深圳政府引导基金“管家模式”：怎么运作？能否全国推广？

启金智库

地方政府设立的产业基金，正在加速。多省市政府引导基金开始朝着市场化运作方向探索，而“市场化”始终是深圳引导基金发展的关键词。
2022年以来，深圳不少政府引导基金频繁寻找专业机构委托管理基金。此外，深圳母基金的专业管理模式还在向外地输出，担任外地母基金的“专业管家”。
从机制上看，政府引导基金与专业化的基金管理机构间是“双向奔赴”，政府引导基金需要投资机构来合作实现资本招商与经济转型发展目标，创投机构则需要政府引导基金来撬动更多社会资本。
但“管家模式”也存在诸多问题，深圳前海恒邦股权投资有限公司合伙人，执行董事纪昌业向记者表示，专业投资机构与政府引导基金的合作，还需要在目标导向，资金使用期限，投资决策安排等方面进行不断磨合。
01政府引导基金密集寻找“专业管家”
根据母基金研究中心分析，近年来，多地省市引导基金都在探索市场化运作的决策机制，弱化政府干预，择优选取投研能力强的管理人，放权给专业的市场化管理团队运作引导基金，提高管理效率和专业能力，同时简化冗余的手续流程。
上述合作可被称为“管家模式”，合作模式主要可分为两类。纪昌业分析称，第一类是在基金管理人层面，政府引导基金和专业投资机构通过控股或参股方式组建合资公司，由合资公司担任基金管理人去展开多支产业基金的合作，“这种合作逻辑是在双方理解认同非常强的情况下，组成共同的基金管理人。”
例如，在2022年12月23日，深圳市创新投资集团（简称“深创投”）与深圳市宝安区组建宝安引导基金管理有限公司协议签约仪式举行，宝安区引导基金是深创投集团受托管理的首家区级政府引导基金，也是宝安在深圳市首创将引导基金委托给专业机构运营。
据了解，宝安引导基金管理有限公司将围绕受托管理宝安引导基金，为宝安区招商引资、特色金融合作及人才培养等方面开展经营与增值服务。
第二类模式是在基金层面展开合作，包括两种路径：第一种是综合性产业基金，如一支综合性基金覆盖了多个地方特色产业；第二种是专项产业基金，每一个特色产业都设立一支专项产业基金。
例如，深圳市财政局网站此前发布公告，公开征集“20+8”产业基金第一批基金管理人。这是继今年6月深圳出台“20+8”产业发展政策后，深圳按照“一集群一基金”思路，提高直接融资比重的关键一步。根据公告，深圳本次公开遴选的基金管理机构涉及四个重点产业方向，分别为合成生物、智能传感器、新能源汽车、生物医药产业，基金目标规模达165亿元。
此外，深圳的政府引导基金管理经验还在逐渐对外输出，深圳团队开始管理异地政府引导基金。
2022年9月，深圳市天使投资引导基金管理有限公司与郑州天使母基金签署了战略合作协议，正式接管郑州天使母基金。2022年11月，深投控资本与绍兴市产业基金签署委托管理协议。该基金首期规模为150亿元人民币，是深投控资本管理的第一只地方区域性引导母基金。
绍兴市产业基金作为地方产业引导基金，委托深投控资本按市场化方式运作，其表示，“将深投控资本在运营管理、产业研究等方面的专业优势，与绍兴的产业发展方向相结合，搭建粤港澳大湾区、长三角“科技、产业、资本”融合平台，助力区域实现产业结构转型升级和经济高质量发展。”
这类“管家模式”并非单一性的，而是综合性的管理能力，投资能力及产业带动能力输出。纪昌业表示，从业界的角度看，政府引导基金已经充分认同专业投资机构的上述能力，且得到了明确实践。“因为已经验证过了，所以管家模式也会继续增加下去。”他强调。
02 引导基金“管家模式”有何优势？
为何以深圳为代表的各省市引导基金，都在逐渐放权给专业的市场化管理团队运作引导基金？中国（深圳）综合开发研究院金融发展与国资国企研究所副所长余洋认为，其主要在于破解政府引导基金模式存在的诸多问题。
缺少专业的基金管理人首当其冲。余洋分析称，政府引导基金模式缺乏对基金管理人有效的激励制度，政府引导基金本身虽然不直接参与项目投资，但需要把有限资源匹配给既有投资能力又符合产业引导方向的GP，这对引导基金的专业能力要求并不低。但相比市场化机构，大部分政府引导基金很难给出有竞争力的薪酬，导致对人才吸引力不足，同时由于激励机制所限，难以调动引导基金管理人优选GP的积极性，从而会导致引导基金的资金使用效率较低。
