欠发达地区产业园区开发建设投融资问题剖析与思考

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产业园区是实体经济发展最重要的载体和动力，也是产业项目建设的主阵地。作为园区这一服务产业发展的特殊公共产品提供者，政府责无旁贷地承担起园区包括水电路讯、征地拆迁、土地平整和其他配套设施等在内的一应投资、建设、管理、服务职能。面对“三大攻坚战”打响以来尤为严苛的监管环境，产业园区开发建设所需的巨额建设资金缺口怎么来、日积月累行形成的高额债务如何化，是欠发达地区面临的最紧迫和最棘手的问题之一。结合学习贯彻习近平总书记关于构建现代化经济体系的有关重要论述和考察湖南时的系列重要讲话精神，就这一问题进行针对性地研究和讨论，对进一步理清思路，明确路径，有效提升园区投资开发建设的有效性和可持续性，具有重要的理论和实践意义。
一、兴产业必须兴园区已成广泛共识
从设立第一个出口加工区——蛇口工业园的“开山炮响”，到各类园区在全国“遍地开花”，产业园区成长之快、体量之大、分量之重，是我国改革开放四十年沧桑巨变的最好见证。“先富”地区的成功经验和“后富”地区的探索实践，揭示了区域经济发展的一个深刻共识——抓产业必须重园区，园区兴则经济兴，园区强则经济强。尤其对于已然落后的欠发达地区来说，除了奋起直追别无他途，必须以“咬定青山不放松”的韧劲，持之以恒地抓紧抓实园区建设，着力优化营商环境，从而更好地实现“栽好梧桐树，引来金凤凰”的目标，更好地辐射、引领、带动、服务区域经济转型升级、高质量发展。
(一)园区是贯彻“三高四新”战略的“落脚点”。省委十一届十二次全会旗帜鲜明提出大力设施“三高四新”战略，并将其作为奋力建设现代化新湖南的总牵引。打造“三个高地”、践行“四新”使命，长株潭等地区所属的国家级高新区经开区是“国家队”、主力军;欠发达地区各类产业园区也要主动把自己“摆进去、融进来”，坚定不移地落实省委要求，树牢大抓落实的工作导向，走出靠山吃山靠水吃水、只卖原材料不搞深加工、不举债就不会搞建设等路径依赖，充分发挥好自身贴近资源、要素价格相对较低、营商环境具备后发赶超可能等潜在优势，在贯彻新发展理念、构建新发展格局、深化供给侧改革、推动高质量发展上“奋力跟跑不掉队”、“瞄准差距谋超越”，在践行“三高四新”战略中，走出“新路子”，干出“新作为”，体现“新担当”。
(二)园区是区域高质量发展的“牛鼻子”。“先富”地区发展腾飞的重要“法宝”之一，就是抓住了改革开放不断深入和产业园区迅速发展的大好时机，大力实施“创新引领、开放崛起”战略，较快较好地实现了园区产业聚集力量与城镇化对环境、基础设施等功能完善的有效融合，为区域经济社会发展提供了强力支撑。“后富”地区产业园区体量上不如“先富”地区，但对放大当地资源和要素优势，推动城镇化进程和乡村振兴，尤其是为增加贫困群众的就业增收发挥了重要作用。可以说，抓好了园区建设，就是抓住了供给侧改革的“牛鼻子”、“产城融合”的“牛鼻子”、广辟财源的“牛鼻子、“精准扶贫”和“乡村振兴”相衔接的“牛鼻子”。
(三)园区是创新创业的“大舞台”。产业园区的最大优势，是统筹和集成了一系列必要的资源要素和政策支撑，通过生态化、产业化、数字化的深入融合，更好地服务创新创业，让创业者在创业过程中能节省时间、少走弯路，营造创业聚集效应，提高创业成功率。针对创新型人才“引不进、留不住、用不好”的现实状况，园区以其独特优势，一方面坚持引资引智引技并重，不断改进对创新型人才的政策支持和服务保障，想法设法解决其在住房、入户、子女入学等方面的后顾之忧;一方面直面现实，加大对高新技术企业和知识产权引进实施的政策、资金倾斜力度，支持鼓励入园企业加强管理、技术和品牌创新，靠创新增实力，以创新赢未来。正是在产业园区这个服务大众创新、万众创业的“大舞台”上，广大民营经济等市场主体共同演绎出区域经济发展腾飞的精彩乐章。
(四)园区是先行先试的“试验田”。产业园区从无到有、从试点到普及、从沿海到内地、从政策依从到创新驱动的发展历程，始终与改革开放及其实现的沧海桑田般经济增长相适应、相同步、相促进。作为我国改革开放出现的“新生事物”，各类产业园区立足资源禀赋，在构建适应社会主义市场经济体制要求的、符合经济社会发展规律的要素配置机制、政策保障机制、收入分配机制和行政管理体制等方面率先进行了全方位的改革探索，一些被实践证明了的、有效管用的办法和措施纷纷以法律法规规章或政策性文件的形式确立下来，成为改革开放以来形成的对社会主义建设规律和市场经济发展规律深刻认识和把握的重要组成部分。
