【特别关注】美国CED政策简报称美国不太可能实施全球最低税

李威03

点击蓝字
关注我们
来源：经济发展委员会（CED）官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
5月4日，美国会议委员会的公共政策中心经济发展委员会（CED）发布了一份题名为“全球最低税的前景”的政策简报（以下简称“该政策简报”），该政策简报称，作为OECD主导的国际税收政策广泛改革的一部分，拟议的15%全球最低公司税正在被一些辖区采用，特别是欧盟、英国和瑞士。然而，它在美国分裂的国会中面临着强烈的反对，美国不太可能参与其中，即使美国公司可能面临已将该框架纳入国内税法的辖区越来越多的税收要求。
在该政策简报中，CED提出了其对未来的见解：（1）包含全球最低税的“包容性框架”（IF）是在OECD监督下谈判达成的共识框架，各国可以加入，但它没有约束力。它不是国际协定，也没有全球税务机构；相反，各国可以将IF的原则——包括全球最低税——纳入其国内税法，届时，新的税收规则将在该国强制执行；（3）在欧盟，全球最低税将从明年开始对所有27个成员国生效；然而，关于废除数字服务税（DST，可能使一些美国科技公司受益）的协议谈判陷入僵局；（4）美国非常不可能采用全球最低税，这是因为国会和政府之间存在管辖权问题，而且在分裂的国会中对该提案的实质内容有强烈的反对；（5）美国和欧盟之间的分歧可能会引发新一轮的贸易紧张局势；（6）鉴于全球最低税的采用，关于防止双重征税双边协定的地位存在严重问题。
该政策简报的主要内容
CED在该政策简报中首先概括说明了全球最低税的未来前景并简单介绍了双支柱协议，最后主要从美国国会中对全球最低税的反对意见及全球最低税对税收协定的影响两方面阐述了全球最低税在美国难以实施。
1、国会中的反对意见
该政策简报指出，从一开始，一些国会议员就强烈反对这些提案。反对使现行的美国全球无形低税所得（GILTI）规则与支柱二更加一致，阻碍了它被纳入2022年颁布的《通胀削减法案》。更广泛地说，国会的反对者关注几个问题，包括管辖权（特别是财政部是否可以通过“行政协议”进行，或者这些改革是否必须是协定的一部分，而协定必须得到参议院的批准）。此外，一些议员担心UTPR会削弱美国现有双边税收协定，并允许其他征税机关在与某一特定辖区没有联结度的情况下征税，在反对者看来，这违反了美国双边税收协定范本的第7条，导致人们担心外国辖区将能够对美国公司进行不公平的征税。
该政策简报认为，这一争议甚至有可能威胁到美国对OECD的资助。担任筹款委员会贸易小组委员会主席的共和党人Adrian Smith议员（R-NE）直接表示，“对OECD工作成果感到担忧”，并威胁要削减美国支付的OECD 19.1%的预算，他表示，“如果我们资助一个机构，我们会看到更好的工作成果，更符合我们的利益”。
该政策简报指出，2023年2月，OECD发布了支柱二征管指南，特别确认了美国的GILTI规则符合GloBE规则下的可接受税收制度。虽然这是为了缓解美国的过渡，但它本身并没有消除国会对支柱二更广泛的反对意见—美国仍然需要采取几个步骤来全面实施支柱二，而这在分裂的国会几乎是不可能的。另一位共和党税收政策的领导人，即筹款委员会主席Jason Smith（R-MO），反对低税利润规则（UTPR），认为其“有根本性的缺陷”，而参议院财政委员会的一位共和党参议员Thom Tillis（R-NC）建议，如果该规定得到实施，根据支柱二缴纳更高税的公司可以提起法律诉讼。
相比之下，支持者指出，美国已经对国内母公司跨国企业的海外所得征收最低税，而且根据该协议，“公司将被鼓励将工作和总部留在国内”。但是，在分裂的国会，几乎可以肯定的是，国会不会批准美国参与IF；如果政府寻求通过行政协议而不是需要参议院批准的协定来实施支柱二，它将面临强烈的反对，并可能以宪法为由提起诉讼，这至少会推迟实施。
