“十四五”人口经济特征与社会保险制度改革

李威03

李春根 戴 玮 夏 珺

江西财经大学财税与公共管理学院


一、引 言
2020年是中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（以下简称“十三五”规划”）的收官之年，我国将全面建成小康社会，同时启动编制“十四五”规划。“十四五”规划虽说是以往五年规划的延续，具有常规性，但又面临新时代、新阶段，新矛盾、新问题，新机遇、新挑战，新目标、新任务等一系列新情况，具有新的时代特征和继往开来的里程碑意义，主要体现在四个方面：第一，在世界格局上，是正处于百年未有之大变局的第一个五年规划；第二，在历史方位上，是迈进新时代的第一个五年规划；第三，在指导思想上，是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的第一个五年规划；第四，在奋斗目标上，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划。
党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到建党一百年时，各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。社会保险制度是国家在风险管理领域的基础性社会安全制度安排，是国家治理体系的重要组成部分，是经济社会转型与发展的重要保障和依托，这就必然要求社会保险制度要适应新形势、新情况，与时俱进改革完善，必然要求社会保险领域要实现治理体系和治理能力现代化。面对我国“十四五”时期经济社会发展的新目标、新任务，了解掌握人口、经济发展的基本特征，科学研判社会保险制度面临的新问题、新挑战，明确社会保险制度改革完善的方向，不仅有利于我国社会保险工作的顺利开展，还能促进社会保险制度朝着更加公平、可持续的方向发展，对推动社会保险改革和构建高质量的社会保险体系有着重要意义。

二、“十四五”时期我国人口与经济发展的主要特征
（一）人口的主要特征
1.人口快速老龄化和少子化。二十一世纪初我国已经步入了老龄化社会，2000年65岁以上人口占总人口比重达到7%。2008年开始，老龄化增速加快，至2018年的十年间大概以年均0.35%的速度增长， 具体见图1。此外， 我国人口少子化的现象明显，1950年我国人口出生率为37.00‰，1978年为18.25‰，1998年为15.94‰，2018年为10.94‰。低出生率进一步加剧了人口老龄化。可以预见，未来五年，我国老龄化依然将呈现上升趋势，至2030年前后达到深度老龄化，即65岁以上人口比重将超过14%，从进入老龄化到深度老龄化时间比发达国家快得多（刘然，2017）。

2.农业人口的市民化。城镇化是经济社会现代化的重要标志。近些年我国城镇化进程明显加速，截至2018年年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，户籍人口城镇化率也达到43.37%，户籍人口城镇化率较2015年提高3.47个百分点，年均提高1.16个百分点。未来五年，农村人口将继续向城镇转移。城镇化不仅要求数量规模而且还应强调质量，即农业人口的市民化。农业劳动力继续向非农产业转移，越来越多的农村人口向城镇转移，在教育、就业、医疗、养老等方面享受到均等的基本公共服务，成为推动城市发展的新动力。
3.人口区域流动性加强。近些年，我国产业结构正从制造业为主转向服务业为主，随着国家创新驱动发展、“京津冀协同”“一带一路”“黄河流域生态保护和高质量发展”等重大战略的持续实施，产业结构水平将得到不断提升，信息化带动新型工业化深入推进，经济发展必然加快人口区域流动。未来，我国东南地窄人稠、西部地广人稀的状况会有所变化，区域协调化发展加快推进，逐步实现全国范围内统筹协调发展，东中西部地区共享现代化建设的红利。
（二）经济发展的主要特征
1.经济由高速增长向高质量发展过渡。“十四五”时期我国将处于增速换挡、跨越中等收入陷阱、产业结构优化升级的关键时刻，经济的主旋律就是高质量发展，要由过去主要依靠劳动、资源、资本等生产要素投入向主要依靠创新驱动转变。稳固“三去一降一补”的成果，不断加大研发投入，促进新产业、新业态的加速崛起。
2.区域融合协调发展。“十四五”时期，一系列重大国家战略的持续推进，不仅为支撑国民经济发展提供新的增长动力，还有利于促进区域协调发展与整体竞争力的提高。针对区域发展不平衡问题，“十四五”时期，预计将继续深化结构调整，打造我国经济“枢纽区”以及世界级大城市群（大城市区），融合协调城乡发展，促进东北振兴与长江经济带发展，促进西部地区与革命老区的发展，以期发挥其巨大潜力及优势。
3.高水平开放发展迈开大步伐。改革开放是决定当代我国命运的关键一招。“十四五”时期，我国将以更宽广的视野、更高的目标要求、更有力的举措推动全面开放，推动全球多元化和包容性发展。我国将持续激发企业活力，不断优化营商环境，放宽外资市场准入，以新一轮高水平对外开放面向世界，以开放促改革，在改革开放中谋发展求创新，促进我国与世界的深度融合，为经济社会发展创造持续动力。
4.由人口红利迈向人才红利。改革开放以来，支撑我国经济持续快速发展的人口红利功不可没，在人口红利因素逐渐减弱的同时，由人口文化素质和健康水平提升带来的人才红利正在为经济社会持续健康发展注入强大活力。人才红利的两大标志就是从人口大国向人才强国的转变、从劳动密集型向技术密集型的转变。“十四五”时期推动经济高质量发展将会进一步激发人才红利。

