【特别关注】首份《联合国税收公约》提案发布，首要目标是建立一个包容性的全球税务机构

李威03

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来源：UN官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
3月10日，联合国发布了首份《联合国税收公约》（以下简称《税收公约》）提案（以下简称“该提案”），该提案由欧洲债务与发展网络编制，并得到全球税收正义联盟支持。拟议的《税收公约》将实现以下目标：建立一个包容性的全球税务机构；加强全球打击非法资金流动，包括避税和逃税；促进对发展中国家的公平性；建立与发展、人权、平等和环境保护的紧密联系；建立全球一致性，减少复杂性；取代失败的转让定价制度；加强政府问责制和公众参与；确保高标准的透明度，同时纳入发展中国家的利益、关切和需求；引入一个框架，以循序渐进的方式达成更详细的政府间协议；不强迫各国接受有争议的争议解决机制。
背景
2010年，由100多个发展中国家组成的G77集团向UN发出挑战，强烈要求该组织建立一个政府间税务机构。在过去十年的大部分时间里，UN致力于加强国际税务合作，使其对发展中国家更加公平。然而，令该集团感到沮丧的是，在其看来，UN在这些年里几乎没有取得什么切实的成果。自2002年以来，UN一直在讨论这个问题，在当年的UN发展筹资问题国际会议上，UN成员国发布了《蒙特雷共识》，鼓励UN加强国际税务合作，并特别关注发展中国家和转型经济体的需求。
几年后，在2008年金融危机之后，各国政府在UN世界金融和经济危机特别会议上将国际税务合作作为首要问题。在那里，他们要求UN经济及社会理事会（ECOSOC）研究如何促进国际税务合作。该次会议之后，一些国家决定将此事进一步升级，并在ECOSOC上发布了一项决议，要求UN秘书长发布一份报告，概述UN如何更好地促进国际税务合作（2010/33）。在UN成员国等待报告的过程中，G77集团提高了风险，并告诉UN，希望该组织在国际税收政策方面发挥更重要的作用。在一份决议草案（E/2010/L.10）中，该集团要求UN将UN税务委员会从一个由25名国际税务专家组成的小组升级为一个由47名成员组成的更大的政府间税务机构。
几个月后，UN秘书长Ban Ki-moon发布了一份报告（E/2011/76），他没有回避将UN税务委员会转变为UN领导的全球国际税务合作机构的想法。他表示，“由于其成员国的普遍性和合法性，UN是主办这一机构的最合适论坛”。总的来说，这些进展启动了对UN税务工作的新一轮反思。由此，秘书长发布了一系列关于UN税务委员会在国际税收制度中的作用和工作以及加强委员会工作努力的报告（E/2013/67和E/2015/51）。然而，这些讨论未能启动一个UN政府间机构。
等待多年以后，还是没有出现这样的机构，但成员国又要求UN重新评估其在国际税务合作中的作用，并考虑建立UN国际税务合作框架的可能性。2019年，联合国非洲集团呼吁制定一项联合国税收公约，并强调该集团认为这样一项公约有助于解决非法资金流动问题。2020年，谈判一项联合国税收公约的提案也被纳入了联合国审议国际社会如何应对疫情危机的“选项清单”。同样，2021年2月，由联合国大会主席（当时是尼日利亚）和联合国ECOSOC主席（当时是挪威）设立的“实现2030年议程的国际金融问责、透明和诚信问题高级别小组”（FACTI小组）也在其最后报告中把联合国税收公约的提案作为一项关键建议。
2022年12月，UN大会通过了一项决议（77-244），要求秘书长审查这些问题并发布一份其调查结果报告。秘书长António Guterres正在起草该报告，将于今年晚些时候发布。
12月决议是在国际税收的一个有趣的时间到来的。多年来，大规模的税收多边主义已经启动、测试和修订了多次，特别是通过OECD税基侵蚀和利润转移项目、OECD税收透明度和信息交换全球论坛的发展，以及UN税务委员会、世界银行和国际货币基金组织等机构开展的国际税收工作。像BEPS，数字经济征税，以及疫情恢复等问题都清楚地表明，国际税收风险比以往任何时候都要高。同时，要求扩大UN在国际税收中作用的呼声比近年来要高，国际税收界正在认真参与这些要求。问题是，这些讨论是否会产生渐进式的变化或更大的变化。
提案的结构体系
《税收公约》提案的结构体系如下：
概要
附件1：联合国税收公约
第1部分：目标、原则、术语的使用和一般义务
第2部分：透明度
