高质量推进国际税收现代化建设 助力构建高水平对外开放新格局——基于深圳的实践与探索

时代税客

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郭晓林（国家税务总局深圳市税务局）

文章内容
一、构建高水平对外开放新格局所面临的挑战

坚持推进高水平对外开放，更好吸引和利用外资，是稳定经济增长、提振发展信心的关键一招。当前，我国经济已经深度融入世界经济，同全球很多国家的产业关联和相互依赖程度较高。但随着世界百年未有之大变局的加速演变，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，国际环境日趋复杂，对我国构建高水平对外开放新格局带来了系列挑战，也对国际税收工作体系提出了更高要求。
（一）逆全球化加剧给我国外向型经济发展带来挑战
近年来，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，一些国家实施“脱钩”“断链”政策，世界经济增长动能减弱、复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期，多边体制倡导的贸易和投资自由化以及全球经济一体化受到一定冲击，国际贸易往来和跨境投资增速放缓。在此背景下，我国经济发展进入战略机遇和风险挑战并存、外部不确定因素增多的新阶段。在外贸领域，运费提高、原材料成本增加、能源资源价格上涨等问题直接加重企业负担；在外资领域，全球产业链、供应链正在深度重塑，跨国投资呈现近岸化、本土化、区域化等趋势，各国引资竞争更加激烈。对我国而言，外部环境越是复杂，越要坚持高水平对外开放，积极努力稳住外贸外资基本盘，抓住当前存在的关键问题，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。同时，也要清醒地认识到，虽然受到国内外经济环境变化带来的巨大压力，但中国经济韧性强、潜力足，长期向好的基本面没有改变。
（二）经济数字化给我国参与国际税收治理带来挑战
新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字经济发展之快、辐射之广、影响之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。推动全球产业链、供应链的分工和贸易体系发生深刻变化，对我国深度参与并重构全球价值链分工、提高产业链供应链韧性和安全水平带来挑战。数字经济飞速发展对基于传统经济模式构建的现行国际税收规则体系造成的冲击尤为严重，数字化企业无需在市场国设立实体即可跨境经营并获取收入，还可以通过无形资产所有权转移等方式将巨额利润囤积在避税地或低税地。全面应对经济数字化带来的税收挑战、有效兼顾不同发展阶段经济体的税收利益、形成稳定可预期的国际税收体系、消除单边税收措施恶化全球贸易形势的风险，是世界各国的共同诉求。目前，税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目包容性框架成员辖区已经就经济数字化国际税改“双支柱”方案达成初步共识，但方案措施落地仍在研究和细化过程之中。我国倡导构建人类命运共同体，如何统筹税收职能适配跨国公司组织形式变革、整体提升国际税收治理效能、助力构建高水平对外开放新格局，已经成为我国税务部门面临的新任务与新挑战。
（三）全球制造业产业转移给我国经济竞争优势带来挑战
