税收征管诊断评估工具（TADAT）简介及启示

时代税客

作者信息
欧阳明（国家税务总局征管和科技发展司）
欧阳汪泽（北京外国语大学非洲学院）

文章内容
税收征管质量评价体系的构建对提升税收征管质效水平具有直接作用。持续完善税收征管质量评价体系和方法是不断提升税收征管质效水平的必然要求，也是税收征管工作紧跟经济社会发展的大势所趋。目前国内关于税收征管质量评价的研究缺乏系统性，且对实践的指导性较弱。2019年12月，国际货币基金组织（IMF）与马来西亚税务局共同主办了亚太地区税收征管诊断评估工具（the Tax Administration Diagnostic Assessment Tool，TADAT）研讨会，对TADAT的原则、特点以及评价方法具体应用进行了较为详细的介绍和讨论。TADAT以国际先进经验为标准，评价的方法和结果具有较强的科学性、客观性、指导性，对提升优化我国税收征管工作具有一定的借鉴意义。下文拟对TADAT的原则和作用、各领域指标及评分标准进行详细介绍。
一、TADAT的原则和作用

（一）原则
TADAT是为一个国家的税收管理系统提供客观和标准化质效评价的诊断工具，其以一套被国际普遍接受的良好做法为基准，来衡量一国税收征管的优势和不足，旨在客观评估一个国家税收管理系统核心组成部分的运行状况及成熟程度。TADAT的基本原则有8项。具体包括：TADAT设计反映公共支出和财政责任；关注结果，每个绩效结果领域（Performance Outcome Areas，POAs）都有一个期望的结果；应当选取受到税收征管行为显著影响的维度；偏好选择各国都适用的指标；用于评估维度的信息应是独立可验证的；任何税务机关都能合理获取信息；注重衡量税收管理系统的质效；维度和指标不是只能适用于或偏向特定的法律体系。
（二）作用
TADAT是一个全球性的工具，任何国家都可以使用它来评估本国税收管理系统的相对优势和劣势。TADAT的目的和作用突出表现在以下五个方面：发现一国税收征管的相对优势和劣势；促进利益相关方（如税务主管当局、国际组织、技术援助提供者等）对该国税收征管状况形成共同的看法；制定改革议程，包括改革目标、优先事项、倡议和实施顺序等；促进形成改革的内部或外部支持，实现更快、更有效的执行；通过每隔2年至3年重复评估的方式监测和评价改革进展情况。
二、TADAT的绩效结果领域（POAs）及指标分解

TADAT聚焦质效结果，通过九个方面的绩效结果来评价一国税收征管的质效。为了有效评价绩效结果，TADAT将这九个方面的绩效结果分解为32个指标（Indicators）来度量（见表1），而32个指标又进一步被分解为55个维度（Dimensions）来进行测量和评估。


三、TADAT的评分方法

TADAT不采用具体的百分制进行打分，而是通过A、B、C、D四个等级进行评价。在指标评价中，有两种评级方法：第一种方法M1，指标的等级取决于其分解的各个维度所得评级的最低等级；第二种方法M2，指标的等级取决于其分解的各个维度所得评级的综合结果。TADAT已经给出了每个指标适用的方法（M1或M2），以及每个维度评为A、B、C、D不同等级的详细标准。例如，表2显示了某一个指标由两个维度构成，使用M2评价的情况。


表3以绩效结果1（POA1）“登记纳税人基础的完整性”中指标1-1“准确可靠的纳税人信息”为例，解析TADAT中M1的具体评价方法。指标1-1分解为两个维度进行测度，即维度1“信息的充分性”和维度2“信息的准确性”。例如，甲国在维度1“信息的充分性”上的评价等级是B，在维度2“登记数据库信息的准确性”上的评价等级是C，由于适用的打分方法是M1，因此指标“登记纳税人信息的准确性和可靠性”等级为维度1和维度2的最低等级，也就是C。


