南非新能源独立发电商项目研究

税收杂志小助手

作者：邓蔚中

近几年，南非面临着日益加剧的电力危机，南非政府积极推动能源低碳转型，出台了一系列新能源发展规划。其中，近几年如火如荼的可再生能源独立发电商采购计划（REIPPPP）便是南非政府践行低碳转型的重大举措之一，吸引了南非本土，甚至国际知名新能源独立发电商积极参与。
电力危机严重制约经济发展
因电力设施陈旧和维护不善，导致故障屡屡发生，电力供应极不稳定。频繁的减载或轮流停电刷新了南非电力公司Eskom停电纪录，2022年南非停电天数累计已达200天，对南非的生产造成了严重阻碍。由于停电加剧导致南非经济停滞，政府税收收入可能在下个财政年度有所减少。经济学家预测电力减载每天对经济造成的损失超过40亿兰特（约合16亿人民币），经济增长可能受到约10%的制约。南非储备银行预计南非经济增长将从2022年的1.8%放缓至2023年的1.1%。根据商业组织S akeliga调查结果，大多数受访企业认为电力减载将导致显著的收入和财产损失。其中，中小微企业受影响最大，甚至倒闭，导致大量失业。
南非电力供应严重受限，要想改变持续停电的状态，南非急需填补4000MW-6000MW发电容量的电力缺口。面对电力危机加剧、火电装机退役计划，加快可再生能源开发利用向清洁低碳能源转型已成南非电力发展的必然选择。
REIPPPP
为解决能源短缺问题，南非推出了综合能源计划2019、《国家自主贡献》、“公正能源转型”投资计划，以及REIPPPP等一系列能源低碳转型政策。本文主要介绍REIPPPP相关内容。
根据REIPPPP，南非计划在2030年实现太阳能光伏发电装机容量达到8400MW，2050年达到18GW。2011年11月，REIPPPP正式进入实施阶段并成功进行首轮公开招标。之后10余年间，南非能矿部共完成了5轮7次采购，2022年4月启动第6轮公开招标。12月8日，5个光伏项目授标，合计装机容量8 60MW。截至2022年12月，共有142个新能源IPP项目授标，总装机容量9.865GW。近3次REIPPPP项目信息如下。
一、REIPPPP项目紧急轮招标
紧急轮招标于2020年9月启动，计划采购2000MW可再生能源。2020年12月22日投标截止日共收到28份投标文件，合计容量5117MW。11位首选中标人于2021年3月18日和6月1日分2批公布。目前，紧急轮首选中标人中SCATEC3个项目Kenhardt1、2和3于2022年7月19日实现融资闭合。该项目光伏装机540MW，储能225MW/1140MWh，向 Kenhardt地区提供150MWPPA为20年的可调度电力销售。
二、REIPPPP项目第5轮招标
第5轮招标于2021年4月12日发布招标公告，南非能矿部计划采购2600MW可再生能源。其中，陆上风电1600MW，光伏1000MW。2021年8月16日共收到102份投标文件，合计装机容量9644MW。10月28日能矿部宣布25个首选中标人，合计装机容量 2583MW。其中，12个风电项目，装机1608MW；13个光伏项目，装机975MW。截至 12月8日，第5轮招标共有16个项目签订购电协议（PPA）和执行协议（IA），实现商务闭合。
三、REIPPPP项目第6轮招标
第6轮招标于2022年4月启动，南非能矿部计划采购2600MW风电和光伏，后采购容量增加至4200MW。其中，风电3200MW，光伏1000MW。1 2月8日，能矿部公布招标结果，授标5个光伏项目，合计装机容量860MW。因电网接入条件不满足风电项目未获授标，导致第6轮招标采购装机容量远远低于预期的42000MW。
B-BBEE对REIPPPP项目的影响
南非黑人经济振兴政策（Broad-Based Black Economic Empowerment ，B-BBEE）是南非曼德拉政府1993年在消除种族隔离后推出的一项特殊法律制度。该政策通过加大政策倾斜力度，鼓励黑人发展中小型企业，积极参与国家大型企业的发展，对各企业黑人持股比例、参与管理程度和接受技能培训等设定硬性目标，以期全面提高黑人经济地位。
