【特别关注】PAC报告称，英国DST有可能被大型科技公司规避且可能成为永久性措施

李威03

点击蓝字
关注我们
来源：英国议会
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
4月5日，英国议会官网发布了一份下议院公告账目委员会关于《数字服务税（DST）》的报告（第2022-23届会议的第44次报告）。在该报告中，英国议会的支出监督机构—公共账目委员会（PAC）警告说，DST筹集的初始收入高于预期，可能仍不代表完全合规，这引起了人们对大型科技公司未来规避或逃避的担忧。HMRC必须准备好强有力的措施，以确保大型科技公司的遵守，这可能是长期的。
英国DST于2020年引入，作为OECD谈判国际税收协议时的一项暂时措施，第1年就筹集了3.58亿英镑，比预期高出30%。它是对收入超过5亿英镑且超过2,500万英镑是在英国境内产生的企业集团营业收入征税。然而，PAC警告说，由于DST的新颖性和疫情的影响，第1年应该缴纳多少税款仍然不确定。目前还不清楚未来的收入是否能达到或超过2024/25年的30亿英镑的预计收入。同时，如果没有一个关于如何分配所有主要贸易伙伴可以签署的征税权协议，那么就有一个真正风险，即该税可能有效地成为永久性措施。


主要内容
该报告的主要内容包括结论和建议、DST的设计和实施、OECD的支柱一和支柱二改革、对数字企业征税的未来挑战以及相关证据资料如正式会议记录、证人、已发布的书面证据、委员会在本届议会期间的报告清单等。该报告的重要内容概述如下。
一、结论和建议
该报告得出的结论是：HMRC在第1年征收的DST超过了预期。2020-21年的收入为3.58亿英镑，比预算责任办公室（OBR）的预测高出30%，COVID-19的积极和消极影响造成了与预期的巨大差异。14家企业缴纳的税款超过了预期，而15家企业缴纳的税款低于预期或没有。然而，HMRC仍在确定更多的潜在纳税人，因此在第1年应该缴纳多少税款方面仍存在不确定性。因此，很难知道“正常”年度的收入会是什么样子，以及目前对到2025年大约30亿英镑收入的预期有多准确。

该报告提供了如下建议：
1、HMRC应在完成评估以确定2020-21基线年的所有收入后，向PAC报告2020-21年的最终收入，此后每年报告理论上的应纳税和这一年及未来几年的实际缴纳金额之间的差额（纳税差距）。HMRC在实施DST时成本不高，其经验可以为其他新税提供宝贵的经验。
2、英国财政部和HMRC应考虑从DST的引入中吸取哪些经验教训，以有效地实施税收制度，并评估其对纳税人的影响是否相称。OECD在按计划的时间表实施多边支柱一改革方面面临着明显的挑战，这可能对DST的未来产生重大影响。
3、HMRC应该在就支柱一实施达成国际协议后的3个月内，向议会报告实施改革的最新进展。英国财政部和HMRC在确保OECD改革支柱一的多边保证框架将满足议会对问责制和透明度渴望方面具有重要作用。
4、英国财政部和HMRC应该：在财政部对该报告作出回应的同时，写信给PAC，阐述其发展多边征管框架的目标，包括调查安排，确保他们提出的保证安排将为英国议会提供足够的问责制和透明度，以保证支柱一和支柱二的改革正在有效运作；以及当新制度的细节达成一致时，对预期收入进行稳健的预测。DST有一个很大的风险，即可能需要延长到超过其预期的寿命，而这可能会促使纳税人的行为发生变化。
5、在正式要求2025年审查该税之前，HMRC应制定一项应急计划，以应对如果DST需要延期会发生的情况，则包括一个强有力的程序来解决不与其合规制度合作的问题。
二、DST的设计和实施
