促进消费规模提升与结构优化的税收政策研究

李威03

作者：
黄凤羽（天津商业大学）
刘 丽（天津财经大学财税与公共管理学院）

消费是经济增长的重要引擎，也是民生水平的重要体现。党的二十大提出要“着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用”。2022年12月中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》明确指出：“坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择，是促进我国长远发展和长治久安的战略决策。”而税收既是商品价格的重要组成部分，又是引导产业发展的重要政策工具，可以对社会消费产生多重影响。
一、文献述评
许多学者的研究表明，税收政策对消费规模和结构都具有深刻的影响。
（一）税收政策对促进消费的有效性
凯恩斯主义主张利用税收的相机抉择和内在稳定器功能对消费进行调节。我国学者的研究也普遍认为，税收对消费具有重要影响。杨志勇（2020）明确提出税收在促进消费方面具有其他公共政策工具不可替代的作用。刘尚希 等（2013）则认为，消费是包含了经济和社会等诸要素的多维复杂问题，税收与消费的关系是多维的、不确定的。但创造适当条件，税收仍然可以发挥一定的调节作用。更多学者则从不同角度，探讨了税收对消费的影响。
（二）税收与消费规模扩大
在消费规模增长的过程中，可能会面临一系列的税收制度问题。例如：较高的含税商品价格不利于扩大消费（张斌，2012），应大幅度下调间接税以扩大需求（付敏杰 等，2015）；间接税比重过高，造成了国内消费能力外流（黄凤羽 等，2021）;等等。Alm 等（2013）选取1961—2005年15个欧洲国家的数据，通过动态面板广义矩估计发现，增值税税率每上涨1%，消费水平在短期内下降1%，而长期内仅略有下降。马海涛 等（2011）、谷成 等（2018）、计金标 等（2020）则从直接税角度，提出提高直接税比重、缩小居民收入分配差距，是提高居民消费能力的有效途径。范子英 等（2018）则认为，目前我国税制结构、流转税、所得税和财产税四个方面均存在着对消费的制约因素。叶园园 等（2021）发现，不同时期税收政策对居民消费的影响程度差异较大，经济萧条时影响不显著，而经济危机后影响的显著性大幅提高并长期稳定在高位。
税收收入归属也是影响消费体系建设的重要因素。现行流转税征收模式严重忽视了最终消费者给其所在地带来的税收收入，省际间存在严重的财富逆流现象（刘金山 等，2014），增值税、企业所得税、个人所得税分享制度的调整，都有助于扩大内需（刘怡 等，2021）。
（三）税收与消费结构优化
在缩小城乡消费差距方面，刘乐峥 等（2021）的研究关注到城乡消费差距问题，并主张财税政策应有助于增加农民可支配收入，或减轻非富裕人群的税收负担，以缩小这一差距。刘斌 等（2022）也证明，提高可支配收入是促进消费结构优化的根本途径。万广华 等（2022）则证实，城乡分割导致的收入不均等与人均消费正相关。中国需要在城乡充分融合的前提下缩小贫富差距，才能提振内需。
许多研究表明，所得税是影响居民消费结构的重要因素。例如，王鑫 等（2011）基于36个大中城市面板数据，分析了2006年个人所得税免征额提高对消费的影响，发现消费的增加大于当年税收减免的额度，边际消费倾向在1.40至1.66之间，且东部地区、高收入地区这一影响更为显著。詹鹏 等（2022）对2018年个人所得税改革的分析也发现，个人所得税改革具有推动消费升级的效果。专项附加扣除改革的减负作用明显，尤其是在缓解医疗保健消费负担方面有更好效果，促进消费升级效果更好。

二、消费规模现状以及促进消费规模提升的财税政策

（一）消费规模现状
1.消费有力拉动了经济增长，但后劲不足。改革开放以来，随着经济总量的不断增长，我国居民消费水平也不断提高。社会消费品零售总额从1978年的0.15万亿元增长到2022年的43.97万亿元，除2020年和2022年受疫情影响外，其余年度增速均为正数，2021年增速也达到12.5%。
