【特别关注】联合国发布加强国际税务合作决议的91份反馈意见，发展中国家和发达国家意见相左

李威03

点击蓝字
关注我们
来源：联合国官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
在编写响应联合国大会关于“促进联合国包容和有效的税务合作”第77/244号决议的报告时，联合国秘书长向成员国和相关利益攸关方进行了广泛的咨询。秘书长请成员国和相关利益攸关方就该决议中涉及的一系列问题在3月17日之前提供书面意见。此外，未来几个月还将举行一些非正式的简报/咨询和其他活动，这些活动也将为报告的编写提供信息。预计在9月提交的秘书长报告将讨论各种选择，然后大会将在今年年底前考虑下一步措施。截至目前，联合国官网已经发布了《2023年税收报告：在联合国促进包容和有效的税务合作》的共计91份反馈意见，这些意见分别来自联合国成员国（27份，其中含中国）、联合国国际税务合作专家委员会（8份）、联合国组织/实体（7份）、国际组织（6份）、民间社会与学术界（33份）及商业团体及其他（10份）。
背景
2022年11月23日，第77届UN大会第二委员会（经济和金融）上通过了一项决议，开始为建立一个国际税收合作框架进行谈判，目的是使全球税收规则更具包容性和有效性。该决议称，经济和金融委员会一致支持各国在纽约开始讨论一个框架，其中可能包括创建一个通过UN政府间进程制定的公约。该决议确认加强国际税收合作以使其具有充分包容性和更加有效的及时性和重要性，并提请秘书长编写一份报告（以下简称“该秘书长报告”），分析涉及国际税收合作的所有相关国际法律文书、其他文件和建议，除其他外，考虑到避免双重征税协定范本和条约、税收透明度和信息交换协定、税收征管互助公约、多边法律文书、国际税收合作专家委员会的工作、OECD/G20税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架的工作以及其他形式的国际合作，并概述今后可能采取的步骤，例如设立一个由成员国主导的不限成员名额的特设政府间委员会，就加强国际税收合作的包容性和效力的备选方案提出行动建议。
2022年12月30日，联合国大会通过了一项关于“促进联合国包容和有效的税务合作”的决议，重申了早先（第77届UN大会第二委员会）的国际承诺，即扩大国际税务合作，打击非法资金流动，打击激进避税和逃税行为。决议决定在纽约UN总部开始进行政府间讨论，探讨如何通过评估更多的备选方案，包括是否有可能制定国际税收合作框架或公约，由UN政府间进程在充分考虑到现有国际和多边安排的情况下制定和达成共识，从而加强国际税收合作的包容性和有效性。该决议提请秘书长编写一份报告，作为2023年第四季度大会第78届会议期间进一步讨论的依据。
发展中国家和发达国家意见相左
截至目前，联合国共收到91份反馈意见。从反馈意见来看，发展中国家在联合国是否应推进其自身的国际税务合作工作上与较富裕的发达国家发生了“冲突”，这对OECD领导的全球税收协议可能构成挑战。
一、发展中国家普遍支持创建一个通过UN政府间进程制定的公约
1、非洲集团
由54个非洲成员国组成的非洲集团表示，迫切需要制定一份包容性公约，以加强国际税务合作，并阻止与税收有关的非法资金流动。非洲集团认为，该秘书长报告应将打击非法资金流动作为一项基本的发展挑战，指出发展中国家特别容易受到非法资金流动的负面影响，强调非法资金流动减少了用于发展筹资的宝贵资源，并认识到在国家、区域和国际各级合作打击非法资金流动的重要性。
非洲集团指出，该秘书长报告必须使成员国承诺努力提高其税收制度的公平性、透明度、效率和有效性。报告还必须强调，所有国家必须共同努力，消除逃税、税基侵蚀和利润转移，确保所有纳税人，包括跨国公司，按照国家和国际法律和政策，向经济活动发生地和价值创造地纳税。报告必须强调，由联合国制定一项有效的、具有包容性的国际税务合作公约是及时的，并据此在纽约联合国总部开始拟定这样一份公约。
