政府产业母基金参股设立子基金 ——尽调要点与基金合同之特殊条款解析

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近年来，政府产业母基金，也称政府引导基金，已成为吸引社会资本进入政府拟扶持领域和行业的重要渠道，上海、江苏、浙江等辖区通过政府产业母基金进行招商引资，成效显著。截至2021年6月30日，中国母基金数量共320只，总管理规模达32,015亿元。其中，政府引导基金236只，总管理规模达25,232亿元人民币，市场化母基金84只，总管理规模达6,783亿元人民币（数据来源：母基金研究中心《2021年上半年中国母基金报告》）。
我国私募股权基金行业长期面临的难题之一是募资难，政府产业母基金设立的最大目的就是利用财政资金撬动更大规模的社会资本进入政府拟扶持的领域和行业，带动当地经济的发展，因此政府产业母基金会要求设置一些特殊条款。律所对子基金管理人及拟设立子基金开展法律尽职调查时所关注的点与一般的尽调也有所不同。
本文基于团队近期代表政府母基金尽调子基金以及后续基金合同审阅的实操经验，将介绍政府产业母基金设立子基金时会要求设立的特殊条款，及律所开展尽调时的关注要点，以供各位参考。
1 尽调要点
与其他主体设立子基金相比，政府产业母基金设立子基金有其特殊性，故律所在对子基金管理机构和子基金进行法律尽职调查时，也有一些需要特别关注的点，具体如下：
01 子基金管理机构的实缴资本
基金业协会仅要求私募基金管理人的实缴资本不低于200万元、实缴比例不低于注册资本的25%，否则将在私募基金管理人公示信息中予以特别提示。然后，一些政府产业母基金在遴选子基金管理机构时，会对子基金管理机构的实缴资本作出特殊要求，通常会比基金业协会的要求更为严格，如温州市科创基金要求子基金管理机构的实缴资本不低于1,000万元人民币。
尽调时应通过第三方中介机构出具的验资报告、审计报告以及银行回单等来核实管理机构实缴资本的真实性。

02 子基金管理机构的管理团队
政府产业母基金通常会关注子基金管理机构管理团队的背景、工作履历以及资信情况，以判断管理机构是否配备稳定的管理团队，如温州市科创基金要求管理机构至少有3名具备3年以上投资经验或相关行业经验的高级管理人员，且管理团队主要成员无受过行政主管机关或司法机关处罚的不良记录。一支具备丰富从业经验的管理团队对管理机构自身、子基金的运行及投资项目的筛选、管理具有关键性作用。
尽调时要注意核查管理团队成员的劳动合同、社保缴纳记录、高管人员签署的《高管职业道德承诺书》以及管理机构开具的在职证明等，以判断管理团队的劳动关系真实性、稳定性和资信情况和工作经历匹配程度。
03 子基金管理机构的投资能力
政府产业母基金的主要作用之一是引导，子基金的运行管理、项目的储备筛选均需具备相关投资能力的管理机构来把控，因此，政府产业母基金通常会通过管理机构已有的数个成功投资案例来判断其投资能力。
尽调时可要求管理机构提供相应的整套投资文件、入资凭证、退出安排相关书面文件、第三方机构出具的资产评估报告等材料，以核查投资时间、投资金额、退出情况、估值情况等，并审核收益率是否符合政府产业母基金关于成功案例的认定标准、是否具备政府产业母基金所要求的投资能力。另外也可以通过盲抽的方式，通过审阅几个项目的整套交易文件和书面文件存档，来判定一些具体项目的整个投资决策流程是否真正落实践行该管理机构的内部政策和流程规定。一些政府产业母基金同时会要求子基金管理机构或其主要股东（公司制）、普通合伙人（合伙制）或3名以上管理团队主要成员以骨干身份共同累计管理的在中国证券投资基金业协会备案的创业投资基金规模不低于一定的金额，以增强管理机构在自身投资能力方面的说明力。

04 子基金管理机构的已备案基金
尽调时需要核查子基金管理机构已备案的基金，从备案基金的数量、基金类型、基金规模、实际募集情况、投资领域、退出情况以及是否因投资项目引发任何诉讼等来判断管理机构的募资能力、项目筛选能力、基金运作及管理能力以及业绩情况，同时可以判断该管理机构是否在子基金拟投资领域具有相关的投资经验，是否具备相关行业背景的团队人员。通常可以要求管理机构提供基金产品募集整套资料，包括不限于基金合同、入资凭证，基金产品底层项目交易文件等材料来佐证该部分内容。
05  子基金管理机构的内部制度
