浅析碳定价及其跨境调节机制对我国的影响

时代税客

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俞晓凡（国家税务总局上海市税务局）

文章内容
2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会上，向国际社会作出“中国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的郑重承诺。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中提出：“积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化全球治理。”作为目前世界上碳排放量最大的国家，我国应如何应对降碳国际博弈，科学减排促进经济高质量发展，是摆在我们面前的现实问题。本文拟根据当下的国际经济形势，对加快完善我国现有碳定价机制提出几点建议。
一、碳定价的发展情况

（一）碳定价背景及概况
气候变化是人类社会面临的共同挑战。从1992年的《联合国气候变化框架公约》、1997年的《京都议定书》、2015年的《巴黎协定》到2021年的联合国气候变化大会，国际社会不断努力构建应对气候变化的多边机制，很多国家也正在通过碳定价努力减少温室气体排放，实现控制全球平均气温上升的目标。
碳定价作为《巴黎协定》框架下核心减排政策之一，其本质是赋予二氧化碳排放量以市场属性，通过直接对二氧化碳排放计价，将碳排放负外部性反映在商品或要素价格中，引导经济社会脱碳。碳定价能够有效鼓励生产、消费决策向低碳、零碳方向转变。根据经济合作与发展组织（OECD）公布的数据及实例，2012年至2018年英国电力部门每吨二氧化碳当量的有效碳排放率由7欧元提高到36欧元以上，同期英国电力部门碳排放量下降73%，英国整体碳排放量下降27%。2018年至2019年期间，欧盟碳排放交易系统的碳价由每吨二氧化碳当量16欧元提高到25欧元，同期欧盟碳排放交易系统总排放量下降8.9%。
  目前，碳税和碳排放交易系统（Carbon Emissions Trading System，ETS）是碳定价中应用比较多的两种机制。碳税，指政府对碳排放进行征税，进而以课税方式增加碳排放的成本。碳交易，即碳排放权交易系统，指通过国家立法对二氧化碳或其他温室气体排放进行管制及监控，对企业设定碳排放总量额度后发放排放许可权，并允许碳排放许可权买卖的市场交易机制。这两种碳定价各有特点。从碳减排总量及价格看，碳税的碳价格由政府决定，但减排总量具有不确定性；碳排放交易系统的碳价格随市场波动，但减排总量具有确定性。从实施成本看，碳税推行成本低，可依托各国现有税收征管体系征收，碳排放交易系统市场初期投入及监管成本均较高，且需要多部门协调管理。从实施阻力看，碳排放交易系统为市场交易，阻力相对小；碳税则会增加涉税企业和个人的税负，阻力相对大。
（二）全球碳定价实践情况及发展趋势
1.碳定价实践积极推进，并日益发挥作用
世界银行在《2022年碳定价现状与趋势》报告中称，近年来国际经济波动，能源市场动荡，能源价格上涨，给碳定价政策的制定带来困难，但总体上全球各辖区的碳定价实践仍在积极推进之中。作为一种经济工具碳定价正在日益发挥作用，并在重塑激励机制和投资方面显示了巨大潜力。截至2022年4月，全球运行的直接碳定价机制共68种，其中碳税36种，碳排放交易系统32种，覆盖全球约23%的温室气体排放量。随着近年来碳价格的大幅增长，碳排放交易系统拍卖收入以及其他新碳定价机制的收入均有所增加，2021年全球碳定价收入达到840亿美元，较2020年增幅高达60%。随着碳排放交易系统价格的上涨及免费配额的减少，2021年全球碳定价总收入中碳排放交易系统收入占比为67%，碳税收入占比为33%，碳排放交易系统收入首次超越碳税的收入占比。