当前，我国面临着发达国家推动制造业“回流”和其他发展中国家承接产业转移的双重压力，继续推进深度工业化的难度较大。一方面，主要发达国家希望适当保留部分制造业以及与之相关的先进技术，并且希望发展中国家被长期锁定在制造业产业链的低端环节。由于完成工业化的发达国家或地区至今还保留着相当规模的制造业，这使得后发国家制造业的比重很难达到先发国家历史上的最高水平。加之一些发达国家限制对发展中国家的技术转移，无形中遏制了发展中国家制造业的转型升级。另一方面，受土地价格、劳动力成本、部分国家提高对我国贸易壁垒等因素影响，部分东南亚新兴市场国家正加快承接国际劳动密集型制造业的转移，对我国吸引外资、进出口贸易等带来一定影响，对我国巩固经济竞争优势提出了挑战。
税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用，国际税收工作肩负促进国际经济合作、维护国家税收权益的使命。在逆全球化加剧、经济数字化、全球制造业产业转移等挑战面前，税务部门理应主动融入经济社会发展“大棋盘”，高质量推进国际税收现代化建设，助力构建高水平对外开放新格局。
二、国际税收服务高水平对外开放的深圳实践

深圳是我国改革开放的排头兵、先行地和实验区，也是我国国际税收工作的前沿阵地。近年来，国家税务总局深圳市税务局牢牢把握高质量发展的根本要求，坚持问题导向，对标“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”要求，把握深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重大使命，自我加压、守正创新，抓住牵一发而动全身、谋当前而利长远的关键，深入开展“夯实征管基础、优化税费服务、管控涉税风险”行动（以下简称“夯优控”行动），以此作为高质量推进税收现代化建设、服务中国式现代化的实践路径，推动税收工作实现整体性改进、螺旋式提升。在国际税收方面，围绕高水平对外开放的新要求，以“夯优控”行动为契机，聚焦征管基础、纳税服务、风险防控等方面主动作为、积极探索，取得了丰硕成果，为深圳发展成为充满魅力、动力、活力、创新力的国际化创新型城市贡献税务力量。
（一）强化要素夯基础，推进国际税收治理能力现代化
税收治理是国家治理体系的重要组成，国际税收是全球经济治理的重要内容。税收管理的实践证明，要实现高质量发展必须走内涵式发展道路，从管理要素中挖掘潜力、提升质效。深圳是世界观察我国改革开放政策的重要窗口，也是我国向世界展示改革开放成果的重要窗口。国家税务总局深圳市税务局积极借鉴国际同行先进经验，围绕组织、机制、人才等管理要素，着力夯实国际税收征管基础，不断提高国际税收治理能力和治理水平。
一是完善国际税收组织基础。组织是管理的基石。国家税务总局深圳市税务局按照“突出主业、加强统筹”的思路，对原来比较分散的资源进行整合，有效提高组织运转效能。一方面，优化国际税收组织架构，打造上下联动、横向协同的国际税收一体化、全链条工作体系，出台一系列涉及基础数据管理、跨部门常态化协作等工作机制。另一方面，创新设立税收服务“一带一路”协作中心，建设“一带一路”税收征管示范基地，向全球分享深圳税务最新征管实践与工作成果，提高国际传播力。
二是健全基础事项管理机制。坚实的征管基础是实现国际税收治理能力现代化的充分必要条件，征管基础在很大程度上决定了国际税收征管质量的高低。国家税务总局深圳市税务局全面梳理国际税收业务：一方面，以“引进来、走出去”两类主体、“设立、存续、退出”三个阶段、“独立交易和关联交易”两项维度，构建国际税收业务框架；另一方面，对24项基层国际税收业务按业务量、工作标准、价值含量等进行梳理、整合，制作事项清单下发各基层局，推进基层国际税收工作标准化、规范化、可考核。