该简报指出，许多美国企业呼吁国会确保对IF进行修改，以使美国不会因为更高的有效税率而相对于美国的全球竞争对手处于不利地位。
2、对税收协定的影响
该政策简报指出，许多辖区，包括美国，都有旨在避免双重征税的双边税收协定。如果支柱一和支柱二规则被采纳，对这些双边文书的影响存在严重问题。例如，美国和韩国的税收协定包含税种范围的第1（2）和（3）条，这显然似乎考虑到了相关和后续颁布的税种，而且第8条规定，该协定涵盖营业利润的定义。因此，根据对协定的一种解释，韩国不能对美国公司的利润征收支柱二补足税（QDMTT），除非符合协定的规定。
该政策简报认为，税务学者和从业人员对IF对双边税收协定的影响存在争议。一些人认为，支柱二的规定取代了双边税收协定，因此需要对其进行修改；另一些人则认为不需要，还有一些人正在寻找可能的解决方案，不需要重新谈判数百个双边税收协定。美国财政部自己提到了“所有包容性框架成员的共识声明，即支柱二是有意设计的，以便根据这些规则征收的补足税将与一般的税收协定条款兼容”。然而，该共识声明并不是自动执行的，没有任何规定禁止各国以不符合双边税收协定的方式征收补足税。
对此，该政策简报举例说明。设想一家以S-ESOP形式注册的美国公司。根据美国法律，该公司不缴纳联邦公司税，纳税义务在员工所有者的退休或递延薪酬账户中，员工按普通所得税率纳税。然而，另一个国家可以以这样的方式实施支柱二全球最低税，从而使补足税达到15%（最低税率），理由是美国的税率为零，而不管该所得实际在哪里获得（在美国、第二个国家或第三个国）。如果另一个国家成功地征税，那么这相当于对美国员工的所得进行了双重征税—由另一个国家征税，并对美国员工所有者的退休账户征税——这正是双边税收协定所要避免的情况。目前，IF不包括任何让所有国家认识到此类问题的方法。该框架明确指出，GloBE规则的适用范围不包括“作为MNE集团最终母公司（UPE）的养老基金或投资基金，或此类实体、组织或基金使用的任何控股工具不受GloBE规则约束”。但是，由于IF不是自动执行的，而是依赖于通过国内税法的实施，这一规定取决于采用国家是否承认豁免—或者选择以对美国公司有利的方式解释其与美国的双边税收协定。
3、该政策简报的结论
该政策简报认为，随着国际谈判的继续，以及支柱二即将在许多美国MNE广泛经营的几个重要辖区开始实施，在支柱一和支柱二的适用和实施方面仍然存在许多问题。一些重要的问题包括：就免征税款的安全港金额而言，什么将被算作合法的营销和分销费用？当一些公司实施支柱二，而其他公司不实施时，会发生什么情况？对于美国的MNE，财政部是否会明确另一个国家征收的补足税（QDMTT）可以作为对美国税款的税收抵免？
该政策简报认为，美国无法就支柱二达成一致，似乎也可能导致与欧盟的贸易紧张关系加剧。OECD全球税收政策和管理的新负责人Manal Corwin（美国公民）将致力于在美国寻求支持，但这在分裂的国会中仍然是困难的。
思迈特提醒
CED是美国会议委员会的公共政策中心。这个非盈利、无党派、以企业为主导的组织为国家利益提供精心研究的分析和合理的解决方案。CED受托人是美国领先公司的首席执行官和主要管理人员，他们以其独特的经验来解决当今紧迫的政策问题。他们总共代表了30多个行业，超过一万亿美元的收入，以及超过400万名员工。
温馨提示：点击文中蓝色下划线词句，可查阅tpperson往期推送内容；广告：点击“阅读原文”，加入知识星球之“双支柱资讯圈”（年费300元），可下载该政策简报中英文对照版；加入“双支柱资讯圈”还可以免费下载思迈特国际税收系列汇编（共9个）：
1、《2022年度国际税收政策汇编》；
2、《2022年度国际税收案例汇编》；
3、《2022年度全球转让定价动态汇编》；
4、《2022年度全球税收协定动态汇编》；
5、《2022年度全球双支柱动态汇编》；
6、《非居民企业所得税政策汇编》；
7、《特别纳税调整新旧政策汇编》；
8、《中国CRS及情报交换相关税收政策汇编》；
9、《走出去企业税收政策法规汇编》。
END