非洲集团建议，应在联合国主持下设立一个由成员国主导的不限成员名额的特设政府间委员会，为联合国国际税务合作公约的谈判制定职权范围，重点是由成员国主导的谈判。同时把联合国税务委员会升级为一个普遍的政府间税务委员会，这将使谈判一项具有法律约束力的多边税收公约成为一条可靠和稳定的道路，以建立一个对发展中国家公平一致的国际税收制度。
2、南方中心
倡导发展中国家利益的南方中心在反馈意见中表示，联合国的努力是“一个历史性的进步”。该组织表示，目前，全球税收规则的制定由较大发达国家的利益所主导。联合国的税收工作将更具包容性，并能更好地处理影响所有国家的问题。南方中心在反馈意见中指出现行国际税收治理存在的局限性：（1）工作重复，目前有大量的国际税务论坛和其他机构，其任务和成员资格相互重叠，导致工作重复；（2）缺乏一个真正具有普遍性的政府间税收论坛；（3）议程设置不具有包容性，发达国家的利益总被放在首位。相比之下，联合国税务委员会更具包容性，能够处理影响所有利益集团——发展中国家或发达国家的问题；（4）有限的问责制，包容性框架（IF）只向OECD和G20报告，而不是向所有国家报告；（5）包容性框架的决策声称通过“共识”做出决定，即不进行投票，但这种方法几乎没有给发展中国家留下有效影响IF结果的空间。相反，投票是联合国决策过程的核心，但安理会的否决权除外。投票制度的使用是联合国税务委员会能够产生进步的国际税收标准的关键，如第12A条（技术服务费）和12B条（自动化数字服务收入）；（6）包容性框架的运作不透明等。
南方中心在反馈意见中指出，需要对国际税收制度进行改革，该改革必须确保以下目标：建立一个真正具有普遍性的政府间税务机构；制定真正具有包容性的议程，并考虑到所有国家——发达国家或发展中国家的关切；减少重复工作，或最大限度地发挥协同作用；通过明确的机制对所有国家负责；民主决策；通过明确的规则实现透明的运作；发展中国家的能力建设以及为上述所有内容提供法律依据。
3、尼日利亚
尼日利亚在信中表示赞同非洲集团的反馈意见，并强调需要建立一个充分包容和有效的国际税务合作框架，该框架以联合国为基础，因为联合国是拥有最多成员的最合法的国际机构。具有约束力的多边公约只能通过一个所有国家都真正处于平等地位的合法论坛来实现。
尼日利亚指出，现行国际税收制度的不平衡给发展中国家带来了很大的挑战，该秘书长报告应审视执行国际税收规则的复杂性，包括转让定价独立交易原则和作为包容性框架支柱一的一部分而提出的新分配规则，并评估这些规则对发展中国家的需求和能力的适应性。尼日利亚认为，在目前国际税收环境中，收入不征税是一个比双重征税更大的问题，然而，大多数国际合作公约的重点是双重征税。该秘书长报告应研究消除收入不征税的机制建议，包括评估全球最低税及其对发展中国家的潜在影响。尤其重要的是，国际税收制度应使各国能够利用财政政策和税收激励措施来实现可持续发展的目标，同时不对其他国家造成负面溢出效应。
4、中国
中国在反馈意见中指出，中方欢迎联合国为推动包容和有效的国际税务合作所作出的努力，支持联合国在国际税收规则制定和国际税收协调中发挥更加积极作用。中方一直致力于帮助其他发展中国家加强国内资源动员能力，通过参与联合国税务专家委员会、与 IMF、OECD开展多边能力建设项目、支持一带一路税收征管合作机制开展培训等方式为其他发展中国家提供能力建设机会。中方认为，国际税务合作应尽可能充分考虑所有国家的立场，坚持公平透明原则，致力于促进实现可持续发展目标；应坚持务实原则，尊重现有多边税务合作框架下已经形成的国际性共识和成果，减少非必要的重复建设和资源投入；应充分发挥联合国国际税务合作专 家委员会、OECD/G20 BEPS 包容性框架等现有的国际税务合作机制的作用，加强彼此间的沟通与合作。在反馈意见中，中国建议，联合国可加强与亚洲-大洋洲税收管理与研究组织、亚太税收中心、非洲税收征管论坛、美洲国家税收组织等区域性税收组织的对话，充分考虑和吸纳发展中国家的意见。
二、发达国家普遍认为联合国的努力将阻碍在全球税收协议上达成协议的进展
1、美国