2.碳税制度设计各异，多数辖区碳税税率有所上调
自20世纪90年代起，北欧国家最早开始征收碳税。随后，越来越多辖区将应对气候变化问题提上日程，亚洲、非洲、南美洲很多国家也加入征收碳税行列。截至2022年4月，在全球运行的36种碳税体系中，各碳税体系之间制度设计差异较大。一些辖区单独征收碳税，另一些则采取碳税与碳排放交易系统并行模式；一些辖区将碳税作为独立税种，另一些则将碳税纳入消费税或环境税中征收。此外，在税率水平、计税依据、征税环节、税收优惠等方面各辖区碳税设计均存在较大差异。根据世界银行《2022年碳定价现状与趋势》报告，截至2022年4月1日，在已开征的各辖区中碳税名义税率从不到1美元每吨二氧化碳当量到137美元每吨二氧化碳当量不等。其中，大多数国家碳税税率在50美元每吨二氧化碳当量以下。北欧国家碳税税率普遍较高，如瑞典为130美元每吨二氧化碳当量、挪威为88美元每吨二氧化碳当量；亚洲开征碳税的国家仅有日本和新加坡，且税率较低，分别为2美元每吨二氧化碳当量、4美元每吨二氧化碳当量。从碳税定价趋势看，根据世界银行《2022年碳定价现状与趋势》报告，2021年至2022年年初全球大多数已开征辖区的碳税税率较以往年度有所提高。其中，加拿大不列颠哥伦比亚省及其他省、爱尔兰、拉脱维亚、列支敦士登、南非、瑞士、乌克兰等辖区的碳税税率达到历史最高点，加拿大、新加坡、南非等多个国家也于近两年宣布将逐步提升碳税税率。同时，也有部分辖区选择推迟征收或免征碳税，如印度尼西亚宣布推迟征收碳税，墨西哥宣布对汽油和柴油免除征收碳税。
3.碳排放交易系统市场价格差距大，但仍低于目标碳价
尽管近年来各国碳价有所上涨，但仍低于实现《巴黎协定》2050年脱碳目标的碳价测算值。根据OECD碳价高级别委员会预测，按照《巴黎协定》在本世纪中叶实现脱碳的目标，2020年全球碳价须达40～80美元每吨二氧化碳当量，2030年须达50～100美元每吨二氧化碳当量。国际货币基金组织（IMF）建议发达经济体碳定价下限为75美元每吨二氧化碳当量，高收入新兴经济体为50美元每吨二氧化碳当量，低收入新兴经济体为25美元每吨二氧化碳当量。当前，在采取碳定价机制控制温室气体排放的国家中，只有不到5%的国家达到这一水平。IMF总裁格奥尔基耶娃在2022年11月出席第27届联合国气候变化大会时表示，为了实现到2030年前的减碳目标，届时全球的平均碳价需要达到75美元每吨二氧化碳当量。而2022年11月美国加利福尼亚州等地区的碳配额售价不到30美元每吨二氧化碳当量，新西兰碳价在48美元每吨二氧化碳当量左右浮动，韩国碳价格低至不足15美元每吨二氧化碳当量，中国碳价格维持在58元人民币每吨二氧化碳当量上下浮动。相比之下，欧盟目前的基准碳价达到76欧元每吨二氧化碳当量，并且一度达到99.22美元每吨二氧化碳当量的历史最高点。
4.碳排放交易系统金融衍生工具运用增多并造成一定风险
目前，全球多个碳交易市场（如欧盟、美国加利福尼亚州、新西兰和韩国等市场）均允许非市场参与者运用碳交易金融衍生产品进行排放配额交易。碳交易金融衍生产品的引入使得更多参与者进入市场，在增加流动性、产生更清晰价格信号的同时也增加了市场金融风险。随着欧盟碳排放交易系统价格创下历史新高，越来越多的投资公司涌入市场，已经引发各方对“碳泡沫”出现可能性的担忧，欧洲证券和市场管理局已经对碳排放交易市场提出提高市场透明度和监督力度的建议。
二、中国碳定价机制的建立与发展

（一）全国碳排放权交易市场建立并逐步完善