第3部分：税收和与税收有关的非法资金流动
第4部分：机构安排
第5部分：报告、遵守和争议解决
第6部分：公约和议定书的制定
第7部分：最后条款
附件2：公约序言第4-8段中所述的联合国决定
主要内容
该提案是一个“框架公约”，正如对《税收公约》的建议中所描述的那样，其基本格式和结构大体上遵循了其他联合国公约中所使用的方法。联合国已经制定了一些框架公约，涵盖了从应对气候变化（《联合国气候变化框架公约》）到保护臭氧层（《保护臭氧层维也纳公约》）和控制烟草消费（《世界卫生组织烟草控制框架公约》）等一系列问题。这些公约在包含多少实质性义务方面有很大差异，但它们的共同点是，都概述了一套核心协议，构成了与它们所涉及问题有关的基本结构和国际治理体系。这包括目标、关键原则和核心机构。它们还旨在由进一步的决定加以补充，并为这些未来协议的制定和通过制定必要的结构和程序。
框架公约使各国政府能够采取循序渐进的方式，加强对税收和涉税非法资金流动的国际合作和治理。这意味着，国际制度的核心部分可以开始运作，而更详细的协议仍在谈判之中。它将是一份具有法律约束力的文件，需要各成员国批准才能生效。除了公约本身之外，预见还将有以下补充决定：
-缔约方大会（COP）的决定：这将包括就公约中概述的概念制定进一步细节的决定，以及使所预见的机构投入运作并促进公约中包含政府义务和承诺的实施。例如，还将包括授权谈判公约下议定书的决定；
-公约下的议定书：议定书是具有法律约束力的额外协议，需要在国家层面上单独批准。谈判这些议定书是为了解决和阐述公约的具体内容。
1、为什么需要新的《税收公约》？
非法资金流动的某些方面是通过联合国公约解决的，包括《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。然而，与税收有关的非法资金流动却不是这样，包括逃税和避税，每年给各国带来数千亿美元的税收损失。这些问题是全球性的，需要全球性的解决方案。联合国宗旨的一个关键部分是提供这样的解决方案，包括领导所有国家可以平等参与的政府间谈判。由于缺乏包容性的、政府间的联合国进程，一些“全球”税收标准和协议是由其他论坛制定的，各国无法在平等的基础上参与，而且对公众的透明度也往往非常有限。这包括OECD的“税基侵蚀和利润转移包容性框架”，近年来在该框架下进行了新的公司税收规则的谈判。2016年，当G20和OECD建立包容性框架时，强调所有国家将能够“在平等的基础上”加入和参与。然而，各国只有在签署实施2015年OECD/G20税基侵蚀和利润转移一揽子方案的条件下，才能成为该框架的成员。该一揽子方案协议长达近2,000页，是通过谈判达成的，有100多个发展中国家被排除在外。由于该一揽子方案协议对包容性框架的总体议程和纲要非常重要，可以说，包容性框架的成员从一开始就被分为制定规则的国家和同意接受规则的国家。目前，该框架远远没有达到包容性，因为世界上超过1/3的国家没有参与谈判。
附件1中概述了《税收公约》的具体提案，其将需要对国际税务合作进行根本性的变革。这包括引入透明和包容性的决策，所有国家都可以平等地进行谈判。此外，还特意设计为取代现有国际税收制度的主要内容。特别是，它预见了一个多边结构的建立，这将在很大程度上取代构成当前国际税收制度的复杂的双边税收协定网络。
它还预见了转让定价制度及其独立交易原则的废除，以及将跨国公司作为独立实体征税的方法。取而代之的是，建议跨国公司将根据其全球合并利润，在一个由最低有效公司税率补充的制度中，根据达成共识的公式在政府之间分配征税权。
此外，该提案还建议对政府间征税权的分配方式进行重大改革。旨在消除有利于较富裕和较大国家的偏见，并引入更优先考虑发展中国家利益的制度，而且总体上包含了对发展中国家独特需求、利益和能力的认可。因此，该提案旨在回应对现有国际制度的一些强烈关切，并整合众多联合国成员国、民间社会组织、国际专家和其他行为者提出的一些改革想法。
2、联合国税收公约与现有国际协定和论坛之间的关系
通过现有的联合国协议，各国政府已经认识到，公平、进步和有效的税收制度对实现其他联合国目标和承诺至关重要。该提案旨在以这些协议为基础，并加强税收与政府在人权、环境保护、平等和可持续发展目标（SDG）方面的现有义务和承诺之间的联系。其根本目的是提议一项《税收公约》，该《税收公约》可以在全球范围内提高经济正义，同时回应对新的和额外的公共资源的迫切需要，以应对我们时代的主要全球挑战。