三是完善国际税收人才培育体系。人才是第一资源。国际税收工作专业性强，对高层次人才的需求更为迫切。国家税务总局深圳市税务局从公务员招录到人员培养，充分考虑国际税收工作需要，打造了一支具有国际视野、战略思维、德才兼备、精通业务的现代化国际税收高端人才队伍。打造“语税人”团队，聚集涵盖8种语言的280名外语人才，其中12人入选国家税务总局外语人才库，人数位列全国第一。加强专家型人才培养，将国际税收人才放在国际化环境中培养，积极参与“一带一路”税收征管合作机制、二十国集团（G20）和经济合作与发展组织（OECD）税基侵蚀和利润转移包容性框架等国际组织相关活动，在国际规则制定、国际交流与合作、跨境税收服务中发挥积极作用。
（二）响应需求优服务，营造国际一流税收营商环境
持续打造市场化、法治化、国际化一流营商环境是建设更高水平开放型经济新体制的重要保证。国家税务总局深圳市税务局坚持聚焦跨境企业“急难愁盼”问题，用好信息化技术，积极创新服务举措，提高服务便捷化程度，增强税收政策确定性和跨区域征管服务一致性，积极助力企业“走出去”和“引进来”。
一是以便捷化服务提升办税满意度。随着深圳经济快速发展，纳税人对办税效率要求更高，对便利办税的需求更迫切。国家税务总局深圳市税务局深入运用智能信息技术，不断完善电子税务局国际税收功能：开发国际税收综合申报和深圳“海外版”电子税务局，整合提供国际税收套餐，实现非居民企业线上全流程、全税种办税；提供关联申报历史信息“一键载入”、单边预约定价申请“一网通办”等功能，提高纳税人办税效率。打通境外注册中资控股企业居民身份认定的电子税务局“远程办”、办税服务厅“全城通办”线上线下渠道，减少纳税人办税环节；积极为中小型医疗器械出口企业出具资质证明，帮助其享受美国食品药品监督管理局（FDA）器械检测及入市申请费用减免优惠，助力我国企业走向国际市场。随着电子税务局国际税收功能的持续扩充与完善，跨境纳税人不断体验到更便捷、更高效的现代化、国际化的税收管理与服务环境。
  二是以确定性服务营造可预期营商环境。优化我国的税收营商环境，对于推动制度型开放，吸引更多跨国企业投资，推动重大外资项目加快落地都具有重要意义。随着我国对外开放水平的不断提高，“走出去”“引进来”企业对税收政策确定性的诉求越来越强烈。国家税务总局深圳市税务局积极创新实践国际税收事项事先裁定制度，针对涉税复杂跨境交易事项解决国际税收不确定性问题，近两年事先裁定涉及税款合计6.93亿元；率先在全国完成2户企业适用简易程序的单边预约定价安排谈签，为国家税务总局出台相关政策提供可复制、可推广的基层实践和流程参考；协助国家税务总局与税收协定缔约对方税务主管当局开展转让定价相应调整、双边预约定价安排谈签和协定项下的相互协商工作，妥善解决国际税收争议，为企业跨境经营提供税收确定性。
三是以一致性服务提升税法遵从度。在国际经济治理中，政府职能部门在法律适用等方面需要协调，各地税务部门在税收执法中对自由裁量权的把握也存在差异，客观上加大了纳税人税收遵从的难度。针对这一现象，国家税务总局深圳市税务局加强部门协作，联合海关等部门和行业协会等组织，为纳税人提供一致性服务，有力促进税收遵从。首创税务海关转让定价协同管理，联合深圳海关共同完成全国首个税务海关转让定价协同管理案例，并建立协同管理机制，被推介为金砖国家首批税务最佳实践案例，也成为深圳市全面落实综合授权改革试点的重大制度创新成果。首创粤港澳大湾区税收协定协同管理，与国家税务总局广东省税务局联合建立税收协定待遇后续管理协同机制，符合条件的非居民纳税人仅需向一地税务机关报送后续管理资料，实现“资料一次报送，信息高效共享，执法标准统一”。首创国际税收确定性服务协同管理，联合国家税务总局广州市税务局对跨境交易重大涉税事项出台确定性协同服务。深化深港税收合作，作为首个内地税务机关与香港税务学会签署协作备忘录。
（三）守牢底线控风险，提高对外开放税收安全水平