(五)园区是涵养财源的“孵化器”。“先富”地区通过抓园区、兴产业、强实体带来的丰厚回报是源源不断的财源税源以及由此形成的充分的劳动就业、旺盛的市场消费、繁荣的商业业态，进而实现经济社会可持续发展和地方财政的良性可持续运行。“种一棵树，最好的时间是十年前，其次是现在”。对经济欠发达的地区来说，与其“望洋兴叹”，不如“起而行之”，从高远处着眼，从细微处着手，认真分析和思考一下“自己有什么、发展靠什么、未来干什么”等基本问题，以“不畏浮云遮望眼”的胆识气魄和“板凳坐得十年冷”的超凡定力，认真总结和吸纳“先富”地区先行先试积累形成的关于园区建设发展的宝贵经验，用好用足国家和省出台的一系列“补短板、强弱项”等政策措施，从发展理念、开发模式、产业培育、品牌建设等方面找准定位，全方位融入“三高四新”战略布局。
二、欠发达地区产业园区开发建设投融资面临多重困境
产业园区发展早期大多采用传统的单一的政府融资模式筹集基础设施建设资金，这对缓解开发区基础设施建设面临的资金紧张矛盾一度发挥了极为重要的作用。但同时衍生了一个十分棘手的问题，就是地方政府债务不断攀升，给地方财政可持续运行带来沉重负担，也给现阶段欠发达地区产业园区开发建设和投融资建设带来空前困难。
(一)“终身问责”的严厉措施给融资举债套上“紧箍咒”。2017年全国金融工作会议以来，中央对于地方政府债务的监管全面收紧，且首次提出要“终身问责，倒查责任，严控地方政府债务增量”。湖南以坚决果断的站位对标对表中央决策部署，省委省政府一再强调，防范债务风险不是单纯的业务工作，而是当前十分重大的政治任务，详细划出了必须坚守的“三条”底线和“八个不”红线，并对违法违规举债问题进行了问责处理，彰显了湖南坚决打赢防范化解重大风险攻坚战的决心和担当。面对空前严苛的监管环境，各级地方政府既要坚持底线思维，处理好控增量和化存量的关系;又要坚持稳中求进，处理好防风险与稳增长的关系，开前门、保重点，防风险、保稳定。
(二)“散小弱”的窘迫现状使融资化债倍感吃力。“散”主要是布局分散。省级以下园区大多以“一县一园”、“一县多园”形式广泛分布各县市区，由于地域分布过于分散，区位优势、要素保障、产业配套等诸多方面存在“先天不足”，受“区域增长极”辐射带动作用层层递减，较难融入国家和省级层面规划实施的区域发展战略，也较难“挤进”上游业已形成的具有更高附加值、更广阔发展前景和更多聚集优势的高端产业链。“小”主要是规模产值过小。相比各类国家级园区，欠发达地区产业园区在产值和规模上所占比例显然要小很多，总体呈“金字塔”型结构，越往“下”越小，越偏“西”越小。“弱”，主要是省级以下园区普遍存在产业集聚度不高、要素保障能力不强、入园企业规模产值较小等突出问题。
(三)“融建管用”相互脱节导致融资能力弱化。出于服务产业发展的合理逻辑，地方政府通常通过授权组建园区管委会、注资组建融资平台公司等形式分别承担起园区建、管、融、补、投等公共职能。这种支出一揽子兜底、职能分散设置的做法已难以适应新形势新要求。由于园区的出资权、决策权、考核权均在地方党委政府手中，园区工作做什么、怎么做、怎么评估，往往由地方党委政府决定，园区管委会自主决策空间较小。违规融资举债搞建设的“后门”封堵后，财政直接投资和债券资金来源有限，大量的建设资金仍然只能靠平台公司通过市场化融资筹集。尤其是少数欠发达地区入园企业普遍投资规模小、技术含量低、治理结构不完善、财务管理不规范，极易造成资产闲置浪费或收益远不足以覆盖债务，市场化运营和的能力较弱，难以实现市场化融资。