四、TADAT对我国税收征管质量评价的启示

（一）在一定程度上给出了税收征管现代化的参考标准
TADAT是以国际通行的先进税收管理做法为标准，对一国税收征管进行评估，其评估结果由九个方面绩效结果的32个指标55个维度来显示，55个维度的A级评价描述了当前国际先进税收征管的状况，在一定程度上提供了税收征管现代化的参考标准。例如，纳税人识别号的唯一性反映了“信息的充分性”和一国税收征管基础的良好水平。换言之，现代化的税收征管水平下纳税人识别号是唯一的，同一纳税人不应因税种、事项、区域、系统的不同而存在两个以上的识别号。当然，也应清楚地认识到TADAT代表着欧美发达国家的价值评价观念，对其应坚持以我为主、兼收并蓄的态度，审慎对待、坚持批判的吸收，绝不能照搬照抄。
（二）对研判税收征管现状具有一定的参考价值
TADAT的信息化、智能化、分级管理、闭环流程、公开透明等工作标准与我国税收征管工作存在共通性，同一维度评价等级在A、B、C、D之间的区别和差异，可以用于研判当前我国税收征管工作所处的阶段和改进的方向。可选取其中合理的指标，对我国税收征管工作进行评估并提出改进意见。例如，“登记数据库信息的准确性”的A级标准包括“验证注册登记数据库中保存的信息的准确性，包括基于诸如注册登记管理部门等其他政府有关机构的数据库，运用大规模自动化流程交叉核验信息”，在数据交换核验方式和常态化上的不足则成为B级和C级标准的成因，因此可以借鉴评价标准，来研判当前我国税务部门与外部门数据交换工作的水平及改进方向，即应持续增加数据交换的部门数量，使之制度化、常态化，并致力于实现数据的批量交换，推动以个案方式交换模式转换为批量交换模式。
（三）深化了对税收征管风险和收入管理的认识
TADAT将税收风险分为操作风险和遵从风险。可见TADAT认为，税收风险就是阻碍税收收入目标实现的不确定性，即影响税收收入目标实现的不确定性因素都是税收风险管理的对象。征纳双方的原因都可能造成税收收入目标无法按预期实现，相应可将税收风险分为操作风险和遵从风险。当前我国税收风险管理基本是遵从风险管理，不涉及操作风险，没有将税务机关自身风险（人力资源不足、素质不够，自然灾害等）纳入税收风险管理，建议今后将税收风险管理扩展至操作风险管理。
TADAT将收入管理纳入税收征管能力评估，将对税收收入预测方面的贡献作为衡量税收征管能力的因素之一，具体包括采集税收经济数据供政府预算编制使用、监控税收征收数与预算预测数之间的差异并至少每月向政府报告情况、确保有足够的资金满足所有合法退税要求、每年监控并报告税式支出的收入成本等。有鉴于此，建议加强税收收入管理，提升税收经济分析的影响，更好服务政府决策和国家预算工作；以落实减税降费政策为契机，开展年度税式支出的收入成本分析，建立健全税式支出收入成本年度报告制度。
  （四）TADAT的评分方法对税收征管质量监控评价方法具有一定的借鉴意义
当前试行的税收征管质量监控评价的打分方法与TADAT基本一致，不采用具体的百分制进行打分，而是通过A、B、C、D四个等级进行评价。TADAT对不同指标采用M1或M2方法打分（但没有给出选择M1或M2的理由和标准），尤其是运用M2方法综合评分时，TADAT给出了一套综合评分方法表（没有给出理由，只有结果）。建议可以进一步了解TADAT对不同指标适用M1或M2方法的理由和标准以及M2方法下综合评分法的逻辑，在此基础上加以完善，为优化税收征管质量监控评价方法提供借鉴。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第3期）
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欧阳明，欧阳汪泽.税收征管诊断评估工具（TADAT）简介及启示[J].国际税收，2023（3）：78-81.
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