强化新时代税收治理理念 引领税收现代化实践

李威03

作者：
伍 舫（国家税务总局青岛市税务局）

理念是上升到理性高度的观念，是人们经过长期的理性思考及实践归纳提炼出来的思想观念和行为准则。税收治理理念是否科学，是否符合时代和实践要求，直接关系税收治理体系和治理能力现代化进程。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央提出并深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。税收治理作为国家治理的重要组成部分，其治理理念也要随着国家总体发展理念的变化而变化。因此，在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，进一步完善税收治理理念是一个亟待解决且需持续研究的课题。
党的二十大提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，对新征程税收现代化提出了新的更高要求。笔者认为，随着税收日益深度融入国家治理，税收治理的内涵、目标和方式都将发生深刻变化，在推进中国式现代化新征程上谋划税收现代化，必须加强新时代税收治理理念的研究，以更好地指导税收实践。当前，要科学构建并牢固树立以“政治机关理念、守正创新理念、税收法治理念、风险防控理念、税费皆重理念”为主要内容的税收治理理念，推动税收现代化更好服务中国式现代化。

一、新时代税收治理理念的内涵特征
（一）政治机关理念为税收治理指明航标
中央和国家机关首先是政治机关。税务机关作为国家机关的重要组成部分，必须牢固树立政治机关理念，加强党的全面领导，把政治性、人民性、公正性贯穿税收工作全过程。
1.贯彻党的意志主张的政治性。旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的鲜明特征。税收是国家政权产生的经济体现、存续的物质基础。税务部门要在“姓党”“为党”“护党”上彰显政治属性，发挥好政治功能，各项税收政策的制定、执行要坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，积极主动地将党中央的精神和主张转化为部门规章和操作指南，转化为具体的税收征管、严格执法和纳税服务行动，转化为推动经济社会发展的实际力量。
2.回应人民群众期待的人民性。坚持以人民为中心的发展思想，彰显了我们党坚定的人民立场。我国税收是社会主义税收，“取之于民，用之于民”彰显其政治本质。税务部门服务管理十多亿纳税人缴费人，唯有坚持以人民为中心的发展思想，才能真正做到用心听民意，用情解民忧，不断提升纳税人缴费人的满意度和获得感。
3.彰显社会主义本质的公正性。实现社会公平正义是中国共产党矢志不渝的奋斗目标。进入新时代，广大人民群众对美好生活的向往包含着对民主法治公平正义的追求。公正原则是设计和实施税收制度的重要原则，对于维持税收制度的正常运转必不可少。税收矫正收入分配不均或悬殊差距，对于维护社会稳定不可或缺。
（二）守正创新理念为税收治理提供遵循
坚持守正创新是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要方法论。坚持守正创新，既是推动税收理论和实践创新的内在动力，也是深化税收治理服务中国式现代化的应有之义，必须把握时代性、实践性、创新性。
1.贯穿税收过去当下未来的时代性。税收治理是社会、时代的产物，不可能脱离一定时间和空间而存在。割裂了过去，税收事业的光荣传统、优良作风无法有效传承，经验教训也难以得到重视整改；不立足当下，不紧跟时代步伐，就无法满足时代发展的需要。只有与所处时代的精神和特征完全契合，税收治理方能保持生命力。
2.植根税收改革发展稳定的实践性。实践性是守正创新的基础。“守正”立足税收发展规律，坚持实干精神和实干作风，内含实践要求；“创新”反映税收工作客观实际发展变化的新的认识成果和新的实践成果，同样含有实践的要求。
3.恪守兼收并蓄以我为主的创新性。创新是税收治理的内在动力。只有秉持创新思维，坚持问题导向和目标导向相结合，才能找准深化税收征管改革、提升税收治理质效的最大公约数，促进工作质效跨步提升。创新并不是亦步亦趋于他人，而是在独立自主的基础上兼收并蓄，考虑国情实际，坚定不移走好自己的路。
（三）税收法治理念为税收治理设定标尺