子基金管理机构应具备完善的内部制度，包括但不限于内控制度、投资决策制度、财务管理制度等。其中，管理机构的内控制度贯穿基金的募集、投资、运作、投后管理、信息披露等全过程，是否配备完善的内控制度并有效执行严重影响了管理机构防范、评估、识别和化解风险，规范关联交易及防止利益冲突，保证各项业务合法合规运作，实施内部监督，进行自律管理等能力。管理机构投资业务的规范化管理、投资决策程序的规范、投资风险的控制、机构自有资产及管理资产的安全与增值，都依赖于管理机构制定一套完善的投资决策和投资管理制度，以保障投资的顺利进行。
尽调时应核查子基金管理机构已建立的制度，是否已配备基金业协会要求的制度、根据自身经营的情况应制定的制度以及政府产业母基金较为关注的制度，如财务管理制度、风险控制机制、投资决策制度等，并通过核查其流程性文件、信息披露情况、关联交易情况等来判断制度是否得以有效执行。同时，应关注其投资决策委员会的组成情况，核查风控负责人是否间接从事投资业务。

06 子基金管理机构的关联方
关联交易与投资者权益息息相关，故关联交易一直是基金业协会监管的重点内容之一，如何有效控制关联交易也是政府产业母基金较为关注的内容。
尽调时应全面核查子基金管理机构的关联方，审查管理机构是否已制定关联交易风险控制制度，是否对关联交易进行披露并对关联交易制定特殊决策机制和回避安排，是否履行特殊风险揭示并要求投资者签署《风险揭示书》，并根据交易内容判断交易类型、价格公允性等。
07 子基金管理机构在当地的储备项目情况
子基金管理机构在当地是否有多个与子基金投资领域相匹配的储备项目，在一定程度上影响着子基金日后的运行情况和投资业绩。政府产业母基金通常都会要求管理机构提供储备项目的情况，内容包括但不限于项目领域、企业人数、企业总资产和年销售收入、项目亮点、项目创始团队情况等，以判断管理机构在当地的资源状况、储备项目的质量。
尽调时可要求子基金管理机构详细介绍储备项目情况，是否已落地以及落地后的后续计划安排等。若子基金管理机构在当地已有投资项目，可要求管理机构提供提已投资项目的尽调报告、投资协议等文件，以更好地佐证其在当地的资源以及基金投资管理能力。
综上，在开展法律尽职调查时，对以上几个关注点的核查，除了现场访谈，也需要根据子基金管理机构提供的相应证明材料方可作出较为客观的判断。在实操中，除了本文提及的上述内容，还应根据各地政府产业母基金的具体要求、子基金的设立计划、子基金管理机构的实际情况，从多方面对子基金管理机构和子基金进行综合考察。

2 基金合同特殊条款
鉴于政府产业母基金设立的特定监管要求，为保证子基金投资领域、投资方向、投资策略等符合当地政策、策略的要求，各地政府管理办法及子基金基金合同的条款通常会约定一些特殊条款，以调动子基金管理机构的积极性，规范子基金日后的投资运作。
01 投资方向
政府投资基金通常会对子基金的资金投向进行约束，设置特定投资领域投资与投资比例，以与地方战略相匹配。各地政府对投资领域的规定虽不尽相同，但主要投向战略新兴产业和地方特色产业，均属于《政府投资基金暂行管理办法》（下称“210号文”）第七条、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（下称“2800号文”）第二十四条规定的投资领域范围。投资比例、投资阶段均会根据当地的政策、区域规划和需求来确定，以充分发挥政府资金在特定领域的引导作用。
以《温州市科技创新创业投资基金管理办法》为例，对子基金投资领域、投资阶段、投资比例的要求如下：
投资领域：战略性新兴产业、高新技术产业及高端服务业等政府重点扶持和鼓励发展的产业领域；
投资阶段：重点对种子期、初创期、成长期科技企业实施投资；
投资比例：子基金投资于温州市种子期、初创期科技企业的资金额不低于科技创投基金实缴出资额的0.5倍，投资于温州市种子期、初创期、成长期科技企业的资金额合计不低于科技创投基金实缴出资额的1倍。
02 出资顺序
政府产业母基金设立的首要目标并非盈利，但为保证政府产业母基金的资金安全，政府产业母基金往往会要求在其他出资人完成全部或者阶段出资之后，方才出资。实操中，比如江苏省政府投资基金在合伙协议里约定，“省政府投资基金的各期实缴出资，应当在其他合伙人当期出资全部实缴到位后，自收到执行事务合伙人另行发出的书面缴付通知书及其他合伙人出资银行进账凭证之日起5个工作日内实缴到位。”但也有少数政府产业母基金对出资顺序不作要求，如《陕西省政府投资引导基金管理办法》规定，引导基金出资原则上应与其他出资同期同比例到位。