2010年10月18日，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，首次提出要建立和完善碳排放交易制度。2011年我国在北京、天津、上海等7个省市率先启动了碳排放权交易试点，2013年起陆续上线交易。该次试点涵盖电力、钢铁、水泥等20多个行业，包括近3000家重点排放单位。截至2021年6月，试点碳市场累计配额成交4.8亿吨二氧化碳当量，成交额约114亿元。2017年12月19日，国家发展和改革委员会印发《全国碳排放权交易市场建设方案（电力行业）》，标志着全国碳排放交易体系完成了总体设计并正式启动。2020年12月30日，生态环境部印发《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》，公布了包括2225家发电企业和自备电厂在内的纳入全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单。2021年7月16日，经过近十年试点探索，全国碳排放权交易市场开市，正式启动全国碳市场发电行业第一个履约周期，首批纳入2162家电力企业。中国碳排放权交易市场目前为全球配额量最大的碳市场，第一个履约周期总体情况向好，运行机制稳健，为下一步发展奠定了良好基础。截至2021年年底，全国碳市场首个全履约周期履约率达99.5%，二氧化碳成交均价为42.85元每吨二氧化碳当量，累计成交1.79亿吨，成交额76.61亿元，换手率不到5%。与欧盟碳排放交易市场相比，目前我国的碳排放交易市场规模较小、碳价格较低、流动性较弱，综合来看尚处于起步阶段。欧盟碳排放交易市场是在欧洲各国普遍碳达峰，已经基本完成能源转型很多年后才建立的，因此各项制度较为完善，执行也相对简单。而我国经济总量大，产业结构复杂，同时能源结构富煤贫油少汽，目前尚未碳达峰。在这种情况下，我国碳排放交易市场价格形成机制的构建难度更大。当前我国碳市场仍面临顶层设计逐步推进、碳排放检测核查体系待完善、行业扩围和有偿配额启动难等问题，进一步深化发展碳排放交易系统市场仍具挑战性。
（二）现有税制体系具有间接碳减排功能，但未开征碳税
虽然我国尚未开征狭义碳税，但在我国现有税种中，资源税、消费税、车船税、环境保护税等均具有广义碳税性质。具体而言，资源税征税范围覆盖煤炭、原油、天然气。消费税对成品油分7个税目从量定额征收，税率从1.20元/升到1.52元/升不等。车船税根据汽车排量分7档税率征收，同时对节能车船减半征收车船税，对新能源汽车免征车船税。环境保护税主要对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等应税污染物征收，其中大气污染物每污染当量税额为1.2～12元。我国上述具有碳税属性的税种均未直接以含碳量或二氧化碳排放量为计税依据，但已在一定程度上发挥了碳排放调控的作用。作为我国未来碳减排政策的备选项，开征碳税可以依托我国现有税收征管体系进行监管，实施的额外成本较低。开征碳税会产生“双重红利”，同时也会增加企业税负，且税负会转嫁给最终消费者。因此，开征碳税须妥善权衡开征方式及开征时机，充分考虑是否能达到预期目标。
三、碳定价跨境调节机制及其对我国的影响

（一）碳边境调节机制概况