法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，发挥着固根本、稳预期、利长远的保障作用。税收治理是国家治理的重要组成部分。用法治思维和法治方式全面推进税收法治建设，是国家治理现代化的应有之义。推进税收法治建设必须把握强制性、无偿性、固定性。
1.纳入法定义务的强制性。税收以国家的强制力为强大后盾，依靠法律、法规等条文明确国家和纳税人的权利义务关系，以强制约束力来规范和引导征纳双方自觉遵守践行税法，保障权利的实现与义务的履行。强制性既是税收法定的直接体现，也是维护税法权威的必然选择，更是作为税法领域的宪法原则和核心所在。
2.个体视角获益的无偿性。税法上的无偿性是形式上政府不需要向纳税人付出任何代价就占有和支配一部分社会资源。但实质上，税收是“取之于民，用之于民”的，征税取得的财政收入主要是为了满足社会公共需要，为整个社会提供仅依靠社会资源和市场力量无法提供的各种公共产品和服务。从这个角度看，纳税人可以无差别地无偿享受政府提供的公共产品和服务并从中获利受益。
3.严格依法征收的固定性。税收的强制性和无偿性会引发税收争议和冲突，这就需要在征税之前以法律的形式对代表国家公权力的税务部门和承担纳税职责的纳税人各自的权利和义务作出规范、约束和保障，由征纳双方严格按照事先规定好的法律原则和征收标准做好遵守执行，以此来确保税收法律制度的稳定性和税收要素的固定性。
（四）风险防控理念为税收治理筑牢底线
党的二十大报告强调以新安全格局保障新发展格局。统筹发展和安全，是我国应对复杂变化的国内外环境的时代需要。税收安全是国家安全的重要组成，税务机关要进一步树立风险防控理念，提升风险防范能力，牢牢把握风险防控的前瞻性、系统性、关联性，防范化解税收领域重大风险，切实保障国家税收安全和税务系统安全稳定。
1.把握主动提前预判的前瞻性。立足前瞻性是把握风险应对主动权的必然要求。税收安全与国内国际形势的发展变化密切相联，保障税收安全尤其需要把握前瞻性，实现对风险的预先研判和主动化解，牢牢把握防范化解问题风险的战略主动。
2.交织叠加相互耦合的系统性。紧扣系统性是应对风险交织叠加的必由之路。从外部风险看，当前的税收职能已从服务经济社会发展向服务政府全过程治理转型，外部的政治风险、经济风险、社会风险等体现并影响到税收工作中；从内部风险看，税收工作涉及的因素复杂且动态多变，只有加强对税收风险防控的整体性把握，将单一领域的风险防控放到整体的税收工作风险防控当中考虑，方能科学精准抓好风险防控工作。
3.转化升级渗透蔓延的关联性。把握关联性是破解风险勾连的必备之策。当前，各类风险之间的相互关联导致其演变充满复杂性，某个领域的风险问题经过持续的发酵演化，可能会对整个系统造成极大的影响。只有充分把握风险的关联特征，从风险的独立中发现关联、从关联中把握差异，才能避免风险通过传导，叠加、演变、升级。
（五）税费皆重理念为税收治理开拓新域
社会保险费和非税收入是财政收入的重要来源，加强社会保险费、非税收入的征收管理是当今中国税费治理的题中之义。当前，税务部门税费协同发展的工作格局已基本形成，需要结合新格局变化，树牢税费皆重理念，把握法定性、规范性、共治性特征，推进税费治理现代化。
1.征缴依据的法定性。《立法法》将税收法定原则予以明确，然而社会保险费、非税收入征管的法律供给不足，征管的法律依据层级偏低，且缺乏系统性，给社会保险费、非税收入治理带来了潜在风险。特别是非税收入项目繁多，费制复杂，征收模式各异，在一定程度上给非税收入治理能力提升带来了挑战。因此，在税费治理中要强化法定性，保障有法可依，推进依法治理税费。
2.征缴流程的规范性。税务部门征收的非税收入既有新划转的，也有代征转为征收的，征管模式各异。同时，随着划转费种的增加，由原有征管模式弊端衍生的管理风险、负面舆情风险等隐患将快速累积、逐步显现；征收系统各地不统一对税务部门与有关部门间的工作衔接、信息共享、系统联通等带来挑战。因此，在税费治理中要强化规范性，加快建立职责清晰、流程顺畅、征管规范、便民高效的征缴体制。
3.征缴合作的共治性。现行非税收入政策法规暂未赋予税务部门足够有效的监督和处罚权，对于缴费人不缴、少缴、迟缴等行为，税务部门只能进行不具有强制性的催报、催缴或移交财政等部门处理。部门间的协作程度直接影响非税收入的治理效能。因此，在税费治理中要强化共治性，深化拓展税收共治新格局，凝聚更多护税治费力量。