从推动经济增长的角度看，在1978—2022年的45年中，最终消费支出对国内生产总值（GDP）增长贡献率，有33年居于“三大需求”之首，甚至在2000年之前有七个年度超过75%。而2001年至今，仅在2015年达到69%的阶段性最高点。可以说，虽然消费始终是经济最强劲的推动力量，但当前最终消费支出对GDP增长贡献率，2022年为32.8%，未来还需进一步提升，并在更高水平上保持稳定。
2.消费规模有巨大上升空间，消费信心有待提振。一方面，相比于世界很多国家，我国的最终消费率仍处于较低水平。根据世界银行公布的数据，2020年我国的最终消费率为55.33%，而许多发达国家这一指标均在75%左右，美国、英国则分别高达81.96%和83.12%。按照我国当前GDP规模，每年需要增加约24万亿元的最终消费，才能使最终消费率达到75%的水平。另一方面，消费者信心指数在疫情之下受到了巨大冲击。2022年1—11月，我国消费者信心指数由103.3降至91.9。当前如何提振消费者信心，是包括税收政策在内的各项宏观政策应关注的问题。
（二）促进消费规模提升的财税政策
1.充分调动地方政府推动消费增长的积极性。当前地方政府收入严重依赖增值税收入分成。但现行增值税采取在每一个交易环节道道课税的方式，使得其税收收入大多分散于生产和流通的前端环节，而在最终实现销售的环节，地方政府只能就其最后一个流转环节取得增值税，享有50%的地方收入分成部分。如果是需要缴纳消费税的产品，则无论课税是在生产环节还是在零售环节，消费税全部需要上缴中央国库。简言之，虽然增值税和消费税等间接税最终都是由消费者承担，但消费者所在地并不能取得相应的税收收入，这些税收收入，大部分留在生产地或流通的中间环节，或直接划归中央。
这一分税制框架形成于1994年。当时，地方财政包干制改为分税制，在规范了中央与地方政府间的财政分配关系的同时，减少了财政收入流失，强化了中央宏观调控能力，也减少了地方政府对企业经营的干预（高培勇，2013），对激发市场活力、实现经济长期快速发展，起到了重要的推动作用。而今，我国经济“蛋糕”已经越做越大。若要分好“蛋糕”、使经济发展更多地满足人民日益增长的美好生活需要，包括税收政策在内的宏观经济政策，要逐渐从对生产端调控为主转变为更多地关注消费。
税源地与负税地的背离，还加剧了地区发展差距。因为税源地大多集中在经济发展水平相对较高的地区，而消费地，即负税地，却分散于全国各地。以增值税为例，如图1（略）所示，对比各省份的增值税收入和常住人口消费总额可以发现，北京、上海两大直辖市和广东、江苏等几个经济大省从现行的生产地纳税原则中相对受益，而河南、湖南、四川等地则贡献了相对较多的居民消费。或者说，生产地纳税原则下的税收收入划分机制，使得许多地方政府鼓励居民消费的动力不足。特别是随着数字经济的快速发展，以及疫情冲击对消费习惯产生的长期影响，消费渠道已经由线下不断向线上转移，电商平台的发达程度，又助推了最终负税人与纳税人之间的税源背离。其后果，一是地方政府出于对地方税源的考虑，会更注重吸引生产性投资，甚至通过税收优惠和放松征管的方式开展财政让利的“逐底竞争”，使得更多资源流向税负低的产业而不是具有区域比较优势的产业，甚至加剧了产能过剩风险；二是由于本地居民的收入提高、消费增加等因素，并不能对地方政府产生激励，使得其改善民生、促进消费的内在动力不足。
为改变以上状况，应在税收分配中更多地采用消费地纳税原则。例如：在维持最终消费环节增值税税率不变的前提下，适当降低生产环节、中间流通环节乃至进口环节的增值税税率或征收率，使最终消费环节通过降低增值税进项税额，实现更多的增值。虽然在改革初期，会由于商品价格黏性，使前端的生产流通环节价格难以即时下调，但回顾增值税基本税率从17%调整为16%再进一步降低为13%的过程可以发现，税收负担降低后，企业有了更多的价格调整空间，市场价格会在市场竞争中逐渐调整到位。
2.稳定间接税整体税负，优化税收制度和税制结构。我国税收收入中的间接税远超直接税。商品价格中包含的大量间接税，既是中央和地方政府财政收入的基本保证，也为国家的宏观调控提供了有力的抓手，同样可以作为刺激市场消费的有效手段。