该报告指出，英国政府在2020年4月引入了DST，因为担心现有国际税收制度没有认识到通过英国在线用户为数字公司创造的价值。多年来，该PAC的成员一直对跨国公司利用公司结构来逃避向英国纳税表示担忧。
DST旨在对那些从英国搜索引擎、社交媒体平台和在线市场的用户那里获得大量收入的企业集团征税。它不是对在线商品销售的征税。范围内的服务是那些将用户与在线平台的接触货币化的服务，如：搜索引擎，允许用户查看平台以外的网页；社交媒体平台，允许用户与其他用户互动，并与其他用户分享用户生成的内容；以及在线市场，允许用户向其他用户宣传或出售商品和服务。
1、实施和第1年的业绩
该报告指出，在第1年，即2020-21年，HMRC征收了3.58亿英镑的DST收入。总共有18家企业集团缴纳了DST。14家企业缴纳的税款超过了预期（其中9家没有按预期缴纳任何税款）。4家企业缴纳了一些，但比预期的要少。有11家预期会纳税的企业没有缴纳任何税款。在大多数情况下，那些比预期少纳税或不纳税的企业是由于COVID-19的影响。在18个纳税人中，有13个缴纳的DST多于公司税。2022年9月，46个企业集团仍在评估其2020-21年的纳税义务，因此2020-21年的应缴税款总额仍未最终确定。
2020-21年的收入比预期的2.75亿英镑高出30%。然而，很难判断这是否意味着该税已经取得了成功。预算责任办公室（OBR）对该税第1年的预测被证明是不准确的，因为一些大型企业的收入因COVID-19导致人们花更多时间上网而大大受益，而一些企业，如旅游企业的收入则大幅下降。预测一个新税的第1年本来就很困难，而预测还为企业的避税措施留出了20%的余地，但这些措施似乎并没有实现。2022年11月的最新估计是，到2024-25年（该税的预期寿命），DST的累计收入略低于30亿英镑。
HMRC以630万英镑的成本很好地实施了该税，低于IT和人员的预算。HMRC告诉我们，另一个积极的结果是能够与缴纳大部分收入的主要企业集团建立良好的关系，包括能够与他们合作实施强大的纳税义务计算方法。
2、DST的影响
DST是一个暂时解决方案，以解决当前制度中被认为缺乏“公平”的问题，其本身并不打算提供一个“公平”的制度，或在在线零售商和商业街之间建立公平的竞争环境，尽管额外的收入显然是受欢迎的。DST被设定为营业收入的2%，适用于全球范围内数字活动的收入超过5亿英镑且从英国用户获得超过2,500万英镑的公司。该标准是一个明智的妥协，以避免捕获较小的公司，使用的税率与其他国家的DST大体一致。其设计也反映了美国对DST的反对，美国是该税范围内许多大型企业集团的总部。
HMRC不认为该税的重要性足以给企业带来明显的额外负担。然而，一家旅游企业向我们提交的证据抱怨说，这对那些大批量低利润企业运营的影响较大。HMRC还承认，企业将被征收两次税—对从英国用户那里获得的收入（通过DST）和从该收入中获得的利润（通过公司税，无论是在英国还是其他地方）。
三、对数字征税的未来挑战
1、延迟引入OECD改革的后果
该报告指出，支柱一和支柱二的立法决定、实施决定和合规制度的运作将按照达成共识的公约进行。由于OECD支柱一将在2024年取代DST，财政部希望尽快实现这一目标。支柱一将需要新的立法，其中包括废除DST。如果没有就实施改革达成多边共识，那么立法要求在2025年对DST进行评审，其他国家的做法也会引起人们的兴趣。接下来会发生什么，将取决于改革是被一个小问题所阻碍，还是完全落空，因为DST可能无法长期持续。