关于与其他国际税务机构的联系，拟议的《税收公约》将把现有的联合国税务专家委员会作为一个附属机构，为《税收公约》的工作提供支持。然而，该《税收公约》不会与联合国以外的任何现有论坛相联系，如OECD的“税基侵蚀和利润转移包容性框架”。一个核心原因是，联系会带来明显的风险，即延续而不是解决上述国际税收决策方面的问题。此外，将在任务、成员、程序、历史和机构安排方面存在差异的国际机构联系起来的实践，会带来一系列单独的法律和政治上的复杂问题，这有可能阻碍新《税收公约》的工作。
然而，《税收公约》的谈判和通过并不一定意味着其他税收协定的所有现有方法、概念和经验都会丧失。没有什么能阻止各国政府提出建议，采取与联合国框架内其他协定中已有的措施类似的措施。只要《税收公约》的缔约方同意认可现有的方法，这些方法不仅可以被发扬光大，而且还可以首次被纳入一个真正的全球结构中。
思迈特提醒
尽管美国、加拿大、德国等一些发达国家仍然坚持声称OECD双支柱解决方案符合发展中国家的利益，同时对联合国新的税收措施表示抵制，但联合国税收公约却得到越来越多的支持。
3月31日，ECOSOC年度税务特别会议在联合国举行。这是在2022年底联合国大会历史性地批准一项新的决议后，第一次关于国际税收问题的政府间讨论。该决议以协商一致的方式通过，包括决定“在纽约联合国总部开始政府间讨论如何加强国际税务合作的包容性和有效性”。提出该决议的非洲集团也呼吁通过该进程达成一项新的联合国税收公约。
在3月31日特别会议上，尼日利亚联邦财政、预算和国家计划部长Zainab Shamsuna Ahmed博士在一次主旨发言中表示：“我们必须解决税收框架发展中缺乏包容性和平等地位的问题”，并强调说：“目前，发展中国家正受到单边声明的惩罚，并被列入他们没有发言权的论坛和机构的黑名单”。Ahmed强调，联合国具有领导一个包容性和整体性税务合作进程的合法性和召集力，并呼吁新进程审查现有的国际税收规则，以确保公平、公正和可实施的结果。Ahmed还强调，“实施包容和有效的税务合作框架应以相关的有约束力公约为模式，如《联合国气候变化框架公约》”。Ahmed强调，目标应该是在政府间层面实现国际税务合作，利用联合国进程，最终结果是消除逃税和非法资金流动，并实现更公平、公正、包容和可管理的国际税收规则。她强调指出：“有约束力的多边公约是实现国际税收改革的最有效方式，可以满足发展中国家的需求和能力，这只能通过所有国家完全平等的合法论坛来实现”。
哥伦比亚财政部长José Antonio Ocampo先生也参加了这次会议，并强调说：在这个领域，“联合国比OECD更早”，并强调他不认为OECD的工作会有任何重复的问题。他还强调，“我们需要做的是再向前迈出一步”，并表示支持联合国税收公约。哥伦比亚代表在会上对此表示赞同，该代表强调了当前国际架构中存在的一些程序性和实质性的弱点，包括在全球税收决策中缺乏普遍参与，特别是低收入国家。Ocampo最后表示：“我们认为，创建多边公约和一个政府间机构正是我们达成解决方案所需要的机会”。这是作为OECD成员的哥伦比亚第一次明确支持联合国税收公约，说明世界各地的支持越来越多。
Eurodad代表民间社会发展筹资机制参加了会议并强调：“全世界的民间社会组织和工会都热烈欢迎国际税务合作决议的通过，这标志着一个真正的历史性转折点。我们赞扬非洲集团在这个问题上的出色领导，我们祝贺所有政府达成共识。我们现在呼吁你们保持合作精神，作为紧急事项通过新的联合国税收进程模式，并确保这一进程变得包容、透明和富有成效”。通过该进程模式是联合国进程中必要的下一步，在最近提交给联合国的一份民间社会联合文件中也强调了在这个问题上取得紧急进展的呼吁，其中包括关于这种模式应该是什么样子的具体建议。
特别会议期间，Eurodad代表Tove Maria Ryding也强调表示：“我们面临的问题具有相当的根本性质。当涉及到税收时，我们缺乏合作框架，包括明确的国际原则、目标和关键机制和机构。我们认为，解决这一问题的正确工具是《联合国税收框架公约》。
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1、《2022年度国际税收政策汇编》；
2、《2022年度国际税收案例汇编》；
3、《2022年度全球转让定价动态汇编》；
4、《2022年度全球税收协定动态汇编》；
5、《2022年度全球双支柱动态汇编》；
6、《非居民企业所得税政策汇编》；
7、《特别纳税调整新旧政策汇编》；
8、《中国CRS及情报交换相关税收政策汇编》；
9、《走出去企业税收政策法规汇编》。
END