【特别关注】肯尼亚转向采用双支柱解决方案，并考虑采取更多有利于投资者的措施

李威03

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来源：肯尼亚税务局官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
近日，肯尼亚税务局（KRA）发布了一份题名为《驾驭复杂的税务咨询——肯尼亚参与包容性框架的评估》的案例研究（以下简称“该案例研究”），该案例研究旨在揭示KRA在利益攸关方参与方法的有效性，并特别关切围绕国际税收问题的复杂谈判。
该案例研究认为，肯尼亚政府总体上认为双支柱解决方案对发展中国家不公平。肯尼亚对15%的最低税率（建议改为20%，以便与非洲27%的平均税率更加一致）、200亿收入/10%的利润率门槛（建议改为7.5亿欧元的收入门槛）、各国分享金额A收入的最低营业收入门槛，以及设想的与支柱一的金额A收入有关的具有约束力的争议解决机制表示关切。肯尼亚还希望对不在支柱一范围内的公司保留其DST。
KRA第八个企业计划的一个关键战略目标是通过简化税收、改善贸易便利化、改善争议解决程序、卓越服务、提高品牌意识和结构化的利益攸关方参与等方式来实现卓越的客户服务。为了提高利益攸关方的参与，KRA制定了2020-2023年利益攸关方参与战略（SES），该战略建立在实施2016-2019年SES所取得的成果以及2020年利益攸关方关系健康调查（SRHA）的结果之上。该战略的主要支柱包括 a） 建立“综合价值”，将重点放在培养健康的关系网络和发展健康的底线上，因为健康的关系是一个组织最宝贵的资产和信任的基础；b） 采用连续的利益攸关方参与方法，不过度关切信息传播，而是使用所有的参与方法，包括告知、倾听、倡导、协商、对话和合作；以及c） 实施文化变革计划，使利益攸关方参与的技能成为KRA智力资本的一部分，成为组织的核心能力和差异化因素。
该案例研究的主要内容
该案例研究在介绍双支柱基本情况的基础上，提出了肯尼亚对双支柱设计问题的关切；接着该案例研究指出利益攸关方在双支柱问题上的参与存在着多方面的复杂性，并剖析了肯尼亚优先考虑利益攸关方参与的平台，最后该案例研究向OECD提出了肯尼亚对双支柱修改的一些建议。
1、肯尼亚关切的问题
肯尼亚与尼日利亚、斯里兰卡和巴基斯坦等四个辖区由于各种原因没有加入OECD 2021年10月双支柱声明。肯尼亚主要的担忧是，发展中国家已经实施了单边制度，如DST，这些制度适合于发展中国家，并有助于扩大收入税基。
该案例研究提出了肯尼亚对双支柱设计问题的关切，具体如下：
（1）收入门槛从7.5亿欧元修改200亿欧元，盈利能力超过10%。这自动将范围内公司的数量减少到大约100家MNE。范围外的公司即使参与了市场辖区的经济生活，也不会被纳入市场辖区的税级。这并不等于公平对待纳税人。肯尼亚反对这一提议，并提出了一项反对建议，要求将该门槛降低至2.5亿欧元。这将使更多的MNE纳入新规则的范围，并使发展中国家有更多机会获得重新分配的利润。
（2）对于一个市场辖区来说，MNE必须从该辖区获得至少100万欧元的收入，才有资格获得剩余利润的重新分配。对于国内生产总值低于400亿欧元的小型辖区，设定了2.5亿欧元的较低门槛。这样做的理由是为了只捕获那些以持续和重大方式参与市场辖区经济生活的MNE。肯尼亚反对这一提议，因为这将再次剥夺许多发展中国家获得重新分配利润的权利。被MNE视为微不足道的收入金额对大多数发展中国家来说可能是巨大的，这些国家应该有权获得部分来自其辖区重新分配的利润。
（3）OECD提议MNE必须缴纳15%的全球最低税率。肯尼亚认为该税率太低，并建议采用20%的高税率。这将防止逐底竞争，特别是在非洲国家中，平均公司税率为27%。
（4）加入双支柱解决方案共识意味着包容性框架（IF）成员将撤销所有单边和其他相关税收措施。但肯尼亚已经采用了数字服务税（DST），它将不得不放弃。OECD提供的统计数据显示，支柱一将向各国重新分配约1,000亿美元的征税权。然而，不确定肯尼亚作为一个国家将获得多少税收收入，如果有的话，不确定支柱一将在实施双支柱方案时取代任何放弃的税收收入。
