何玮：把握重点问题 深入推进非强制性执法

税收杂志

何 玮
国家税务总局贵州省税务局党委委员、总经济师
党的二十大报告指出，坚持全面依法治国，推进法治中国建设，明确了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的新要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》规定，要创新行政执法方式，广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。
2022年，国家税务总局印发《推行非强制性执法方式试点工作方案》，选择 20个省市开展非强制性执法方式试点，建立权责清晰、标准明确、规则公平、程序规范、运行高效的非强制性执法制度。贵州省税务系统作为试点单位之一，在全省13个县级税务机关试点推行非强制性执法方式，通过“说理式”执法、“积分制”教育、“云约谈”记录、“大数据”支撑等，在发票领用、代开、增版增量、后续监管等环节，对存在风险疑点的纳税人进行风险提醒，引导和督促纳税人规范发票使用，防范虚开风险，在优化税务执法方式、化解征纳矛盾等方面发挥积极作用。在工作实践中，我们认为深入推进非强制性执法要把握五个方面。
一是把握目标性。非强制性执法要坚持宽严相济、法理相融，注重以非强制性的方式推进法治建设，既要达到法治效果，又要兼具社会效果和政治效果；既要讲究法治，也要讲究实际，使税务执法对社会整体和当事人个体均彰显公平性和正义性。《中华人民共和国行政强制法》第五条明确规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”这是从法律层面确认非强制手段优先于强制手段的行政原则，也为推行非强制性执法提供了法律保障。因此，从思想理念上要逐步推广和扩大非强制性执法的范畴，尤其是涉及纳税人重大权益、社会关注度高的涉税事项，更要把非强制性执法放在重中之重。
二是坚持法治化。依法行政是非强制性执法的基本运行轨道，是非强制性执法的底线所在。非强制性执法是对主观恶性小、愿意主动纠正违法行为、消除社会危害性而给予的救济途径。因此，推行非强制性执法应对原有的执法流程进行优化和改进，并按法定程序予以公布。同时要完善非强制性执法司法救济体系。因为非强制性执法尽管是建立在双方自愿协商的基础上，但如果在非强制性执法过程中，行政主体以地位优势胁迫、欺骗行政相对方致使达成一致，行政相对方的合法权益有可能面临损害。这时需要司法介入，进行中立裁判，而裁判行为的权力来源也要有法律的明确。因此，法治原则是贯彻非强制性执法的基础，只有权利、义务、责任等实现法定，才能确保非强制性执法的公平与公正。
三是体现效率性。规范和效率是相辅相成的辩证关系。就税务执法行为而言，规范是底线，效率是生命。非强制性执法以柔性的执法方式，最终达到以理服人，化解征纳矛盾的目的。非强制性执法是比强制性执法要求更高的行为，需要结合多个因素综合考虑。比如，对于执法效率，税务部门就某一执法环节增加相应流程，给予纳税人改正机会，从短期看，需要比强制性执法花费更多的时间、精力和人力，看似降低了执法效率，但从中长期看，把稽查、评估等主要执法资源用于打击偷逃抗骗等重大涉税违法和高风险行为，体现了精确执法的要求和人民至上的原则，可以不断提高纳税人的满意度和遵从度，实际上是提高了执法效率，树立了执法权威。因此，统筹规范和效率，坚持辩证法和宽严相济，并不意味着在执法过程中不讲究效率，也不意味着宽无边、严无度。在对警示、提醒或者批评教育等非强制性手段明确适用条件和程序的同时，也要明确强制性执法要求，不能久拖不决，屡屡提醒，否则税务执法的权威荡然无存，税收经济秩序难以维持。
四是注重风险性。从税务系统六项非强制性项目（一般纳税人登记提醒和自查辅导、发票领用开具风险提醒、特别纳税调整风险提醒和自查辅导、欠税风险提醒和约谈警示、大企业税收风险提醒约谈和自查辅导、对税务稽查随机抽查对象开展自查辅导）实施情况看，税务部门对涉及偷逃抗骗的行为不适用非强制性执法方式，体现了依法治税的严肃性，但也给执行部门带来了重大挑战。实践中，如何准确识别一般性风险和重大风险十分重要。从目前看，税务部门需结合纳税信用等级和风险推送等次等因素，对上述六项执法行为的风险进行适当评估，列出不能适用非强制性执法“黑名单”，比如，D级纳税人和风控部门推送的高风险事项、存在重大偷逃抗骗行为风险的纳税事项，不得纳入非强制性执法的推广范围。因而，非强制性执法可被看作是现代社会治理中应优先选择的行政执行方式，而绝非唯一方式，更不能为此放弃国家强制力。此外，推行非强制性执法如何保障同一类型相对人的公平也是值得思考的问题。在行政执法中，各种主客观因素叠加，很难有完全一致的情形，相对公平显得十分重要。在税务层面，行政相对方多数是企业、是组织形式，比个人更具有理性的思维能力，在法律上是较为典型的“理性人”。对于“理性人”，在税务环节会考虑纳税成本，如金额、时间、方式等，会与相关企业作横向比较，对税务机关的非强制性执法要求也会更高，这就需要税务机关有系统性、整体性的法治思维，做到执法上的相对公平。
五是提升系统性。非强制性执法是针对税务执法本身具有强制性这一特点而推出的重大执法方式的改革，也是优化税务执法方式的主要手段，具有系统性、综合性和全面性，应当统筹类似工作，一体推进。比如，税务部门推行的“首违不罚”、说理式执法等举措，都属于非强制性执法的范畴，应当一并纳入非强制性执法工作中统筹推进，由法规部门牵头协调，征管、稽查、货物和劳务税、国际税收等部门按照职责分工分头组织落实，健全工作机制，防止多头管理，避免增加基层税务干部和纳税人缴费人负担。目前，税务执法已高度信息化，优化执法方式必须注重线上线下相结合，在及时修改完善业务流程的同时，强化大数据赋能，为非强制性执法插上金色翅膀，把权力关进制度的笼子。
来源：《中国税务》2023年第4期