三、“十四五”时期我国社会保险制度面临的新问题、新挑战
学术界公认，社会保险制度是社会主义市场经济的重要组成部分，也是基础性构件。通过对“十四五”时期我国人口与经济发展主要趋势和特征的把握，目的是要分析未来一段时期其对我国社会保险制度带来的挑战，以便未雨绸缪，对社会保险制度作出调整优化，从而实现经济发展与社会保险良性互动、协调发展。
（一）人口结构与社会保险基金可持续性问题
人口老龄化带来劳动力供给的减少，社会保险缴费者减少，社会保险费领取者增加，无疑会增加当期社会保险缴费者的负担以及社会保险基金支付风险。以养老保险为例，2018年养老保险基金收支缺口（剔除财政补贴）超过4 500亿元。“十四五”时期，随着我国老年平均抚养比不断提高，养老保险基金收支缺口可能持续扩大。当期收支存在缺口的省份大多人口年龄较大，年轻人口持续流出，这不仅会影响养老保险基金的可持续性，还会增加政府财政兜底负担。政府财政负担还体现在满足老年人的医疗服务需求。2017年, 城乡居民医疗保险当期出现赤字的地区范围在扩大，21个省 ( 自治区、直辖市) 的56个地市级统筹地区出现当期赤字。总之，“十四五”时期不断加深的人口老龄化带来的社会保险基金可持续性问题必须高度重视。
（二）经济高质量发展与社会保险服务体系优化问题
社会保险是风险管理的基本手段，为现代经济发展提供安全网和助推器。社会保险服务高质量发展，成为化解社会风险、服务实体经济的中坚力量，是经济高质量发展呈现新的特征对社会保险服务体系提出的新要求。“十四五”时期实现经济高质量发展，贯彻落实新一轮就业创业政策，支持新就业形态。新就业形态主要表现为“零工就业”，主要以零工、散工及自雇、自由职业者为主，是对传统就业形式的有力补充，且对稳就业贡献较大。由于缺少社会保险缴费的主体，“零工就业”群体很大一部分并未纳入社会保险的保障范围，还由于该群体经济承受能力普遍较弱、参保意识不强而没能主动缴纳社会保险费。为新就业形态从业者提供合适的社会保险参保、跨地区参保及转移接续等便捷服务，尽早将其纳入社会保险的保障范围需要社会保险服务体系提供足够支撑。
（三）区域经济协调发展与社会保险基金空间平衡问题
经济发展水平越高的地区人口聚集度越高，这些地区通常年轻人口占比较大，社会保险缴费人口多，社会保险基金收支平衡压力相对小。一个地方老年抚养比直接影响当地社会保险基金收支平衡。2018年年末，我国平均老年抚养比为16.8%，一些发达地区以及部分欠发达地区老龄化水平都比较高。辽宁、山东、重庆、四川的老年抚养比超过20%，江苏、上海接近20%，安徽19.35%。“十四五”时期，社会保险基金结余较少、相对收支平衡的省份降低社会保险费费率可能带来社会保险基金筹资压力增大；社会保险基金近乎收不抵支的省份老年人口多、支出负担重，降低社会保险费费率尤其困难。社会保险缴费是企业、个人、地方政府共同博弈的结果（李春根 等，2019）。“十四五”时期要实现区域经济融合协调发展，社会保险要发挥调控作用。社会保险基金负担实现空间平衡，各地既要根据实际情况逐步过渡到统一的社会保险费费率，又要保障地方社会保险基金的收支平衡。全国一盘棋是均衡各地社会保险基金负担比较好的出路，但由于地方社会保险费征缴的积极性和努力程度差异，会引发社会保险基金空间平衡问题。
（四）开放发展与社会保险关系协调问题
为切实保障在就业国的社会保险权益，同时又避免出现员工重复缴费情况的发生，国际通行做法是签署政府间双方互免条款的社会保险协定。双边社会保险协定能有效维护在对方国就业人员的社会保险权益，减轻双方企业和人员的社会保险缴费负担。随着我国高水平全方位对外开放，开放领域不断扩展，更多的外企在华投资，外籍人员来华工作以及我国人员到国外工作的情况越来越普遍，外籍工作人员参保以及社会保险待遇是企业发展难以绕过的问题。目前我国已经与10多个国家签署了双边社会保险协定，“十四五”时期各国在人力资源社会保障等领域加强国际交流与合作势必进一步扩大，遇到的社会保险问题及其协调也需要足够关切。此外，“十四五”时期粤港澳大湾区一体化建设过程中，香港、澳门与内地九大城市的社会保障流转规则的相互对接很关键，“一国两制”下国人社会保险关系的衔接是加强合作、共同发展的基础。
（五）人才红利与社会保险费征缴新问题
随着产业结构不断转型升级，人工智能、大数据、物联网、云计算等新一代信息技术取得重大进步，制造业数字化、网络化、智能化成为新趋势，长时间大规模的“人口红利”逐渐消失，“中国制造”转变为“中国智造”，为企业更多地用资本替代劳动力提供可能，并且这种替代效应在劳动密集度高或规模小的企业中显著存在（唐钰 等，2019）。社会保险缴费使劳动力相对价格上升，企业会增加固定资产投资减少劳动力雇佣。这意味着社会保险缴费人群减少，这个问题值得引起重视，也许未来向智能机器设备征收社会保险费以化解社会保险基金收支矛盾就成为可能。

