开发阶段的核心要素征地移民缺略有忽视。投资类项目征地移民通常需东道国政府或特殊目的公司协助完成。在绿地投资项目开发阶段，第一可确认该初步用地是否属于东道国新能源项目开发用地，例如斯里兰卡有政府全国普查确定可用于新能源项目的土地；第二可确定是否属于农耕地，例如孟加拉国政府规定农业用地不能用于光伏电站建设；第三是确定项目持有人是国家还是私人，私人是否是多人持有。而针对跨国并购类项目需确认解特殊目的公司是否已完成征地移民，用地属于租用还是购买。
（四）技术可行性
技术可行性指该项目开发所拟定的技术方案是否符合当地开发条件及建设条件。绿地投资项目前期均需对拟开发项目进行概念设计及预可研分析，跨国并购类甚至已经完成了项目可行性研究报告。
总承包或勘测设计企业应在获取项目资料后结合当地条件进行设计或对已有设计报告进行复核。一是“知己知彼 ”，知道中国标准与东道国标准的区别，同时对目标建设区域深入了解；二是“知难而上 ”，对无详细资料的前期阶段，可根据丰富的经验结合对当地情况的了解进行合理假设，顺利配合投资企业完成技术可行的方案是首要目的；三是“因人制地”，可聘请对当地情况、设计标准熟悉的咨询工程师协助进行规范对标及报告检查，以符合东道国审批要求为主；四是“防范未然”，严格审核已有方案，提前规避设计缺陷，类似洪涝区设计低矮支撑的光伏支架、台风区使用非抗台风机型的风机以及海滨地区未规划光伏板定期清理方案等技术性缺陷。
（作者工作单位：中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司）