近年来，在全球碳定价实践中碳边境调节机制愈加受到关注。早在2006年，时任法国总统希拉克就提出欧盟应对未按照《京都议定书》履行减排承诺国家的产品征收碳关税，以免欧盟成员国生产的商品在欧盟碳排放交易机制运行后遭受不公平竞争。2022年6月22日，欧盟碳边境调节机制（CBAM）草案修正案（以下简称“CBAM修正案”）正式公布，欧盟碳边境调节机制将对低碳价国家进口产品征收与本国同类产品碳价相当的碳关税，或要求低碳价国家从高碳价国家购买碳排放配额，目的在于平衡国内外产品的碳成本。该机制与碳排放交易系统、碳税等内部碳定价机制互补，旨在将进口商品所含碳排放量导致的负外部性内部化，是一种体现在商品价格上的关税手段，故又被称为碳关税。在CBAM修正案中，欧盟设定2023-2026年为政策过渡期，2027年正式实施。与草案相比，CBAM修正案在原有钢铁、铝、水泥、化肥及电力五个行业的基础上，新增有机化学品、塑料、氢和氨行业；将制造商使用外购电力产生的间接排放一并纳入，以更好反映工业生产中的二氧化碳整体排放；要求欧盟碳排放交易系统逐步清退免费配额，最终于2035年实现完全有偿配额，这一退出时间比草案规定时间提前了3年。同时，CBAM修正案明确碳边境调节机制收入将用于支持最不发达国家实现制造业脱碳，以支持实现欧盟的气候目标和国际承诺。
除欧盟外，越来越多国家正在采取跨境碳定价方法以防止潜在碳泄漏。美国虽未在联邦层面建立碳定价体系，但在2021年7月开始对化石燃料进口征收碳关税。英国也正在研究类似机制的政策选择，加拿大也提出将设置碳边境税，并同美欧商谈以期达成一致。2022年6月，德国总理朔尔茨表示七国集团（G7）同意在2022年年底前成立一个“气候俱乐部”，以协调有意愿的国家在2050年前开展应对气候变化和实现气候中和的行动。“气候俱乐部”将向所有《巴黎协定》签署国开放。IMF和世界贸易组织（WTO）则倡导国际碳定价下限，以建立跨辖区的碳定价通用或最低标准。
（二）碳定价跨境调节机制对我国的影响
如果CBAM修正案于2027年正式实施，将对全球贸易及能源使用产生系统性影响，并有可能引起连锁反应。
从发达国家角度看，CBAM修正案增加了隐性碳价抵扣规则，使欧美等发达国家能互认碳成本，为其共同制定以低碳排放为标准的全球贸易规则提供了依据，故大部分发达国家对欧盟的CBAM修正案持支持态度。从发展中国家角度看，CBAM修正案存在明显不公平。发达国家已率先完成工业化，并由传统制造业向高端产业及服务业转型，在此背景下发达国家将高能耗产品产能转移至发展中国家，随后设立碳边境调节机制来增加发展中国家的经济成本，是不公平的单边贸易保护行为，故发展中国家普遍对CBAM修正案持反对或谨慎态度。很多发展中国家认为此举不仅违反WTO规则，也不符合《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的原则和要求。在2021年11月召开的联合国气候变化大会上，委内瑞拉、俄罗斯、土耳其、智利、中国、南非等国家明确反对CBAM修正案。反对的主要理由是，目前全球升温、气候变化的结果是人类工业革命两百年来无序排放所致，而这一过程的主要排放主体为发达国家。基于此，《巴黎协定》明确了各国负有“共同但有区别”的责任。从这个意义上讲，世界各国特别是发达国家必须率先减排。此外，碳关税具有歧视性和不公平性，将扰乱国际经贸秩序，阻碍全球经济在后疫情时代的复苏和振兴。
从我国角度看，欧盟实施CBAM修正案将对我国产生多重不利影响。一是CBAM修正案的实施会使相应行业出口成本提升。欧盟实施CBAM修正案后，我国向欧盟出口相应产品需就碳排放差价缴税或购买碳排放配额。作为欧盟重要的贸易伙伴与主要的产品进口来源国，我国将受到CBAM修正案的较大冲击。若欧盟后续进一步在CBAM修正案中扩大行业范围，或其他西方发达国家效仿欧盟做法，上述不利影响将持续深化及扩大。二是碳核算体系不完善将提高我国企业缴纳的碳关税成本。CBAM修正案采用国际通常做法，用碳排放量作为碳关税的税基，用化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量作为计税依据。