四、“十四五”时期推进社会保险改革的建议
（一）适时推进社会保险费征收体制改革到位
《深化党和国家机构改革方案》规定，自2019年1月1日起由税务部门全责征收社会保险费。由于当时复杂的国内外形势，减税降费政策的影响效应和基于各种考量，中央及时作出政策调整，在社会保险费征收体制改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时下调了费率（下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，从19%降至16%）和费基（调低社会保险缴费基数，由过去依据城镇非私营单位在岗职工平均工资，改为以本省城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资，核定缴费基数上下限）。
已有诸多研究表明，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收的目的在于提高社会保险资金征管效率。在特定的背景下，中央实施下调费率和费基毫无疑问是非常正确的，也具有重大意义。但是，我国长期存在的费基不实的问题，导致我国社会保险费未能实现应收尽收。《中国企业社保白皮书2018》通过对覆盖132个城市的2 041家企业进行匿名调查发现，缴费基数合规的企业仅占27%；在缴费基数不合规的企业里，按最低下限缴费的企业占31.7%。众所周知，费基不实不仅造成名义费率过高，而且会引发社会保险洼地和严重的不公平竞争现象，其后果和风险是显而易见的。
我们认为，“十四五”时期要适时推进社会保险费征收体制改革到位，实现税务部门全责征收企业社会保险费，把降低费率、做实费基与社会保险费征收体制改革统筹考虑、同步实施（郑秉文，2019）。以养老保险为例，各地征收部门要按照“六统一”的要求，在省内统一养老保险政策、统一基金收支管理、统一责任分担机制、统一集中信息系统、统一经办管理服务、统一考核奖惩机制，加快推进企业职工基本养老保险省级统筹，2020年年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统筹统支，为实现基本养老保险的全国统筹打好基础。费基做实后，还可以进一步为降低费率提供空间。可以预见，社会保险费征收体制改革真正到位后，将很好地发挥社会保险的反危机作用，社会保险基金可持续发展，成为我国改革发展稳定的重要、有效的政策工具。在这个过渡阶段，要坚持实施好中央调剂金制度，做到社会保险基金地区间的优化平衡，缓解中西部地区和老工业基地省份基金收支压力，确保养老金按时足额发放。
（二）完善多层次的社会保险体系
党的十九大报告明确提出要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。从世界范围看，“多层次”是各国社会保险发展的根本趋势和基本取向。基于我国多层次社会保险体系建设的现实，总体评价有四点：一是改革目标已经明确，发展理念依然模糊；二是相关政策渐成体系，实践效果仍不理想；三是总体上第一层次独大且不成熟、不定型，第二、三层次保障发展严重滞后；四是市场主体缺乏长远规划和社会组织发育不良影响了多层次社会保险体系的正常发展。
“十四五”时期，在社会保险（主要是养老保险、医疗保险）第一层次加快实现成熟、定型的基础上，应大力支持各类补充型保险的发展。如优化企业年金计划设计，支持更多中小微企业加入企业年金计划，稳步提高企业年金覆盖面（何文炯，2018）；建立以个人商业养老资金账户为基础、个人所得税优惠政策为激励、个人和家庭自主选择参加的个人养老金制度，评估个人税收递延型商业养老保险试点情况，为商业养老保险蓬勃发展腾出空间；构建完善有序协同、能够满足不同层次需要的多层次医疗保障体系，以公共卫生为基石，以法定医疗保障为根本，以市场提供的商业性健康保险为有效依托（郑功成，2019），实现公共卫生、疾病预防、医疗服务、医疗保险、医疗救助有机结合，真正解除人民群众的后顾之忧。