二、以新时代税收治理理念引领税收现代化实践

（一）加强党对税收工作的全面领导
1.加强税务系统政治机关建设。深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，胸怀“国之大者”，推动党中央决策部署在税务系统得到全面落实。坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，将其转化为锤炼党性、指导实践、推动工作的强大力量，推动税收深度融入经济社会发展大局。
2.践行以人民为中心的发展思想。坚持为民收税，科学组织收入，既服务于高质量发展，又为公共服务、社会保障、人民福祉等提供财力保证。坚持为民改革，以更高标准完善税法、税制、征管、服务、信息与组织等体系建设目标，全面释放改革红利。坚持为民减负，积极落实减税降费措施，激发市场主体活力，进一步增强人民群众的获得感。
3.服务高质量发展促进共同富裕。继续完善税收支持经济发展的方式，落实税收法定、公平税负等原则，发挥税收对释放市场活力、激发资本创造力、增加社会物质财富的作用，把共同富裕的“蛋糕”做大做好。进一步完善公平正义的税收制度体系，发挥税收调节收入分配差距、促进共同富裕、实现国民收入再分配的重要经济杠杆作用，把“蛋糕”切好分好。通过加大对个人及企业捐赠行为的税收优惠支持，激励个人和企业捐赠行为，引导社会资本流向第三次分配领域，更好发挥税收对第三次分配的激励和引导作用。
（二）以守正创新引领新征程税收现代化建设
1.注重制度创新与基层探索的衔接。强化顶层设计，打破利益藩篱，凝聚改革共识，通过科学的制度创新，避免基层探索囿于“只见树木不见森林”之局限，减少试错成本。坚持大抓基层鲜明导向，鼓励基层实践，挖掘地方优势，充分发挥一线税务人员主动性、积极性，让基层实践更好观照全局、服务大局。
2.注重总体安全与兼收并蓄的耦合。税收安全是总体国家安全的重要组成部分，守理想信念之正，守安全生产本质规律之正，是维护经济税收秩序和国家税收安全的治本之策。中国税收实践是扎根本国土壤，在本国历史传统、经济社会发展的基础上发展演进的，积淀着中华优秀传统文化的价值追求。在服务企业“引进来”“走出去”方面，税务系统应汲取优秀的税收文明成果，坚持以我为主、为我所用，实现创造性转换、创新性发展，以守正促开放，以创新促改革，在守正创新中坚定自信。
3.注重执法监管与优化服务的互动。守法治之正，创监管之新，加强和改进税费征管水平，堵塞管理漏洞，保持对税收领域违法犯罪活动的高压态势，严厉打击偷逃骗税行为。守初心使命之正，创营商环境之新，增强主动服务意识和创新服务意识，紧扣纳税人缴费人客观需求，持续推出纳税缴费便民措施，推动税费服务向关注个性服务、权益性服务转变，更好激发市场主体活力。
（三）把税收法治贯穿税收工作全过程
1.加快税收法定进程。牢牢抓住立法这个“龙头”，在已完成12个税种立法基础上，加快推进税收法定进程，积极构建与新时代形势要求相适应的科学完备的税收法治体系，特别是要坚持依宪立法，把公正、公平、公开原则贯穿于立法全过程，不断推进民主立法、科学立法和依法立法有机统一，持续增强立法的系统性、整体性、协同性和时效性。
2.严格依法征税收费。深入推进精确执法，结合“四个有人管”要求，用更高标准全面推进规范公正文明执法，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。逐步完善包容性税务执法方式，推进“首违不罚”“说理式”执法等柔性执法措施，在宽严相济、法理相容中彰显执法力度，体现执法温度。
3.强化税收司法保障。立足税收权利救济，不断优化税收行政复议和税收行政诉讼制度，持续改进与完善税收司法监督措施。加强税收司法解释，立足纳税人权利救济，发挥司法能动性，探索建立税收特别法院，积极作好税收司法解释，细化司法裁判依据，抑制税收行政化，保障税收司法公正等。