（5）争议预防和解决机制：肯尼亚对与金额A有关的争议解决的强制且约束性表示关切。发展中国家可能没有能力参与争议解决。此外，转让定价争议将被纳入具有约束力的强制性争议解决框架内：这是因为，由于转让定价调查而做出的调整可能会影响金额A。
（6）此类多边方法的一个关键挑战是很难达成共识并为所有各方实现公平交易：小辖区在谈判中被吓倒的可能性，包括成本和复杂性在内的实施挑战，以及确保辖区的合规性，都可能成为肯尼亚这样的发展中国家的障碍。
（7）全球营业收入不断增长的MNE有可能调整结构，并调整其盈利能力，以避免被纳入新的税收规则范围。因此，这些规则可能会被滥用。然而，每个辖区在实施单边措施的同时，能够监测和适用其反滥用规定，包括：1）在维护税收主权方面的合作；2）在税收征管中的灵活性3） 迅速进行必要的税法修订；4）根据国家的具体经济状况制定税收政策，以及5）税收征管的简单性。
该案例研究指出，为了实现这些利益，肯尼亚开始与国内和国际实体进行全面的利益攸关方接触，以解开阻碍其签署急需的OECD双支柱共识的初期挑战。
2、利益攸关方参与的复杂性
该案例研究指出，利益攸关方在双支柱问题上的参与存在着多方面的复杂性：
首先，数字经济征税的双支柱解决方案是一个复杂的技术问题。虽然它的实施是为了广大公众的利益，但围绕它的咨询是在技术走廊中进行的，可能不会对全体公众开放。这意味着实体必须首先动员“有权利”的人参与，他们必须有足够的能力，不仅了解建议的意图，而且了解其后果。
第二，这种参与是多层次的——借用Putnam（普特南）的国际谈判模式（双层博弈理论）。有OECD层面的咨询，在巴黎和其他国家举行了无数次会议—主要是为了客观地推动围绕IF双支柱解决方案的共识。在区域内，非洲税收辖区也在与非洲税收管理论坛（ATAF）进行接触——他们也为OECD的谈判提供意见。然后是与相关实体和当局的国内对话，这些实体和当局也需要被说服，认为该解决方案将对国家——在这种情况下是最有价值的。该谈判平台的多重性造成了各个层面的自然紧张关系，需要加以管理。忽视一个就会否定另一个。
第三，肯尼亚在承认需要国际合作管理国际税收事务的同时，仍然合理地专注于收入。肯尼亚已经采用了DST作为其税收制度的一部分，并进行了收入预测以维护其收入税基。它将尽其所能确保谈判，无论结果如何，都不会削弱其在收入方面的成就。
3、利益攸关方参与的剖析
该案例研究指出，肯尼亚优先考虑了以下利益攸关方的参与平台：
（1）国家财政部：与财政部和国家规划部的接触可能是最关键的。国家财政部（NT）负责国家的财政健康，并负责制定财政和经济政策，监督政府财政业务的有效协调。法律授权它代表国家在地方和国际辖区内签订具有约束力的协定和协议，包括双边和多边协议。在签订此类协议时，人们普遍认为财政部官员在承诺签订任何协议之前，都会充分了解并获得所有必要的信息。为了更好地了解OECD的机制，国家财政部团队和主题专家之间的会议是必要的。这些讨论将确保谈判小组能够为肯尼亚的利益提供最佳的政策选择。总的来说，国家财政部与司法部长办公室、外交部和KRA进行了大约5次磋商。
（2）公众参与会议：其他利益攸关方参与方法包括与相关利益攸关方的公众参与会议—特别是数字经济领域的参与者，他们对数字税的看法仍然不同，有时还有争议。数字经济领域的参与者是数字税收生态系统的一个重要子集，他们的支持将影响数字经济征税的政策制定。因此，当务之急是解决他们的关切，并利用他们的知识宝库。