（三）推进社会保险法治化
客观而言，我国现行的社会保险制度属于交易型社会保险制度。法治型社会保险制度是法治经济的基础之一。在全面建设法治国家、法治政府、法治社会的背景下，必须加快推进社会保险的法治化。从现实考察，我国社会保险各个项目的征收仍以较低位阶的行政法规或规章等作为运行的主要依据，强效力、高位阶的法律规范比较缺乏。《社会保险法》颁布至今已经十年，在实践中不少具体法律制度存在疏漏不足、制度缺陷，不能完全适应时代的要求，修法已经箭在弦上。社会保险领域中诸如社会保险费的统一征收主体、缴费基数、缴费年限、多缴多得的激励性机制、基本养老保险全国统筹等难题有望在“十四五”时期逐步破解。社会保险的法治化建设将推动法治中国的建设步伐，切实推进国家治理体系和治理能力的现代化。
党中央对社会保险等民生问题高度重视，新一轮机构改革新增退役军人事务部、国家医保局，对相关部门的职责进行调整，这些举措强化了民生保障，优化了社会保险管理体制，增进了社会保险制度的统一性和执行力。各级机构到位时间还不长，“十四五”时期相关部门的工作还需要加强磨合，通过有效协同高效运转，提升治理效能。推进社会保险的法治化，既要重立法，做到有法可依、有法必依，也要严执法，做到执法必严、违法必究，更要强守法，推进全民守法。通过重立法、严执法、强守法的有机统一，来强化社会保险的制度刚性，待条件相对成熟时，“十四五”时期实行社会保险费改税也可以多方论证和积极探索。
（四）优化社会保险基本公共服务建设
党的十九届四中全会提出，健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系。中央提出要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。这些对社会保险基本公共服务建设提出了新的更高要求，“十四五”时期国家社会保险公共服务平台要抓紧完善，税务部门负责的社会保险征缴信息逐渐纳入平台，社会保险费征缴服务体系建设信息化可以上一个新台阶。全国统一的数据库和数据平台实现数据共享，整合各种资源，实现部门间协作、线上线下社会保险服务相结合，现代化的政务平台和服务窗口让社会保险经办管理服务更加方便、快捷、安全、高效，法人和居民足不出户即可享受参保登记、缴费、查询，领取待遇等各项服务，既提升参保单位和参保人员的获得感与安全感，又有利于促进社会保险扩面。适应“十四五”时期社会保险高质量发展的要求，要鼓励各类符合条件的人员积极长期持续参保，实现社会保险对法定人员的全覆盖，即全民参保，尤其要适应新经济蓬勃发展的新形势，加快将新就业形态从业者纳入社会保险体系。
同时，要适应粤港澳大湾区等国家战略发展需要，推进这些地区跨区域社会保险一体化建设，彻底打破社会保险制度按人群划分、按地区统筹的传统弊端，实现社会保险制度的一体化。加快开放的步伐，与更多国家谈签双边或多边的社会保险协定，保障企业员工社会保险权益，更好地促进外国人来华工作、在华参保以及国人在国外海外参保，营造公平、透明、优质的营商环境，打造人类命运共同体。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第6期。）

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17 June 2020
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