另外，部分政府产业母基金会在申报阶段便要求持有子基金一定比例份额以上的LP出具相应的出资承诺函/认缴意向书。
03 投资限制与投资禁止
出于保障资金安全的考量，政府产业母基金往往对子基金的投资业务范围进行较为严格的限定。
投资限制方面。多数政府产业母基金会限定子基金对单一项目/单个企业/基金的累计投资比例。如广州市创业投资引导基金要求子基金对单个创业企业的累计投资不得超过创业投资企业自身注册资金或承诺资金总规模的20%；江苏省政府投资基金要求基金对单一项目或基金的累计投资金额不得高于子基金认缴出资总额的30%；北京市东城区政府投资引导基金要求子基金对单个项目或企业的投资原则上不超过被投资项目或企业总股本的30%，且不超过子基金认缴出资总额的20%。
禁止投资业务方面。各地政府产业母基金通常会以2800号文第二十六条和210号文第十二条的规定为基础来规定子基金不得从事的业务，包括但不限于房地产、期货、证券投资基金、信托、承担无限责任的投资、明股实债等变相增加政府债务或与私募股权基金业务相冲突的业务等。有些政府产业母基金也会在前述基础上进行细化，如温州市科创基金会要求子基金不得投向保理资产、融资租赁资产、典当资产等类信贷资产、股权或其收（受）益权。

04  返投要求
政府产业母基金一般会要求子基金按一定的比例或者金额投资当地的企业，以引入社会资本，促进当地产业转型升级，刺激当地经济发展。
返投倍数。各地政府对子基金返投倍数的设定范围通常在1到3倍之间，计算基础一般为政府投资基金的出资额或者实缴出资额。如坪山区政府引导基金要求子基金投资于在坪山注册登记的企业的资金规模原则上不低于引导基金对子基金出资额的2倍；江苏省政府投资基金要求子基金投资江苏省内企业的资金原则上专项子基金不低于省政府投资基金实缴出资的2倍。但为更好地引入社会资本，很多政府产业母基金均考虑降低返投倍数，一些地方政府已将返投倍数降低为2倍以下，如温州市科创基金设定的返投倍数为科技创投基金出资额的1.5倍。另外，有少数政府产业母基金对返投比例或金额不作任何要求，如上海市创业投资引导基金。
返投认定范围。政府产业母基金通常会结合投资金额、就业、产业情况、税收等因素综合考量认定范围，并有扩大返投认定范围的趋势，外地的被投企业将其注册地、主要产品研发地、重要生产经营地等迁入本地，或者在当地设立子公司或分公司（但会要求在固定年限内或者子基金存续期内不得迁出）等情形均被视同投资当地企业或者相应金额将计算为子基金投资于当地企业的资金金额。
05 让利机制
为更好地发挥政府出资的引导作用，政府产业母基金会安排在不同阶段对符合特定要求的子基金管理机构和其他出资人进行不同程度的让利，具体的让利阶段和让利比例会在合伙协议中约定。
以《温州市科技创新创业投资基金管理办法》为例，让利对象包括基金管理机构和其他出资人，让利条件具体如下：
1. 清算前的让利机制。子基金管理机构或其指定的子基金其他出资人自科技创投基金自首期实缴之日起4年内（含4年）购买科技创投基金在子基金中股权（份额），且子基金对外投资达到实收资本80%、投资符合本管理办法有关规定的，转让价格按科技创投基金原始投资额确定。
子基金管理机构或其指定的子基金其他出资人自科技创投基金自首期实缴之日起4年后购买科技创投基金在子基金中股权（份额），且子基金对外投资达到实收资本80%、投资符合本管理办法的，转让价格按科技创投基金原始投资额与科技创投基金出资后的第5年起按照转让时全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）计算的收益之和确定，减资退出参照执行。不满整年按实际天数除以365天折算。
子基金出资人之外的其他投资者购买科技创投基金在子基金中股权（份额）的，按上述转让价格为底价，以公开竞价方式进行转让。上述转让均以子基金管理机构提出让利申请日为基准日。
2.清算后的让利机制。子基金到期清算时，投资符合本管理办法有关规定，且科技创投基金收回全部实缴出资本金及按子基金合伙协议或章程获得归属于科技创投基金收益的前提下，再按如下比例进行让利，但最高让利金额不超过科技创投基金从子基金获得的全部收益。具体让利方案为：①若子基金返投金额达到科技创投基金实缴出资金额的150%（含）至175%（含），按科技创投基金全部收益的40%比例让利；②若子基金返投金额达到科技创投基金实缴出资金额的175%至200%（含），按科技创投基金全部收益的60%比例让利；③若子基金返投金额达到科技创投基金实缴出资金额的200%以上，按科技创投基金全部收益的80%比例让利。