（四）推进税收征管数字化升级和智能化改造
1.加快健全制度体系。适应数字经济发展要求，进一步优化完善税制结构，针对数字经济时代交易主体隐匿性、交易业务复杂性等特征，积极推进数字税研究工作，实现税制体系对数字经济的全面覆盖。
2.加快构建税收大数据挖掘和应用体系。在组织收入工作中开展税收大数据分析，实时动态监控，及时调整组织收入工作策略，掌握组织收入的主动权。深入推进税收大数据、云计算、人工智能技术应用，提前研判潜在涉税涉费风险，全力化解税收领域重大风险。落实网络安全责任制，抓好税收数据安全管理，保障税费系统安全，严防数据失泄密。
（五）统筹税收领域发展与安全
1.提升风险预见能力。要深刻认识到，风险的出现往往有隐患可查、有征兆可循、有苗头可见，应科学预判潜在风险，及时防范潜在风险传导、叠加、演变、升级和蔓延扩散。从税收征管、税收服务、税务执法等各个领域全面排查存在的风险点，做到未雨绸缪，以大概率思维应对小概率事件，坚决防止出现系统性风险。
2.健全联动处置机制。税收关联性风险由税收领域外的矛盾不断升级而来，复杂程度较高，牵扯面较广，需要地方政府部门以及街道社区等多方力量协同配合。要加强跨部门合作，建立部门间沟通协调机制，强化信息交流和人员配合，凝聚合力共同防范化解风险，避免外部关联风险对税收工作的影响。
3.建立长效防范机制。紧密结合实际，查找工作和体制机制上的漏洞和短板，及时予以完善。将税收风险防控的关口前移、打好“提前量”，把风险和问题消灭在萌芽期，最大限度减少对税收工作的负面影响。善于总结风险应对规律，举一反三，强化内控机制和长效机制建设，开展税收业务全链条、全过程的内控监督，及时发布风险提示和改进建议，一体化防控税收流失风险、税务执法风险、干部廉政风险。
（六）加快税费协同合力推进现代化
1.加快税费法治体系建设。进一步优化流转税制度，推进增值税、消费税立法，稳妥推进房地产税立法，健全地方税体系，加快费种法定进程，积极推动建成符合现代化方向的现代税费体系。提升社会保险费、非税收入法规层级，推进税务部门征收职责法定。加快税费执法程序和执法规范建设，确保各项税费执法权有法必依。
2.规范税费征管体系。综合运用“制防＋技防＋人防”手段，构建动态风险防控体系，实现征管廉政风险“事前预防、事中阻断、事后监管”。坚持绿色理念，做好促进经济社会低碳环保发展的税费征收管理。将税费征纳情况纳入税务信用评价体系，推进税费跨部门守信激励、失信惩戒机制，实现信用信息共享共用。按照“技术变革→制度变革→组织变革”的逻辑，横向到边、纵向到底理顺各级税务机关及各相关部门社会保险费、非税收入征管职能职责。
3.推进税费精诚共治。建立政府主导的税费征缴协调机制，明确分工、细化职责，将税费征缴工作纳入政府议事日程。遵循共享的理念，利用费种类型分类和标签数据，明确不同部门信息交换的代码标准、共享内容、共享规则、交换时限等，健全与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制，全面实现税务、财政、行业管理、国库、银行等部门内外部数据的互联互通。优化完善现有数据交换平台，不断扩展数据共享交换的深度和广度，基于区块链技术探索构建开放、可信、可追溯的协同共治体系。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第4期。）

欢迎按以下格式引用：
伍舫.强化新时代税收治理理念 引领税收现代化实践[J].税务研究，2023（4）：23-28.


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