政府引导基金往往无法组建专业化的团队进行长期管理。早在2016年，国务院审计署抽查了16个省设立的政府投资基金235只，实际到位资金中引入社会资本仅占15%；有的基金运作市场化程度不高，其中122只基金的管理公司由政府部门直接指定，103只基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。
而通过委托专业基金管理机构管理政府引导基金，能够从专业角度来挑选合适的GP来管理子基金，同时能够更好在募、投、管、退等环节监督子基金管理人是否严格执行母基金使用的各项规定要求，是否符合政府产业引导方向，同时也有利于形成母基金管理人和子基金管理人的业务协同。余洋认为这是双方合作最核心的原因所在。
此外，专业基金管理机构也能为政府引导基金提供相关制度设计建议，通过对投资收益分配、投资亏损承担、基金投资期限、返投比例等进行更合理的制度设计，吸引优秀且合适的GP参与子基金管理，既能满足引导基金支持本地重点产业发展的需要，又能给子基金GP合适的激励，同时也能促进资金循环利用，使引导基金持续运作。
03 深圳创投机构为何备受青睐？
在托管政府引导基金的机构中，深圳基金管理机构备受青睐。经过20余年的发展，深圳目前已成为中国三大创投重镇之一。深圳地区的母基金发展也较为突出，根据《2021中国母基金全景报告》，近20家母基金在管规模超广东省母基金在管规模的一半。
如在上述提及的“托管机构”中，深创投是一家以创业投资为核心的综合性投资集团，1999年由深圳市政府出资并引导社会资本出资成立。截至2022年底，深创投已累计投资项目1500余个（企业1400余家），累计投资金额逾900亿元，投资并助推上市的企业达到239家。
深圳天使母基金由深圳市引导基金出资成立，目前规模100亿元，是国内规模最大的天使投资类政府引导基金。而深投控是专业从事私募股权基金投资管理，管理基金规模约550亿元。
纪昌业认为，经过多年发展，深圳的专业基金管理机构呈现“深圳特色”。首先体现在制度层面，深圳创投机构市场化程度较高，对中国整个创投制度体系具有深刻理解；其次在实操层面，募、投、管、退四方面都有相应的制度安排；人才层面也具备优势，包括行业研究能力，财务能力，法务能力，技术专家的协同能力等。
“深圳的创投机构在进行异地托管时，会在同一时间，同一地点，将上述能力高质量且全面地反馈出去，赋能到当地产业。”而地方创投机构管理能力参差不一，对制度的理解并不全面或及时，这都会对基金的高效运营产生阻力。
此外，南方财经全媒体记者梳理发现，无论是在深圳本地受托管理政府引导基金，还是实现管理输出，基本都集中在具有国资背景的基金管理机构。余洋分析称，“国资背景的机构本身就容易和各地方政府形成一种天然的合作关系，他们能站在政府角度来考虑地方发展的问题。而多数民营投资机构的主要目的是获取股权投资收益，而非考虑投资项目对当地的产业链、供应链、价值链带来的经济和社会价值，可能会与政府引导基金的资金管理目标出现偏差。”
04 双方合作如何磨合？
而在上述“管家模式”中，专业投资机构与政府引导基金的合作并非一蹴而就，也需要进行磨合，纪昌业认为主要体现在如下方面：
首先是目标导向的不一致。专业投资机构的目标导向是“收益优先”，而地方政府引导基金的目标导向是“产业培育”。这需要双方在合作中做到收益和产业培育的“折中”。
此外，募资端也存在磨合点。财政资金属于中长周期资金，产业需要较长时间去孵化和培育。而市场化的产业基金更注重资金的时间效率，“比如3年投资期或5年投资期，在投资期结束后就要马上退出。”因此在资金的使用期限上，双方要达成一致。
最后，双方在投资决策流程效率方面也需要磨合。市场化的投资机构经手项目较多，对投资流程非常熟练，对产业的认知及行业研究较深，因此在投资决策过程中，速度和效率较高。而政府引导基金通常是调拨不同部门的机构人员参与到基金中，因此会导致引导基金的内部决策流程，速度及时效性方面相对缓慢。
对此，纪昌业建议，需要对每个投资决策进行时效性的限制，“比如开完投决会后，规定明确的表决反馈时间，在几个工作日内完成表决，通过这种约束方式来逆向推动政府内部快速决策。”
他认为在双方开展合作前，首先要确定以何种模式合作，其次需要针对上述几方面关键合作点，展开商务沟通来达成一致，“如果能够很好磨合的话，合作就会比较容易展开。”
05“管家模式”能否全国推广？
除上述深圳母基金管理机构担任本土及外地母基金的“管家”外，为破解市场化程度不高的难题，各地政府引导基金也纷纷邀请专业“外援管家”。