可以看出，政府产业母基金为调动投资人的投资积极性，驱动子基金管理机构良好运行子基金、取得良好业绩，以带动当地产业发展，会施行不同程度的让利政策，给予子基金管理机构或其他投资人不同比例的奖励。

06 提前（强制）退出
政府产业母基金一般会根据管理办法的要求以及出于保障政府资金安全的考量，在特定情况下提前退出，如子基金未按约定开展投资业务、未按约定程序和时间要求办理基金备案手续、投资项目不符合办法规定及合伙协议约定、运营有违法违规行为并被依法查处、其他合伙人未按本协议约定缴付出资等导致基金突破协议约定的最低出资规模或导致政府产业母基金出资突破最高比例限制等。同时，也会要求子基金其他出资人签署一切必要的文件或履行所有必要的程序以确保政府产业母基金的退出，因政府产业母基金的退出所产生的损失通常由子基金管理机构承担。
07 一票否决权
有部分政府产业母基金会要求对子基金的一些事项享有一票否决权，以监督子基金的运作与投资，核查子基金的投资领域、投资方向、投资策略等是否符合政府产业母基金的要求。《东城区政府投资引导基金管理办法》第三十四条规定，在子基金及其所投企业或项目违法、违规或偏离政策导向的情况下，政府引导基金可以按照合同约定，行使一票否决权。
综上，上述七大特殊条款一方面有助于充分发挥政府产业母基金的引导作用，为当地产业带来新鲜血液和转型优化的机会，一方面也可能存在一些风险，如政府产业母基金强制退出可能导致子基金停摆，政府产业母基金享有一票否决权可能被认为执行合伙事务等，这些问题需要在实践中进一步寻求解决方案。
作者：姚之队 来源：姚之队法律工作室
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【课程提纲】
第一讲、政府引导基金设立、运作、退出及监管法律实务
（时间：5月20日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家国资产业基金业务顾问。
一、 政府引导基金的概念和分类
（一）政府引导基金概念
（二）政府引导基金的分类
1.按照行政层级分类
2.按照资金来源分类
3.按照组织形式分类
4.按照引导方向分类
5.按照战略重点分类
二、 政府引导基金发展概况及演变
（一）政府引导基金发展概况
1. 2022年政府引导基?发展概况
2. 政府引导基?历年情况
3. 各级政府引导基?规模及数量总览
（二）政府引导基金演变
1. 引导定位的变化
2. 投资方向的变化
3. 投资阶段的变化
4. 纵向区域的变化
5. 横向区域的变化
三、 政府引导基金设立与运作的一般规范
（一） 引导基金的性质与宗旨
（二） 引导基金的设立
（三） 引导基金的运作及风险控制
（四） 引导基金的管理
（五） 对引导基金的监管
（七） 引导基金的终止和退出
四、 政府引导基金运作法律实务关注要点
（一） 引导基金投资之重点条款解析
（二） 引导基金决策机制关注重点
（三） 引导基金的返投要求及方式
（四） 引导基金的法律尽职调查关注要点
（五） 引导基金审计及财政监督关注要点
（六） 引导基金国有资产监管关注要点
五、 政府引导基金退出实务关注要点
（一） 引导基金上市减持退出
（二） 引导基金在PE基金中份额转让退出
（三） 引导基金从直投企业中股权转让退出
（四） 其他方式退出
六、答疑与交流
第二讲、产业基金项目股权投资的投前尽调、法律财务风险管理、投资交易设计实务和案例
（时间：5月20日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗老师，中车资本高级风控官，专注于股权投资、债权投资的风控、合规管理与法务工作12年。
一、 产业基金的宏观思考
（一）新发展理念和高质量发展背景下产业基金的社会价值
（二）当前四大投资主题
（三）当前产业基金的机构分布及行业布局
（四）当前产业基金GP、LP的做法和问题
二、产业基金股权投资项目的投前尽职调查实务要点
（一）尽职调查的主要目的和原则
（二）尽职调查主要内容——“业务四核心”“财务五核实”“法律六维度”
三、产业基金股权投资的项目选择风险管理
（一）风险偏好——投资赛道选择
（二）灵魂拷问——商业逻辑剖析及风险识别
四、产业基金股权投资项目的十大法律风险管理和典型案例
（一）实际控制人认定
（二）股权结构问题
（三）内部组织管理的常见问题