CIOT将DST描述为一种“钝器”，该税的设计有一些方面在短期内是可以容忍的，但如果要显著延长其寿命，则需要加以解决。DST是一种收入税。如果这些活动是盈利的，企业也可以在这些利润被征税的国家为这些活动缴纳公司税或企业所得税。HMRC确实规定，如果企业能够证明有关活动是不盈利的，则就可以免于纳税（称为征税的替代基础）。
Expedia集团是该税的纳税人之一，它在书面证据中向我们指出，对于像他们和其他旅游公司这样的大批量低利润企业来说，对收入征收2%的税，实际上就是抹杀了任何利润。
只要在某个时候引入支柱一，这些问题将被以下事实部分抵消：那些缴纳DST和支柱一税的企业将能够减少其公司税的缴纳，其DST的纳税金额超过了他们在2022年和2023年“过渡”期间根据支柱一缴纳的金额。到目前为止，该税似乎还没有对企业产生任何明显的影响。HMRC并没有单独衡量其对英国企业的具体影响。
2、企业对DST的遵守情况
该报告指出，截至2022年9月，HMRC仍与46家集团合作，涵盖104种在线服务。HMRC告诉我们，它与缴纳大部分税收收入的企业建立了一对一的资源密集型关系，这涉及到批准企业用于向英国分配应税收入的方法。为有资格纳税的企业设置高门槛是英国财政部正在应用于其他税的一个教训。它可以将重点放在少数大的纳税人身上，同时使小企业免于征管负担。
HMRC和英国财政部表示，到目前为止，他们还没有看到任何避税的证据，例如通过改变商业模式，因为企业认为不值得这样做。但他们向我们保证，他们意识到了风险，并将对异常情况进行调查。HMRC也没有发现任何逃税的证据，它告诉我们，鉴于这类业务的主要参与者的情况，这并不意外。加密货币资产属于DST的范围。其是一个快速发展的领域，几乎没有监管。HMRC告诉我们，英国是首批就加密资产制定全面指南的税务机关之一，支支柱一和支柱二的多边性质将使加密交易的合规工作更加简单明了。
该报告指出，HMRC还没有遇到设在海外的企业拒绝缴纳HMRC评估的正确税款金额的情况。HMRC告诉我们，其与其他国家有双边和多边协议，允许它要求相关国家的税务机关协助征收税款。HMRC承认，鉴于该税在一些国家存在争议，这种合作是否会出现是值得商榷的。
3、确保遵守OECD的改革
该报告指出，支柱一将在一个多边征管框架内运作，重点是国际合作。这将与HMRC目前确保遵守其税收制度的方式非常不同。让140个税收辖区就管理新制度的框架达成一致将是一个关键的挑战，但对于一些辖区来说，要按计划实施该制度可能是更大的挑战。HMRC和英国财政部承认，需要努力提高一些辖区的能力，同时指出，一些辖区的合作（如支柱一纳税人的总部所在地或那些需要根据支柱一重新分配税收收入的辖区）将比其他辖区更重要。
在问责制、透明度和维护纳税人保密性之间存在微妙的界限。DST表明，当处理涉及少数知名纳税人的征税时，以保护保密性的方式谈论这些问题是多么困难。这也将是支柱一的问题。尽管如此，两个部门告诉我们，他们意识到其他税收辖区的重要性，即在影响英国收入的计算方面向议会提供透明度，包括确保NAO拥有所需的访问权限。
思迈特提醒
早在2012年，PAC就呼吁HMRC解决跨国公司通过将资金转移到其他税收辖区来逃避英国公司税的问题。在一个值得欢迎的举措中，DST终于在2020年推出，以获取英国用户与在线市场、社交媒体平台和搜索引擎互动给主要数字企业带来的增值。这是一项针对营业收入而非利润的税收，适用于来自范围内活动的收入超过5亿英镑且来自英国用户的收入超过2500万英镑的企业集团。
在OECD实施更复杂和完整的国际税收协议期间，DST被设计为一项暂时措施，其运作相对粗糙，但在第1年仍然筹集了3.58亿英镑—比预期多30%。财政部承认DST是一个“次好 ”的解决方案，因为它正在等待OECD在大约140个税收辖区达成完整的协议。