2022年2月，河南投资集团汇融基金与元禾辰坤举行签约仪式，合作设立河南省创业投资引导基金,规模为150亿元；银河证券私募股权投资全资子公司银河创新资本，担任海南自由贸易港建设投资基金的管理人，管理规模达100亿元；2022年7月，财通证券宣布成功中标临海100亿元产业母基金管理人。
但目前，专业基金管理机构异地托管政府引导基金是否能在全国推广还存疑。
余洋认为需要根据各地情况来讨论，并不适用于全国推广。他认为，政府引导基金适合有一定产业基础，产业技术及优质企业储备的地区，核心目的是为支持本地特定的产业发展，但如果本地产业本身发展不足时，缺少优质投资项目，这种模式就会存在问题。
从创投引导基金披露的一则案例便可见一斑。在2014年，湖北某地级A市由市财政出资1亿元，与其他社会资本共同组建2.1亿元政府红土引导基金，支持当地“互联网+”的IＴ行业，但受相关因素的影响，A市IT技术及信息产业发展并未达到预期目标。
2014年至2017年期间该红土引导基金投资项目14个，投资额2.01亿元，在14个项目中，仅有1个项目落户A市，投资额400万元，占所有对外投资额的1.98％。其余13个项目、投资额1.97亿元分别投向深圳、上海、天津、武汉等“互联网+”产业较为发达地区，政府引导基金对促进A市的经济社会发展贡献有限，有违设立该引导基金的初衷。
上述地区可以通过地方国有企业开展项目投资，“比如某个项目对当地可能产生重大价值，政府可以组织地方国企参与投资，或者组建产业基金直接投资，而不是用引导基金这类间接的方式。”余洋强调。
来源：网络综合
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【课程提纲】
第一讲、政府引导基金设立、运作、退出及监管法律实务
（时间：5月20日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家国资产业基金业务顾问。
一、 政府引导基金的概念和分类
（一）政府引导基金概念
（二）政府引导基金的分类
1.按照行政层级分类
2.按照资金来源分类
3.按照组织形式分类
4.按照引导方向分类
5.按照战略重点分类
二、 政府引导基金发展概况及演变
（一）政府引导基金发展概况
1. 2022年政府引导基?发展概况
2. 政府引导基?历年情况
3. 各级政府引导基?规模及数量总览
（二）政府引导基金演变
1. 引导定位的变化
2. 投资方向的变化
3. 投资阶段的变化
4. 纵向区域的变化
5. 横向区域的变化
三、 政府引导基金设立与运作的一般规范
（一） 引导基金的性质与宗旨
（二） 引导基金的设立
（三） 引导基金的运作及风险控制
（四） 引导基金的管理
（五） 对引导基金的监管
（七） 引导基金的终止和退出
四、 政府引导基金运作法律实务关注要点
（一） 引导基金投资之重点条款解析
（二） 引导基金决策机制关注重点
（三） 引导基金的返投要求及方式
（四） 引导基金的法律尽职调查关注要点
（五） 引导基金审计及财政监督关注要点
（六） 引导基金国有资产监管关注要点
五、 政府引导基金退出实务关注要点
（一） 引导基金上市减持退出
（二） 引导基金在PE基金中份额转让退出
（三） 引导基金从直投企业中股权转让退出
（四） 其他方式退出
六、答疑与交流
第二讲、产业基金项目股权投资的投前尽调、法律财务风险管理、投资交易设计实务和案例
（时间：5月20日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗老师，中车资本高级风控官，专注于股权投资、债权投资的风控、合规管理与法务工作12年。
一、 产业基金的宏观思考
（一）新发展理念和高质量发展背景下产业基金的社会价值
（二）当前四大投资主题
（三）当前产业基金的机构分布及行业布局
（四）当前产业基金GP、LP的做法和问题
二、产业基金股权投资项目的投前尽职调查实务要点
（一）尽职调查的主要目的和原则
（二）尽职调查主要内容——“业务四核心”“财务五核实”“法律六维度”
三、产业基金股权投资的项目选择风险管理
（一）风险偏好——投资赛道选择
（二）灵魂拷问——商业逻辑剖析及风险识别
四、产业基金股权投资项目的十大法律风险管理和典型案例
（一）实际控制人认定
（二）股权结构问题
（三）内部组织管理的常见问题
（四）资产构成及独立性要