（四）资产构成及独立性要
（五）经营的合法合规性
（六）重大合同的执行情况（采购、生产、销售、投资等）
（七）重大债务风险
（八）同业竞争的认定与解决
（九）股权激励体系的建设
（十）诉讼、仲裁等纠纷争议
（十一）安全、环保问题及税务风险
五、产业基金股权投资常见财务风险问题及案例分析
（一）上市IPO问询财务问题统计分析
（二）从财务指标分析透视项目健康状况
（三）财务造假的识别
（四）重大关联交易与业务独立性分析
（五）大客户集中度风险
六、产业基金股权投资的常见估值方法及估值调整机制
（一）常见估值方法及头部企业估值的参照性分析
（二）估值调整机制 ——达摩克利斯之剑：判断力的较量、潜在巨大后果
（三）国有控制企业估值的特殊要求
（四）估值中的常见风险
七、产业基金股权投资的交易结构与投资协议条款设计
（一）交易结构
1. 新设公司VS增资
2. 受让老股
（二）章程中的风险防范
1. 公司内部治理的宪章
2. 各类毒丸条款的防范
（三）投资协议关键条款的设计
1. 起草协议的底层逻辑及核心原则
2. 常见关键核心投资条款
3. 对赌条款的设置和风险防范——达摩克利斯之剑
4. 投资协议履行中的隐含风险与违约救济条款
八、答疑与交流
第三讲、基金的税务管控与优化
（时间：5月20日下午17:00-18:00 ）
· 主讲嘉宾：宋老师，阳光保险集团税务总监，中国注册税务师协会专业委员，国家税务总局首批税务领军人才。
一、基金的税务征管趋势
1、基金的组织形式
2、基金的涉税主体
3、基金涉及的税种
4、基金面临的税务征管趋势
二、基金的税务风险（以案例分享来介绍）
1、案例1-非交易过户的滥用
2、案例2-核定政策的秋后算账
3、案例3-税收政策理解不足，28名自然人合伙人补缴税款并缴纳滞纳金！
4、案例4-单一核算or整体核算？
5、案例5-税收政策备案即可安枕无忧？
三、基金的税务管控与优化
1、如何选择？（组织形式、注册地、股权架构）
2、核算方式的确定？（单一核算or整体核算？）
3、抵扣？（投资额、费用、工资薪金等等）
4、区域性税收优惠政策
四、答疑与交流
第四讲、新兴技术类产业（新材料/新能源）股权投资逻辑与尽调及估值要点
（时间：5月21日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：龚老师，盛堃投资创始合伙人。拥有20多年创投职业经历，工信部战略性新兴产业特聘咨询专家，科技部创新创业计划评审委员会委员，中国人民大学讲座教授，高级经济师。
一、怎样从多维的视角，精准把握新兴产业的赛道？
（一）怎样识别“有效”新兴技术？
（二）“有效技术”的三维评价模型
（三）新兴技术：三视角全景对比
（四）对新兴技术的定量评估
二、新材料行业的投资逻辑与主要赛道
（一）新材料的产业图谱
（二）新材料行业的投资逻辑
（三）新材料的主要投资
（四）尽调、估值要点及案例
三、新能源行业的投资逻辑与主要赛道
（一）新能源产业：现在在哪儿？
（二）新能源的四大投资赛道
（三）尽调、估值要点及案例
四、新兴产业的产业基金运作模式及与股权投资机构合作实务
五、答疑与交流
第五讲、产业基金落地要点及其在大消费/大农业/新能源等领域运用实务
（时间：5月21日下午14:00-17:00 ）
· 主讲嘉宾：朱老师，方正多策投资合伙人、董事总经理。20年产业投资经验，10年农业及大消费产业投融资工作经验。
一、产业基金的落地对接实务要点
（一）什么是产业基金？
（二）如何组建产业基金？
（三）为什么要把补贴资金升级为产业基金？
（四）如何玩转资金与产业？
（五）产业基金，项目在哪里？
（六）政府资金出资产业基金的比例能否低一点？有什么风险？
（七）政府没什么钱，但是要项目怎么办？
（八）产业基金怎么投资企业？标准是什么？怎么收益？
（九）涉农企业投资风险是什么？怎么把控？怎么规避？
二、大消费/大农业/新能源等产业基金地方落地实务
（一）农业、食品、消费品领域产业基金地方落地运作实务要点
（二）生物医药产业基金地方落地运作实务要点
（三）电子信息产业基金地方落地运作实务要点
（四）新能源产业基金地方落地运作实务要点
（五）其他
三、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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