排放量计算公式为：排放量=排放物质量×排放强度。如果实际直接排放强度无法核实，则采用出口国应税商品平均排放强度加成一定比例确定。如果出口国无法提供可靠的碳排放数据，则需要参照欧盟同行业中排放强度最高10%的企业数据确定。因此，假设我国部分行业碳核算体系不够完善，则国内相关核算标准存在不被国际认可的可能性，最终确定的排放强度数值就会偏高，导致我国企业需缴纳的碳关税成本较高。三是CBAM修正案将间接排放纳入核算，可能使我国碳关税成本进一步提高。
（三）应对碳定价跨境调节机制的思路
虽然CBAM修正案能否实施仍具不确定性，但当前全球经济复苏乏力，通货膨胀加剧，能源商品价格持续上涨，将环境保护要求嵌入贸易措施正逐渐成为发达国家的一种策略。西方发达国家利用气候治理设置绿色贸易壁垒，施压发展中国家的动机长期存在。因此，我们既不应过分高估欧盟CBAM修正案实施的影响，也不能忽视国际碳关税给我国带来的中长期负面影响。
我国既是碳排放最多的国家，同时也是最大的发展中国家，欧盟CBAM修正案的实施对我国可能存在严峻影响。在此情况下，我国应在国际社会中争取合理权益，坚持“共同但有区别”责任原则是全球治理的基石，发达国家亦应对其历史发展过程中的碳足迹承担责任。同时，我国应尽快完善碳定价体系，把碳定价主导权牢牢掌握在自己手中，在国际碳治理中争取主动权。目前，我国已构建全国碳排放交易市场，但与欧盟碳排放交易市场尚存在较大差距，由于历史沿革、能源结构、产业结构差异等各方面原因，很难在短时间内实现赶超。在碳定价体系中，碳税和碳排放权交易这两种碳定价工具各有优劣，在中长期应考虑构建碳税与碳排放交易相结合的碳定价机制。
四、完善我国碳定价机制的建议

（一）充分体现大国担当，持续提升我国在国际碳治理领域的话语权
面对当前复杂的国际政治经济形势，我们要积极应对西方国家以气候为借口的碳关税压制，立足“共同但有区别”的国际共识原则，既要体现大国担当，又要站稳中国立场，提出中国方案。从“共同”的角度，作为全球碳排放最大的国家，我国国内应逐步建立碳税及碳交易市场相融合的碳定价体系，用行动力和执行力彰显中国实现碳达峰、碳中和“30·60”目标的决心，为全球气候治理作出中国贡献。从“区别”的角度，应基于我国能源结构和经济结构，用数据和事实向世界各国展现我国减碳所面临的困难程度与已经取得的瞩目成就，联合其他发展中国家深化气候治理合作机制，带动发展中国家共同争取合理权益。可考虑将气候治理及碳税问题纳入“一带一路”税收征管合作论坛的议题之中，建立起“南南”国家碳排放市场合作机制，强化“南南”框架下绿色低碳“走出去”合作，搭建生态平台强化合作，探索与制定碳排放国际标准和规则，为未来国际谈判搭建好制度基础。同时，加快研究我国出口的贸易产品结构，建立本国出口产品碳排放基础数据库，完善出口产品碳足迹测算体系，为下一步应对西方碳关税的政策博弈、制定反制措施打好充足数据基础。
（二）不断扩大全国碳市场覆盖面，大幅增强国内碳市场资源配置力度
在我国碳排放权交易市场建立的基础上，应扩大碳排放交易市场的行业覆盖范围，尽快从发电行业扩大到水泥、电解铝、石油、化工等行业，力争在“十四五”期间做到对上述高耗能高排放行业全覆盖。加强全国碳市场能力建设，做好产品“碳足迹”报告和碳排放强度评估，构建准确、完整、可信的碳排放数据库，夯实市场交易基础。深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，畅通能源价格传递机制。提高碳排放交易市场中有偿竞价配额比例，采取多种形式（如拍卖）发放配额，充分发挥市场在资源配置中的作用。建立碳排放交易市场价格稳定机制，谨慎引入碳期货等碳金融手段，逐步构建碳信用体系，发挥其价格发现和风险对冲功能，助力提升定价效率，稳定碳排放交易市场价格。努力提升我国碳排放交易市场定价国际认可度，探索我国碳排放交易市场和国际碳排放交易市场的衔接路径。