受日益复杂的国际形势与全球产业链变革等多种因素影响，全球经济发展的复杂性和不确定性加剧，跨境交易要素日趋繁复，税收筹划和避税安排更为超前、系统和隐蔽，给国际税收风险管理工作带来更大挑战。国家税务总局深圳市税务局在全面分析纳税人遵从状况的基础上，针对不同类型、不同等级的税收风险合理配置管理资源，通过优化国际税收征管流程，健全分类分级管理，以动态“信用+风险”监控体系为基础实施国际税收风险监管。
一是做实基于数据驱动的跨境税源风险分析机制。打破税务系统内外部数据壁垒，对企业数据进行“一户式”归集，并对信息数据进行标签化、数字化处理，为跨境税源风险识别提供数据支撑。对内，加强对不同来源渠道的涉税信息内在关系的梳理和数据逻辑的统一，推动数据整合归并与充分共享。对外，通过爬虫抓取、部门共享、购买数据库等方式，加大第三方信息的采集挖掘力度，完成包括境外上市公司交易、境内上市减持、境外发债、外资参与城市更新等八类100多万条信息采集。
二是做深基于跨国企业集团运营的跨境税收风险集成评析。跨国企业集团各成员实体通常具有相对统一的税收管理安排。为提高风险评析效率，国家税务总局深圳市税务局利用大数据人工智能技术，持续升级画像体系，对集团企业实行跨境税收风险集成评估。依托市区两级国际税收专业团队和反避税专业职能局，构建风险模型与评估指标体系，对集团企业的跨境经营事项进行综合分析评估，提升风险评析精准度，打造与集团纳税人跨境运营属性相适配的国际税收风险集成管理机制，解决集团成员企业多次、多头应对的痛点。
三是做优基于非强制性执法的跨境避税风险应对。国际税收工作既要聚焦服务高质量发展，又要聚焦应对国际经济形势新挑战，还要聚焦深度参与全球税收治理。由于跨境避税行为隐蔽性强，特别纳税调整业务面临发现疑点难、信息掌握难、税款计算难、证据获取难的“四难”局面。开展非强制性执法，帮助纳税人算好“时间账”“风险账”“成本账”，有利于增强纳税人的认同，引导纳税人走向税企合作，以较低的征纳成本有力捍卫国家税收主权。根据国家税务总局在反避税管理等业务事项中推行非强制性执法方式试点的部署，深圳市税务部门在全国率先制定《特别纳税调整非强制性执法试点工作规范》，牢牢把握非强制性执法宽严相济原则，寓服务于管理，按照事前提醒、事中引导、事后应对和全程内控的工作思路，做到该宽则宽、当严则严，让执法既有力度又有温度，有力提升反避税工作质效。
三、新征程国际税收服务高水平对外开放的探索与思考

习近平总书记指出，我国将坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。如何聚焦主业助力构建对外开放新格局是我国税务部门面临的重要课题。当前，深圳正在加快打造更具全球影响力的经济中心城市和现代化国际大都市。国家税务总局深圳市税务局将以高质量发展为主题，按照国家税务总局进一步健全合作共赢的国际税收体系的部署，结合深圳税收工作实际，守正创新、稳中求进、务实笃行，主动参与国际税收制度体系完善工作，全力探索打造优质便捷的国际税收服务体系、严密规范的国际税收征管体系、互惠互利的国际税收合作体系，深入推进“夯优控”行动，高质量推进国际税收现代化建设，为税收现代化建设贡献深圳智慧，为高水平对外开放贡献税务力量。
（一）围绕“以数治税”理念，深化智慧国际税收新实践
站在数字经济时代的新起点，国家税务总局深圳市税务局将继续立足新发展要求，探索实施税收现代化“六大体系”的创新实践，围绕“以数治税”理念，以精细化管理夯实基础事项，以常态化治理提升数据质量，以深层次利用促进遵从提升，以多维度拓展赋能税收治理，推动智慧国际税收征管与服务新实践。