在REIPPPP项目招标中，南非能矿部从上网电价和社会经济发展贡献2个方面对投标方案进行综合评分。其中，第5轮、第6轮招标中上网电价分值为90分，社会经济发展贡献10分。最后，根据以上2部分总得分对投标人进行排名，按得分高低顺序累加投标人项目合同容量，直至达到本类型招标容量，从而确定本轮招标的首选中标人。南非能矿部在招标文件中详细规定了对投标人B-BBEE方面的要求，从创造就业、所有权、当地成分、管理层控制、技能发展、企业和供应商发展、社会经济发展等7个方面对独立发电商投标人项目的社会经济发展贡献进行综合评分。
以所有权为例，南非公民在项目公司中的持股比例不得低于49%，施工承包商项目公司中南非黑人持股比例不低于25%。其次，当地成分方面，不仅设定了项目整体当地成分指标，还对主要设备、材料设定了分项指标。比如，风电项目整体当地成分门槛值是40%，光伏项目为45%。分项指标中，光伏项目组件层压当地成分门槛值为15%、组件边框65%、逆变器 40%、光伏支架90%、直流汇流箱65%。对南非当地制造能力不足，无法达到当地成分要求的设备或材料，投标人可在投标截止日期前向南非贸易、工业和竞争部申请豁免。实际操作中，设备厂家往往会积极运作争取产品当地成分的豁免。比如，在第6轮招标中，逆变器100%豁免；光伏组件50%豁免，剩余50%仅需满足18%的当地成分要求。
根据经济发展打分卡可知，在REIPPPP项目投标中，投标人需在投标阶段就做好项目EPC和运营阶段的当地经济发展方案。目前，中国企业大多以独立发电商投标人EPC承包方（往往包含项目COD后前2年运维工作）的角色参与项目投标，承受着独立发电商转嫁来的经济发展方面的压力，需要通盘考虑项目实施阶段当地采购，探索属地化资源的可得性和可行性。在第6轮招标文件中，经济发展方案打分卡不仅设定了门槛值，还给出了目标值。独立发电商在不下调上网电价的前提下，通过努力提高当地成分比例，以接近甚至超越目标值的方式来获得投标竞争优势。但在EPC合同中，独立发电商会设置这样的条款，向EPC承包商转嫁经济发展压力，如因承包商原因导致独立发电商未能履行投标文件中向政府许诺的经济发展指标，独立发电商有权终止EPC合同的条款。
B-BBEE适应对策
一、深入调研，掌握当地设计习惯和技术标准
为了更好更快地适应南非市场，企业有必要组织技术施工团队对REIPPPP项目在建和已建新能源项目开展实地调研，直观了解其在设计、施工组织及运维方面与国内的差异。比如防雷击设计，满足基本使用功能的运维办公区等。做到因地制宜，有的放矢，避免技术，施工方案水土不服，这样才能尽可能提出接地气，符合南非行情的投标方案，提高报价的竞争力。
二、充分利用好属地资源，提升竞争力，践行高质量发展
南非拥有专业能力优秀的工程设计和施工企业，但受制于保函及融资能力不足，无力独自承担项目 IPP或者EPC工作，与中资企业有很强的互补性。提高经营和管理属地化程度，不仅是响应南非BEE政策的要求，也是践行国际工程行业高质量发展的必然选择。一方面，选择专业实力雄厚的南非本土工程公司作为BEE合作伙伴联合投标，提高整体竞争力，同时也满足所有权南非公民持股比例的要求。其次，充分利用南非当地设计、税务、法务等专业咨询企业，有利于企业降本增效，迅速扎根南非市场。比如聘用专业的经济发展顾问公司，编制经济发展方案，解决投标及履约阶段遇到的南非当地成分问题。
三、培养精干的项目管理团队
南非虽地处非洲，但南非的新能源行业无疑属于准高端市场。参与独立发电商采购计划的投标人囊括了国际知名的新能源投资企业，其商务运作习惯和技术标准往往与欧洲高端市场接轨。
南非的BEE政策限制了从国内大批派遣人员的可能，精干而战斗力强的项目管理团队成为必然选择。笔者认为相对于工程建设企业，南非很适合国内电力设计企业扬长避短地开展新能源项目EPC业务。电力设计企业在南非可以充分发挥技术优势。
（作者单位：中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司）