图2（略）以我国间接税收入占最终消费的比重，衡量我国商品价格中的间接税占比。如图（略）所示，其在2000年以来经历了一轮先升后降的变化历程。在最初十年左右的时间里，由于税收管理规范化程度的提高，在主要税种并没有增税措施的情况下，税收收入实现了快速增长，拉动商品价格中的间接税占比提高，2010年达到最高值26.4%。由于近年来我国陆续推动并完成了增值税由生产型向消费型的转型、营业税改征增值税、提高增值税起征点和小规模纳税人的年销售额标准、简并和降低增值税税率与征收率、改进增值税留抵退税制度等，并在疫情期间出台了阶段性减免政策，整体而言，以增值税为代表的间接税，在近年来历经了以降低税负、提高税制科学规范程度和征管水平为主要特征的大刀阔斧的改革。这些减税措施使得我国最终消费中所包含的间接税显著下降到14%左右的水平。
间接税水平的快速下降，显著降低了市场主体的负担，为释放国内经济和消费潜力、畅通国内大循环，创造了重要的基础性条件。但以增值税为例，税收制度在短期内的快速调整，就市场而言，需要一定的时间进行适应和调整，就政府而言，需要寻求新的税源以保持财政收支的平衡，因而在近期内，不宜再作大的调整。既不宜出台新的大力度减税措施，更不能把已经出台的税收优惠措施当作短期的经济刺激政策。要一如既往坚持税制科学化改革的方向，实现税收制度和税制结构的不断优化。
3.改善收入结构、强化社会保障，提高社会购买力。在边际消费倾向递减规律下，通过提升中低收入群体的收入水平，或通过社会保障等政府消费支出降低居民的预防性储蓄需求，都是提高社会购买力的有效途径。
（1）缩小财富增量和存量差距，提高中低收入群体的收入水平。收入差距扩大，是社会发展的必然规律，因为先进的生产力、高效的生产关系总是首先被少数人掌握，进而获取超额收益。因而调节收入分配差距，是所有政府维持社会健康发展的“必答题”。
一是逐步扩大个人所得税综合征收范围。通过2019年的个人所得税改革，我国实现了工资薪金等四类所得的综合课税，使税制的公平性大大提升。但整体上看，我国不同性质的所得税负依旧不同。特别是资本所得，适用最高20%的边际税率，远低于综合所得，并且还有大量的税收优惠。无论是从公平税负的角度，还是从刺激消费的角度，都应该将资本持有期间的股息红利所得以及资本转让所获得的股权转让净所得，纳入综合征收范围。对于累进税制下，资本因长期持有和集中获利而可能带来的税负累进，则可以采取合理方式予以分摊。
二是着力完善财产税体系。可以通过完善房地产税收制度，使房产持有成本与相应的公共服务相对应；而对于因炒作而空置的住房，则通过房地产税提高其持有成本，防止因炒房而挤出正常的社会消费。可以适时开征遗产税与赠与税，鼓励高净值人群的即期消费。
（2）完善城乡社会保障制度，降低预防性储蓄需求。当前低消费与高储蓄并存，完善社会保障制度，将是降低预防性储蓄动机、鼓励即期消费的最有效方式之一。储蓄率方面，2010—2019年我国家庭平均储蓄率为36%，而美国和欧盟分别为7.43%和5.55%，即使是欧盟成员国中家庭储蓄率最高的瑞士也仅为17.34%。而我国的社会保障具有显著的“广覆盖、低保障”特征，例如，2021年失业保险共向607.6万人发放530.7亿元失业保险金，人均每月仅为728元。即使这些资金全部被用于消费，也仅相当于当年最终消费的0.085%。而提高社会保障水平，不仅有助于降低当期的预防性储蓄需求，甚至可以将前期的预防性储蓄，转化为消费的资金来源。此外，还可以优化个人所得税的税前扣除项目，鼓励居民参加多种形式的保险计划，提升其未来的抗风险能力。

三、消费结构现状以及促进消费结构优化的财税政策
（一）消费结构现状
当前我国消费结构不均衡，主要体现在以下几个方面。
1.城乡居民消费水平差距较大。我国城乡居民的消费差距，在过去的十年中连年缩小，取得了显著的优化。但直至2021年城镇居民人均消费支出仍是农村居民的2.04倍。此外，如果考虑城镇化背景下大量农村居民转化为城镇居民，进而相对拉低了城镇居民的消费水平，那么近年来消费差距的实际改善程度，还应略低于上述计算的水平。
2.居民消费结构差距明显。随着人民收入水平的普遍提高，一些中高收入者开始追求更高的消费品质和个性化、服务类消费；收入更高的人群则放眼全球，追求更多的奢侈消费。但同时一些低消费者则依旧将很大一部分支出用于食品等基本生活。