（3）税收峰会：KRA的年度税收峰会是KRA、肯尼亚政府、私营行业、民间社会、多边机构、发展伙伴和个人之间的一个多方利益攸关方对话平台，以产生政策学习和想法，以提高税收征管实践的全球标准。2021年10月13日—14日举行的最后一次税收高峰论坛与来自OECD、美洲税收管理中心（CIAT）和非洲税收管理论坛（ATAF）的代表进行了广泛的讨论，特别关切包容性框架及其对非洲的影响——强调发展中国家希望利用机会加强和保护其税基。在讨论中，肯尼亚和尼日利亚介绍了他们的情况以及不加入2021年7月声明中共识的原因，这些原因在上述案例中被强调为发展中国家特有的关切。举行了后续接触，讨论在相互合作和伙伴关系领域的双支柱方法上的合作。这次会议是预测双支柱国际税收协议可能带来的利益和后果，以及利用现有合作深化肯尼亚对国际税收事务多边主义承诺的关键一步。在会议上，OECD重申其对非洲税务和犯罪学院的支持，探讨增加培训人数的机会。可以肯定的是，双方将继续合作实施各种倡议，以改善国际税收标准并提高全球税收透明度。
（4）外交部（MFA）：外交部（MFA）是肯尼亚在实现OECD包容性的过程中的另一个关键利益攸关方。作为主要负责管理肯尼亚外交政策的上级部门，外交部还负责促进和保护肯尼亚的全球利益和形象。因此，肯尼亚与OECD围绕双支柱提案的多边关系完全属于外交部的职责范围。除了规定的作用外，外交部还被授权代表国家签署国际协定和协议。它也是被授权根据国家政策和宪法规定启动国际协定国内化的主管部门。在代表国家签订/谈判国际协定时，该部有责任掌握当地的考虑和利益。
4、肯尼亚的现在和未来
肯尼亚尚未签署双支柱框架，并就此向OECD提出了以下建议：（1）将收入门槛从200亿欧元降至7.5亿欧元；（2）将更多的公司纳入辖区内；（3）发展中国家保留对范围外公司的DST的征税权；（4）允许采用不具约束力的仲裁程序；（5）对于应税规则（STTR），确定特许权使用费的最低税；（6）将金融机构和采掘业排除在外。
肯尼亚是正在进行讨论的发展中国家之一，旨在对包容性框架的双支柱解决方案的各个方面进行微调，并将继续参与，以确保税收问题得到适当解决。虽然这是一项正在进行的工作，但发展中国家继续通过以下方式巩固其在国际税收方面的能力：继续参与这一进程；发展税收政策和管理方面的能力；投资税收征管技术；在未来的税收谈判中部署政治和外交资产；以及通过制定实施国际税收改革的适当方案。肯尼亚仍然致力于国际税收合作，这是多年来肯尼亚税收外交的一个关键部分。利益攸关方的持续参与仍将是这一努力的重要组成部分。未来是光明的，肯尼亚期待着比预期更早地成为协议的一部分。
思迈特提醒
3月31日，肯尼亚总统Willian Ruto宣布，肯尼亚将致力于废除其数字服务税（DST），并审查和调整其方法，使之与OECD和包容性框架率先提出的双支柱解决方案相一致。肯尼亚是为数不多的没有批准双支柱解决方案的包容性框架的国家之一，它更倾向于维持其引入的DST，并于2021年1月1日生效。税率为1.5%的DST在截至2022年6月的财年净收入为241瑞典克朗（同日有174家公司在此注册），在截至2022年12月的6个月内净收入为174瑞典克朗。然而，在2022年预算法案的框架内，将税率翻倍至3%的提案没有获得议会通过。
肯尼亚新政府现在表达了一个新的政策方针，即肯尼亚将签署双支柱解决方案。据报道，政策转变的原因之一是，肯尼亚最初拒绝双支柱解决方案，这被证明是与美国正在进行的自由贸易协定谈判中的一个主要障碍。在同一声明中，总统确认很可能从2023年6月起取消出口服务的增值税。他还确认，同样从2023年6月起，所有经核实的增值税退税申请将在最长6个月内支付。如果出于任何原因，KRA没有在规定的期限内进行退税，那么纳税人将被允许用他们的要求来抵消他们未来的纳税义务，而无需KRA预先批准。为了提高肯尼亚商业环境的可预测性，总统宣布，今后税收改革将遵循一个三年计划，而不是随着每个年度预算法引入的零星改革。
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1、《2022年度国际税收政策汇编》；
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3、《2022年度全球转让定价动态汇编》；
4、《2022年度全球税收协定动态汇编》；
5、《2022年度全球双支柱动态汇编》；
6、《非居民企业所得税政策汇编》；
7、《特别纳税调整新旧政策汇编》；
8、《中国CRS及情报交换相关税收政策汇编》；
9、《走出去企业税收政策法规汇编》。
END