（三）加快储备政策工具，构建碳税与碳排放交易相结合的碳定价体系
在碳定价总体框架下，应立足我国能源结构与用能现状，注重借鉴国际经验，在碳税出台紧迫性和可行性间做充分权衡，尽快着手储备碳税政策工具包。既要不断完善我国碳定价机制，又要稳定国内企业成本，避免加重企业负担，保持宏观税负稳定。
一是摸清各行业能源使用情况及实际碳排放轨迹，建立各地区各行业用能及碳税基础数据库，梳理现有碳排放交易及已经具有碳税属性税种缴纳的情况，测算当前分行业实际碳排放的成本。在此基础上，考虑对一些高碳排放量、低排碳成本的行业逐步引入碳税。在我国现有绿色税制的基础上，探索征收与碳排放量直接挂钩的碳税。可考虑参照日本等国的做法，将碳税作为其原有税种的附加税形式征收，这种操作简便且对企业影响较小，后期还可以根据情况再进行调整或扩大征收范围。
二是考虑构建碳税和碳排放交易制度的转换机制，可以参考英国气候变化税中的最低碳价机制，发挥碳税和碳排放交易的协同作用，促进社会经济绿色发展。比如，企业已在碳市场购买配额后生产的产品，可考虑用配额支出相应抵扣碳税税额；若已支付碳税，则可按一定比例抵扣碳排放市场配额费用，力争形成碳税与碳排放交易系统融合互补的碳定价体系。
三是强调碳税双向调节功能，梳理当前节能减排优惠政策，同步引入碳排放减免项目。可参考英国做法，对与政府签订自愿减排协议并达到减排标准的企业给予较高比例的碳税减免；也可以参考奥地利做法，由政府实施区域气候红利政策，给予用能较少的农村地区公民较高碳价格补偿，允许企业用其一定比例的利润（如5%）作为减排措施的投资特殊津贴。对此，我国可考虑在用能低于一定数值的地区，对利用清洁能源，研发利用碳回收、碳捕获技术的企业给予减免税政策，引导推进税收跨区域协同治理，引导相关企业节能减排，促进社会绿色转型。
四是针对碳税缴纳企业设计具体配套优惠政策，消减碳定价给企业带来的负担。可参考国际经验，对缴纳碳税的企业及采用先进减排技术或碳收集技术的企业在所得税、员工社会保险等项上予以一定比例的减免，形成促进双碳目标实现的税制体系合力。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第4期）
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欢迎按以下格式引用：
俞晓凡.浅析碳定价及其跨境调节机制对我国的影响[J].国际税收，2023（4）：23-28.
●白彦锋 李泳禧 王丽娟：促进碳捕集、利用与封存技术发展与应用的税收优惠政策研究
●许文：完善支持绿色发展的税收政策：顶层设计与政策协同
●冯俏彬：碳定价机制：最新国际实践与我国选择
●周梅锋：关于新收入会计准则与企业所得税处理差异的思考
●杨晓雯 马洪范：构建生育友好型税收政策体系的比较研究
●胡天龙：美国公司替代性最低税：历史因由、政策细节及影响展望
●郭晓林：高质量推进国际税收现代化建设 助力构建高水平对外开放新格局——基于深圳的实践与探索
●熊艳 李巧郎 邓睿：服务对外开放 推动合作共赢——新时代我国税收协定工作十年回顾
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●徐秀军：全球经济复苏形势与前景展望
●冯守东 王爱清：数字经济国际税改研究国内文献综述


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