3.政府消费占比提高，且存在地区间不均衡。随着我国政府公共服务职能的不断强化，政府消费支出在最终消费中的占比逐渐提高，已经逐渐从1980年至1989年的年均21%逐渐上升至1990年至1999年的年均24%、2000年至2009年的年均28%、2010年以来的年均30%。但相比而言，基本公共服务不到位、不均衡的现象还比较普遍。政府消费也还存在地区差异，甚至同等规模的地级市，设置三级政府机构（市、县、乡/镇）的，比只设置两级政府（市、乡/镇，不设县），社会消费品零售总额要高（常修泽，2022）。
（二）促进消费结构优化的财税政策
1.增加农民收入，着力缩小城乡居民消费差距。增加农民收入，是缩小城乡居民消费差距的根本途径。2012年至2021年，我国城乡居民人均可支配收入差距从2.88倍缩小至2.5倍，而消费差距却从3.17倍缩小至2.04倍。城乡居民的收入差距和消费水平的差距均逐渐缩小，但消费差距的缩小明显更快。这也表明，农村居民具有更高的边际消费倾向。
我国现行税收政策对农业领域给予了大量的优惠。比如：农业生产者销售的自产农产品免征增值税，纳税人从事农、林、牧、渔业的所得免征企业所得税，等等。在2006年全面取消农业税之后，我国农业生产环节的税负进一步降低，农民收入得到明显改善。但如果考虑到农业高质量发展的需要，以及上下游产业对农业生产和农民收入的影响，税收政策仍可以在以下环节，助力农民增收。
（1）助力涉农产业全链条发展。一是鼓励农业研发和管理创新。技术的进步有助于生产力的提升，高水平的农业管理则可以更高效地配置农业资源，提高农业生产效率，带动农民增收。要针对农业高科技企业的特点，加大研发费用加计扣除、高新技术企业所得税优惠等税收优惠力度，引导企业加大科技投入，抵御市场风险。二是完善农产品流通环节的税收政策。在畅通国内大循环的同时，优化农产品出口环节税收政策。与其他普通商品的出口不同，农产品的出口还涉及国家粮食安全，其政策面临更大的相机抉择特征。但增强政策稳定性，无疑有助于企业制定长期的经营策略。同时，缩短出口退税周期，也有助于缓解企业资金压力。
（2）完善农业相关免税政策。一是确保农业相关免税政策的落实。由于我国税收制度主要是面向工商业课征，使得一些农业领域的税收政策在执行中，可能会面临制度衔接不畅。例如：《城镇土地使用税暂行条例》规定，直接用于农、林、牧、渔业的生产用地免缴土地使用税；同时《土地管理法》规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。随着农业生产技术的进步，农业的生产用地已经不局限于传统耕地、林地。如何界定城镇土地使用税的免税范围，需要与时俱进。二是允许农业生产者抵扣相应的进项增值税。我国增值税对农业生产者销售自产农产品给予了免税优惠，但同时其购进项目所包含的进项增值税也无法抵扣。或者说，农业生产者在纳税时被界定为“生产者”，但在税款抵扣时却被等同于“消费者”，增值税抵扣链条提前终结。发挥免税政策效果，应允许农业生产者抵扣相应的进项增值税。
（3）鼓励市场化提供准公共产品和服务。一是鼓励农村基础设施投资及其市场化运营。对于能够有效促进农业生产的农田水利设施和农产品仓储保鲜冷链物流设施，以及农村道路、污水垃圾处理、供水供电等基础设施，要在加大政府投资力度的同时，积极引入社会资本并允许其采用市场化运营手段。税收政策则可以在其投资、收益等环节予以支持。二是对养老保险、教育、医疗卫生等公共服务，在政府提供兜底保障的基础上，努力构建由市场、非政府组织、个人共同参与的多元化供给机制。对于相关业务取得的收入，应在细化相关收入的界定方法、科学征收管理的基础上，给予税收减免。为拓宽相关业务的资金来源渠道，对企业和个人对前述服务的捐赠，也应制定税前扣除政策。
2.优化各类消费品的税负。
一是降低民生类消费的税负。首先，对于基本生活需求，如食品、药品等，应从增值税等主要税种角度，大幅度降低其价格中所包含的流转税。在财力可承受的情况下，可以考虑对粮食和药品完全免税，满足社会成员的基本生活消费。其次，对于大众消费需求，需要避免其承担超过普通消费品的过高税负。特别是随着人民生活水平的不断提高，一些多年前的“高档”“奢侈”消费项目已成为百姓的日常消费。比如，目前生产（进口）环节价格高于10元/毫升（克）或15元/片（张）的化妆品即为“高档化妆品”，需缴纳消费税。对这些已变为大众消费品的商品课征消费税，不利于此类消费需求的充分释放。最后，对于一些新兴的高端消费，如游艇、私人飞机、马术等，则应及时将其纳入消费税征收范围，进行特殊调节。