(四)“入不敷出”的传统投融资模式局限性凸显。从实践看，传统以政府直接投资、企业自建投资、市场化融资、政企合作投资等模式，在新的监管环境条件下，都存在一定的局限性和不可持续性。从政府直接投资来说，地方政府往往受困于财政，导致初期园区难以启动，后期急于通过卖地来获得现金回流，导致招商引资工作质量低下。从企业投资自建来说，企业根据自己对园区的需求，自行建造生产基地，容易造成整个园区定位的偏差以及整体不经济现象。从完全市场化来说，开发商自己从园区购地，进行开发、销售或者出租，则容易导致园区整体缺乏协调性，定位模糊，规划“失控”。从政企合作来说，企业需要自主筹资进行园区土地一级开发、二级土地开发(须通过招拍挂获得)以及招商引资工作，这种前期投入大、见效慢的投融资模式对社会资本来说吸引力较差。如何在合规前提下，不断扩宽融资平台的资金来源仍是最重要、最突出、最紧迫的现实问题。
三、欠发达地区产业园区开发建设投融资路径的新探索
面对债务刚性约束、政策全面调整、融资能力受限的新环境新挑战，各类欠发达产业园区要深入学习贯彻新发展理念，主动融入和贯彻“三高四新”战略，聚焦高质量发展目标，调整思路、回归本源，奋力走出一条更加注重质量效益更能可持续发展的投融资工作新路子。
(一)调规划增动力。更具前瞻性、科学性、可行性、操作性的规划，是做好新形势下投融资工作的重要前提;而金融历来是经济的血液，是否能够实现稳定、有效、可持续融资是任何一个规划是否真正具有生命力的基本保证。面对新形势新任务，欠发达地区的产业转型升级和产业园区的转型发展，首先要改变原先“一味低头拉车、不知抬头看路”的做法，坚持“规划引领”、“规划先行”的指导原则，全面融入和对接粤港澳大湾区建设、长江经济带建设、长株潭一体化等重大战略布局，主动担当起湖南自贸区、湘南湘西承接产业转移示范区、湘粤赣边区等重大战略赋予的历史责任，主动从发展理念、开发模式、产业培育、品牌建设等方面进一步调整优化产业园区的发展思路，以科学合理的园区定位、政策支持和体制机制创新为园区未来发展赋能，实现投融资可持续与园区高质量发展的良性互动。
(二)调机制增合力。增强园区融资发展能力的当务之急，就是要尽数革除影响园区投融资和建设发展成效的一系列“拉布”、“制肘”的制度安排，着力健全完善“平台投、园区建、企业用、财政补”等园区投资建设管理运营新机制，真正实现园区投融资工作现金流和有效资产的闭环管理。园区作为开发开放的新高地、先行先试的试验场，更要牢固树立规则意识，用绣花功夫推动营商环境改善、落实放管服改革、一件事一次办、全程代办等重大改革措施落实落地，真正实现行政的归行政、市场的归市场，切实提高产业园区要素资源的配置效率。
(三)调政策增潜力。现阶段推动产业园区建设发展，各级政府仍然应该积极担责并及时制定出台各类更具针对性和现实可能的政策措施，集中必要的人力物力财力等要素资源，切实加大对产业园区转型发展的支持力度。所不同的是，原来各地园区招商引资常用的政策手段是土地、税收和财政支持“老三样”。随着国家政策收紧，原有的手段正逐渐失灵。新的变化是，政策制定主体由单一政府变为“政府+开发运营企业”，由于入园企业和服务机构类别增加，政策需求呈多样化特点。面向未来，在充分了解开发运营企业、入园企业、入园员工和服务机构等不同主体的需求基础上，根据产业定位和区域特点，针对不同主体分别制定个性化政策成为趋势，以更好地发挥财政资金“四两拨千金”的重要作用，吸引、撬动更多的社会资本参与到产业园区的投融资和建设发展上来·，从而获得更好的比较效益。
来源：中共安仁县委副书记 陈建新


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产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专业委员会 将于 2023年4月14-16日（周五/六/日）在 苏州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十五期）《产业园区投融资、产业谋划招商、投行思维资本招商、股权投资转型实务和案例解析专题培训》
【课程提纲】
第一讲、“人产城”融合发展理念下的产业园区投融资创新与案例
（时间：4月15日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、“人产城”融合发展理念的实践
（一）二十大报告对实体经济发展的部署
（二）资本市场的发展机遇
（三）“人产城”融合发展理念
（四）“人产城”融合发展的十大趋势
案例1：苏州工业园区的发展经验
案例2：新加坡榜鹅新市镇案例
案例3：广州知识城发展经验