（五）经营的合法合规性
（六）重大合同的执行情况（采购、生产、销售、投资等）
（七）重大债务风险
（八）同业竞争的认定与解决
（九）股权激励体系的建设
（十）诉讼、仲裁等纠纷争议
（十一）安全、环保问题及税务风险
五、产业基金股权投资常见财务风险问题及案例分析
（一）上市IPO问询财务问题统计分析
（二）从财务指标分析透视项目健康状况
（三）财务造假的识别
（四）重大关联交易与业务独立性分析
（五）大客户集中度风险
六、产业基金股权投资的常见估值方法及估值调整机制
（一）常见估值方法及头部企业估值的参照性分析
（二）估值调整机制 ——达摩克利斯之剑：判断力的较量、潜在巨大后果
（三）国有控制企业估值的特殊要求
（四）估值中的常见风险
七、产业基金股权投资的交易结构与投资协议条款设计
（一）交易结构
1. 新设公司VS增资
2. 受让老股
（二）章程中的风险防范
1. 公司内部治理的宪章
2. 各类毒丸条款的防范
（三）投资协议关键条款的设计
1. 起草协议的底层逻辑及核心原则
2. 常见关键核心投资条款
3. 对赌条款的设置和风险防范——达摩克利斯之剑
4. 投资协议履行中的隐含风险与违约救济条款
八、答疑与交流
第三讲、基金的税务管控与优化
（时间：5月20日下午17:00-18:00 ）
· 主讲嘉宾：宋老师，阳光保险集团税务总监，中国注册税务师协会专业委员，国家税务总局首批税务领军人才。
一、基金的税务征管趋势
1、基金的组织形式
2、基金的涉税主体
3、基金涉及的税种
4、基金面临的税务征管趋势
二、基金的税务风险（以案例分享来介绍）
1、案例1-非交易过户的滥用
2、案例2-核定政策的秋后算账
3、案例3-税收政策理解不足，28名自然人合伙人补缴税款并缴纳滞纳金！
4、案例4-单一核算or整体核算？
5、案例5-税收政策备案即可安枕无忧？
三、基金的税务管控与优化
1、如何选择？（组织形式、注册地、股权架构）
2、核算方式的确定？（单一核算or整体核算？）
3、抵扣？（投资额、费用、工资薪金等等）
4、区域性税收优惠政策
四、答疑与交流
第四讲、新兴技术类产业（新材料/新能源）股权投资逻辑与尽调及估值要点
（时间：5月21日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：龚老师，盛堃投资创始合伙人。拥有20多年创投职业经历，工信部战略性新兴产业特聘咨询专家，科技部创新创业计划评审委员会委员，中国人民大学讲座教授，高级经济师。
一、怎样从多维的视角，精准把握新兴产业的赛道？
（一）怎样识别“有效”新兴技术？
（二）“有效技术”的三维评价模型
（三）新兴技术：三视角全景对比
（四）对新兴技术的定量评估
二、新材料行业的投资逻辑与主要赛道
（一）新材料的产业图谱
（二）新材料行业的投资逻辑
（三）新材料的主要投资
（四）尽调、估值要点及案例
三、新能源行业的投资逻辑与主要赛道
（一）新能源产业：现在在哪儿？
（二）新能源的四大投资赛道
（三）尽调、估值要点及案例
四、新兴产业的产业基金运作模式及与股权投资机构合作实务
五、答疑与交流
第五讲、产业基金落地要点及其在大消费/大农业/新能源等领域运用实务
（时间：5月21日下午14:00-17:00 ）
· 主讲嘉宾：朱老师，方正多策投资合伙人、董事总经理。20年产业投资经验，10年农业及大消费产业投融资工作经验。
一、产业基金的落地对接实务要点
（一）什么是产业基金？
（二）如何组建产业基金？
（三）为什么要把补贴资金升级为产业基金？
（四）如何玩转资金与产业？
（五）产业基金，项目在哪里？
（六）政府资金出资产业基金的比例能否低一点？有什么风险？
（七）政府没什么钱，但是要项目怎么办？
（八）产业基金怎么投资企业？标准是什么？怎么收益？
（九）涉农企业投资风险是什么？怎么把控？怎么规避？
二、大消费/大农业/新能源等产业基金地方落地实务
（一）农业、食品、消费品领域产业基金地方落地运作实务要点
（二）生物医药产业基金地方落地运作实务要点
（三）电子信息产业基金地方落地运作实务要点
（四）新能源产业基金地方落地运作实务要点
（五）其他
三、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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