二是引领消费理念向绿色、低碳方向健康发展。2018年环境保护税开征后，我国绿色税收体系得到了很大的完善。今后应充分发挥环境保护税、企业所得税、消费税等多税种的合力，不断根据新的环保需求，从降低污染物排放、鼓励节能环保技术和产品研发、鼓励绿色产品消费等角度，提升消费市场的绿色化程度。
三是鼓励新兴大众消费。首先是推动数字化、信息化消费。对于企业进行数字产品研发、提升信息化生产和管理水平、引进相关人才和技术等，给予税收优惠支持。其次是为应对老龄化社会挑战，鼓励适老产品的生产和消费，如家庭保健产品、健康护理产品等。再次是支持文化消费。随着人们对精神生活的追求不断提升，博物馆和文化馆等文化场所消费、演出和图书等文化产品消费的需求不断增加，应通过企业所得税、个人所得税等，对其产品提供者予以鼓励。最后，要鼓励消费升级背景下的服务类消费需求。鼓励民间资本进入养老、家政、康养等生活服务领域，以高品质服务供给满足不断增长的社会需求。
3.实现合理的政府消费支出规模。从支出规模看，随着近年来许多国家政府对各项经济和社会事务影响的不断扩大，其财政支出水平，包括政府消费性支出，也普遍提高。2012—2021年期间，我国政府消费支出占GDP的比重平均为16.3%，低于世界平均水平，如图3（略）所示。与七国集团（G7）成员国相比仅高于美国（14.5%），在金砖国家中也仅高于印度（10.8%）。
从支出手段的运用角度，政府消费支出也多次被用于应对宏观经济波动和挑战。例如2009年至2011年，德国为应对次贷危机、欧债危机，将西部州和东部州的退休金分别提高2.4%和3.4%，带动了最终消费支出年均增长2.91%。
在当前国内消费需求整体不足、国内大循环尚不够顺畅的情况下，还需要更好地发挥政府消费对居民消费的引领作用。具体而言，可以适度增加养老、教育、医疗等民生性支出。对于社会资本从事这些领域的，也可以通过税收政策予以鼓励。
4.构建全国统一大市场，缩小消费环境差异。营造良好的消费环境，是将潜在消费需求转化为现实购买力的有效途径。构建有助于全国统一大市场建设的税收制度，其核心是实现不同地区之间、不同消费途径之间的税收公平。
一是税收制度的地区协调。1994年的分税制改革，构建了与社会主义市场经济相适应的中央与地方财政分配关系，为不同所有制企业创造了公平的税收环境。在过去的近三十年中，分税制逐步完善。对照构建全国统一大市场的客观需要，未来在强化消费地纳税原则的基础上，还需要在生产和流通的各环节以及各环节之间，进一步缩小制度差异，使上下游产业链的各环节，都能够按照市场规律进行产业布局和资源配置。例如，2019年以来，我国逐步建立了增值税增量留抵退税制度，但当退税地与征税地不一致、各地在税收收入权力与退税责任之间存在错位时，就需要加以科学的评估，并通过顶层设计进行协调。此外，由于省以下分税制不健全，在省级行政区域内部，还存在比较普遍的地区税收竞争，需要通过完善省以下分税制加以解决。
二是非正式税收制度的地区间公平。虽然我国税收立法权相对集中，但仍有许多地方政府通过各类“准税收”政策，打造政策“洼地”。这些政策虽然本质上是以地方财力为支撑的财政政策，但其多以税负减免的形式出现，政策力度也多与企业或相关个人实际承担的纳税义务直接相关。例如，对满足一定条件的企业，按比例返还其缴纳的税收，或将本级财政留成部分按比例返还企业。类似的政策虽然有助于地方政府实现经济增长等短期目标，但其导致的地区之间的税负差异，不仅在客观上造成了企业投资决策的扭曲，也与我国税收立法权力的划分原则相左，应予以纠正。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第4期。）

欢迎按以下格式引用：
黄凤羽，刘丽.促进消费规模提升与结构优化的税收政策研究[J].税务研究，2023（4）：49-57.


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