二、产业园区的投融资模式创新
（一）新型基础设施的体系化建设
案例4：张江科学城的新基建
案例5：“东数西算”工程
（二）长期综合财力的内涵
（三）投融资的主要模式
案例6：上海临港的“园区+产业+基金”模式
案例7：华夏幸福的产业新城模式分析
案例8：富春湾新城的“ABO+F+EPC”模式
案例9：宁波奉化城市转型示范区综合开发项目
（四）一二三四级联动开发
（五）全生命周期的融资工具
（六）盘活产业园区存量资产
案例11：深圳宝安区全至科技创新园
案例12：佛山创意产业园
案例13：产业园区公募REITs案例
三、园区产业培育实务与案例
（一）地方国企参与产业培育的主要方式
案例14：合肥建投集团与合肥产投集团
（二）从“行政招商”到“资本招商”
案例15：深圳国企的产业投资
（三）政府产业投资基金
案例16：重庆的政府引导产业基金
案例17：无锡的政府引导产业基金
（四）投行思维投资重大项目
案例18：密云古北水镇的资本运作
（五）不动产私募投资基金
案例19：央企发起设立的不动产私募投资基金
（六）总结与建议
第二讲、政府产业招商之产业的规划、定位、招商和企业服务实践经验和案例
（时间：4月15日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：陆志刚，现任某主板上市公司副总经理。原华夏幸福产业新城集团产发总经理、紫光海阔副总裁、星优地（苏州）投资总裁。
一、产业集群
（一）概念
（二）分类
（三）打造方法
二、产业规划
（一）目的与预期
（二）产规方法论
（三）产业目录
（四）产业谋划
三、产业招商
（一）组织建设
（二）资源盘点
（三）政策、审批与服务
（四）龙头项目招商方法
四、案例分析
（一）苏州工业园区的发展案例
（二）龙头项目招商的案例-英飞凌苏州项目
第三讲、从土地财政到股权财政——城投转型实践路径
（时间：4月16日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：许荣伟，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长，上海君桐资本合伙人，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理。
一、土地财政现状
二、地方城投公司现状
三、地方城投转型现状
四、盐城东方转型成效
五、股权投资转型步骤
六、选择基金管理公司的要点
七、选择潜在优质项目的要点
八、国资审批关注点
九、收购上市公司标的选择
十、与股权基金合作思路
第四讲、区域经济如何运用投行思维招商引资及运用产业基金实施资本招商的实践案例
（时间：4月16日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：王言峰，敦行投资董事长，南京、宁波、威海、徐州、盐城、赣州等地区顾问，多家国企外部董事。专注于地方国资公司投融资、企业资本运作、产业转型、证券投资等领域。15年以上券商投行工作经验。
一、如何塑造招商营商环境
（一）从两个成败案例看招商
（二）对招商的8点认识和思考
二、如何以投行思维和利用资本市场开展招商？
（一）中国资本市场发展近况及趋势
（二）区域产业的发达程度与资本市场活跃度紧密相关
（三）区域产业与资本互动的基本架构
（四）合肥以投行思维招引产业提升城市量级的底层逻辑及借鉴
（五）苏州：“中国最强地级市”的产融互动实践
（六）如何以投行思维让一个濒临绝境的旅游项目化腐朽为神奇？
三、如何实施产业链招商？
（一）从江苏某区康养中心的激活及产业链招商说开去
（二）区县城投的几个产业选择和选择逻辑？
（三）快速打造一个产值百亿、具有抗周期能力产业实践案例
四、产业基金的最佳实践和成功要素
（一）产业基金的基本运作架构
（二）政府产业引导基金运作要点及问题应对
（三）重庆：全国政府产业引导基金标杆的实践
（四）设立产业基金实施资本招商的优势、运作及问题应对
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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