美国财政部在反馈意见中表示，140多个辖区目前正在包容性框架中进行密集谈判，以加强国际税务合作，使国际税收制度适合21世纪的目的。特别是，包容性框架支柱一和应税规则（STTR）的谈判正处于一个关键阶段。我们深为关切的是，在联合国创建一个平行的进程将使这些加强国际税务合作的努力支离破碎，因为它实际上要求资源有限的辖区在相互竞争的进程中作出选择。最好的情况是一个平行的联合国进程将重复包容性框架已经完成的多年工作。更糟糕的结果是，发展中国家可能永远不会在另一个联合国进程中得到这些好处或其他公司所得税的好处。
美国财政部认为，秘书长加强国际税务合作的努力取得成功的关键不是参与平行进程，而是联合国和包容性框架以尽可能高效和有效的方式利用各自的优势，而不是阻碍或重复彼此的工作。
为了最大限度地开展国际合作，美国财政部建议，秘书长在编写报告过程中应与成员国充分协商并获得其反馈意见。换句话说，也应让成员国有机会对该秘书长报告的初稿提出意见，以确保报告考虑到决议规定的所有国际公约和倡议，并确保关于下一步行动的讨论包括所有成员国的反馈。
2、欧盟
欧盟在反馈意见中表示，联合国可以在利用这些努力和促进税收领域的全球合作方面发挥关键作用。同时，必须利用与其他国际机构正在开展工作的协同作用。在这方面，欧盟及其成员国支持现有国际论坛的努力。考虑到OECD/G20 BEPS包容性框架承诺提供一个多边解决方案，以应对全球税收挑战，欧盟认为，联合国的工作应支持正在进行的谈判进程，该进程已进入最后阶段，同时避免国际努力的不当重复和全球层面可能出现不一致的结果。
欧盟在反馈意见中指出，欧盟支持发展中国家有效参与现有多边论坛层面的决策，并鼓励它们进一步参与。此外，欧盟还为发展中国家实施这些标准提供了大量技术援助。更重要的是，这些论坛仍然向任何希望加入的国家开放。欧盟及其成员国坚信，发达国家和发展中国家有效参与国际税收标准的制定，对于反映全球现实及其挑战至关重要。
欧盟表示，其仍然致力于完成包容性框架剩余的技术工作，并确保这一具有里程碑意义的税制改革以及其他旨在打击逃税、避税和非法资金流动的倡议能够得到实施，从而使所有人受益。
3、英国
英国在反馈意见中表示，建立一个新的国际合作框架或一个额外的政府间机构，对许多联合国成员来说是不能接受的。该秘书长报告中提出的任何下一步措施都需要获得广泛的共识，并明确其益处和成本。英国仍然认为，OECD最适合对国际税收规则进行基于共识的改革，因为它的专业知识以及包容性框架和全球论坛的广泛和多样化成员。
英国认为，一个新的税务合作框架和联合国新的政府间税务机构将使国际税务系统复杂化，导致重复工作，并通过要求各国与多个税务机关接触而转移稀缺资源。英国致力于以包容的方式推进国际税收合作的工作。英国认为，该秘书长报告应探讨如何解决这些问题，而不至于造成国际税收制度分裂的风险。英国认为，该报告应探讨联合国在促进现有国际税收制度框架内更有效和高效的合作方面可以发挥的积极作用，以及支持所有发展中国家通过现有的联合国和OECD进程参与。
思迈特提醒
从目前收到的91份反馈意见来看，发展中国家在联合国是否应推进其自身的国际税务合作工作上与较富裕的发达国家发生了“冲突”，这对OECD领导的全球税收协议可能构成挑战。作为全球第二大经济体，中国一直以来都积极参与国际税收合作并贡献中国智慧。中国此次提交的反馈意见没有明显的“站边”，而是尊重联合国为推动包容和有效的国际税务合作所作出的努力，尊重现有多边税务合作框架下已经形成的国际性共识和成果，减少非必要的重复建设和资源投入。中国在反馈意见中建议联合国加强与亚洲-大洋洲税收管理与研究组织、亚太税收中心、非洲税收征管论坛、美洲国家税收组织等区域性税收组织的对话，充分考虑和吸纳发展中国家的意见，对于目前发展中国家和发达国家产生“冲突”的局面来说，也许是一种折衷解决方案。
温馨提示：点击“阅读原文”，加入知识星球之“国际税收学习圈”（年费500元）可下载思迈特国际税收系列汇编（共9个）：
1、《2022年度国际税收政策汇编》；
2、《2022年度国际税收案例汇编》；
3、《2022年度全球转让定价动态汇编》；
4、《2022年度全球税收协定动态汇编》；
5、《2022年度全球双支柱动态汇编》；
6、《非居民企业所得税政策汇编》；
7、《特别纳税调整新旧政策汇编》；
8、《中国CRS及情报交换相关税收政策汇编》；
9、《走出去企业税收政策法规汇编》。
END