英国特许税收协会（CIOT）对英国的DST表示担忧，作为临时措施引入的英国DST可能会成为永久性的“钝器”。CIOT的公共政策总监John Cullinane表示，“该税仍然存在的事实?——并且没有立即废除的前景——代表了一种失败”。Cullinane指出，从某些方面来看，该税是成功的，但他表示，DST只是作为一个暂时的权宜之计，像这样的收入税是一种钝器，不能准确代表对英国产生的利润征税，它将不可避免地对一些公司征税过高，对其他公司征税过低。Cullinane指出，DST在国际上也有很大争议，特别是在美国。由于在所有主要贸易伙伴都需要签署的征税权分配问题上，OECD的谈判几乎没有突破的迹象，存在“该税可能成为永久性税的真正风险”。
领导PAC对 DST 进行调查的自由民主党议员 Sarah Olney 表示，自 2012 年以来，在听取了 PAC 关于该主题的建议后，PAC“很高兴看到英国HMRC终于掌握了对跨国公司征税的现实” 。然而，HMRC“需要提高其合规性——尤其是跨辖区——关于该税将如何实际运作，在适当的国际税收全面运作之前可能还需要几年时间，”她表示。
一位政府发言人在介绍采访时表示，一旦国际解决方案得到实施，英国“已承诺撤销DST”，该国“将继续发挥积极作用，寻求在2023年年中完成支柱一的协议”。该发言人补充说，DST“已被证明在新的国际规则之前对英国在线企业的收入征税非常有效”，而且跨国企业的利润转移是英国政府已采取重大措施解决的一个单独问题。HMRC在跨国税收遵从方面有着极其良好的记录，并积极挑战跨国企业的应纳税额。发言人表示，在2016年4月1日-2022年3月31日期间，HMRC 通过有效监督适用于大型企业的税收规则，带来了超过660亿英镑的收入。DST 迄今已确保超过80亿英镑，其目的是确保税收是相称的，但也要确保税收筹集到应有的资金，并有力地防止规避或不遵守。
英国国会议员们警告说，在新的国际规则实施之前，世界上大型科技公司预计将“规避”英国政府对数字公司的特别征税。国会议员指出，该报告称，由于国际税收协议的实施——将取代征税——可能会被推迟，它预计公司将利用“他们掌握的巨大资源和专业知识来规避”DST。虽然到目前为止，可能没有证据表明企业积极避税或逃税，但如果DST的有效期延长，那么这种情况可能会改变。
行业组织TechUK的政策副主任Neil Ross认为，该报告中关于企业将寻求规避税收的建议是“令人惊讶和毫无根据的”。他补充说：从我们角度来看，企业正试图从HMRC那里获得清晰的信息，以便遵守。但HMRC的工作非常缓慢，而且没有有效的资源。
财政部和HMRC官员也驳斥了PAC关于大型公司会规避税收的警告，称其操作相对容易。财政部官员表示，税收制度还有其他方法，包括转移利润税，以确保科技巨头缴纳其公平份额。HMRC表示：DST已被证明在新的国际规则之前对英国在线企业的收入征税非常有效，它有一个非常强大的跨国税收合规记录。

温馨提示：点击文中蓝色下划线词句，可查阅tpperson往期推送内容；点击“阅读原文”，加入知识星球之“国际税收学习圈”（年费500元）可下载思迈特国际税收系列汇编（共9个）：
1、《2022年度国际税收政策汇编》；
2、《2022年度国际税收案例汇编》；
3、《2022年度全球转让定价动态汇编》；
4、《2022年度全球税收协定动态汇编》；
5、《2022年度全球双支柱动态汇编》；
6、《非居民企业所得税政策汇编》；
7、《特别纳税调整新旧政策汇编》；
8、《中国CRS及情报交换相关税收政策汇编》；
9、《走出去企业税收政策法规汇编》。
END