一是分阶段推进基础事项精细化管理。“引进来、走出去”两类主体与“独立交易和关联交易”两项维度是提升国际税收基础管理水平的着力点。国家税务总局深圳市税务局将在探索运用“数字化网格管理”税费征管实践基础上，强化国际税收信息平台支撑、整合系统数据，以数字化管理方式，由易到难、由点及面，分步实施、压茬推进，构建两类主体“一户式”档案、两项维度“全景式”监管的机制，实现国际税收基础管理责任明晰、信息对称、人事相宜、精准高效。
二是高精准实施信息数据常态化治理。税企协同提升涉税数据质量是有效管控跨境税收风险的重要基础。国家税务总局深圳市税务局将进一步打通区域跨境数据壁垒，动态分析涉税要素，盘活数据资源、挖掘数据价值、拓展数据应用。在数据质量管理方面，对存在错漏的信息，通过电子税务局，利用短信等渠道进行提醒、引导纳税人自行修改完善；持续完善国际税收数据质量指标体系，定期递进式进行数据质量扫描，生成数据质量管理任务。在数据利用内容方面，做实要素跨境流动及税收遵从的分析监控，向征纳两端及时提示税收风险，在降低企业办税人力和时间成本的同时，协助其有效提升遵从和管控风险。
三是多维度探索征管实践数字化创新。加快税收征管数字化升级和智能化改造是建设高应用效能智慧税务的主要内容。国家税务总局深圳市税务局将综合运用大数据、区块链、人工智能、云计算等技术，充分发挥现代化科技和数据赋能的倍增效应，探索打造国际税收“区块链+税务”生态，持续拓宽第三方数据共享及应用范围，提高国际税收管理智能化，提升市场主体对营商环境体验满意度。
（二）坚持以纳税人为中心，打造国际税收现代化服务新高地
为落实党中央关于实行高水平对外开放，服务高质量“引进来”和“走出去”的有关要求，要在办税缴费的个性化服务和确定性服务工具上推陈出新，切实促进跨境贸易自由化和投资便利化，不断完善法治化、国际化、便利化的税收营商环境。
一是进一步提高办税缴费便利度。服务全面对外开放新格局，要持续健全现代税费服务体系，提高办税缴费便利程度，提升纳税人缴费人满意度。对于“引进来”和“走出去”企业，要不断扩大“线上办”范围，丰富“线上办”渠道，提高“线上办”效率，实现智能预填预审，逐步推动自动生成导入，探索利用区域共享跨境涉税数据，以及通办模式和远程办理的拓展，推动“线上办”的内容更丰富、“线下办”的体验更优质，节约办税成本。
二是进一步提高个性服务体验感。在国际税收领域要进一步创新“放管服”改革举措，更加广泛、更加直接地增强优质纳税服务体验感。着眼跨境税收事项，主动有效服务新经济、新业态、新模式，满足各类市场主体个性化需求，构建公平、透明、便利的税收秩序，助力招商稳商取得明显成效。立足新兴业态，坚持统筹规范与发展，根据平台经济、协议控制（VIE）等新兴业态的行业特点、业务类型和经营模式，梳理税收管理难点问题，开展国际税收专业领域课题研究，提出税制优化建议和征管对策。聚焦专业服务，加快推进前海涉税服务业集聚区建设，支持港澳涉税专业人士跨境执业，充分发挥涉税中介和协会、商会等社会组织作用，力争以听得懂、看得明的方式服务好纳税人，努力打造接轨国际的专业服务高地。
三是进一步丰富确定性服务工具箱。以优化税收营商环境为目标，持续提升国际税收服务水平，用更宽阔的国际视野和更丰富的手段主动服务对外开放战略，打造具有“国际范”的税收营商环境。探索制度创新，完善服务机制，推出反避税不确定事项报备审核等服务；丰富双（多）边预约定价安排、适用一般和简易程序的单边预约定价安排、事先裁定等工具箱；用足税务海关转让定价协同管理、粤港澳大湾区税收协定待遇协作管理等服务机制，降低企业双重征税风险，提高税收确定性，努力实现“精细服务”与“精诚共治”相互促进。
  （三）牢固树立底线思维，健全国际税收风险防控新体系
牢固树立安全发展理念，针对跨境税收风险特点，逐步健全全方位国际税收现代化防控体系，既维护国家税收安全，防止国家税基流失，又保障纳税人合法权益，促进国际税收领域税收遵从。
一是依托基层一线快速发现偶发风险。非居民税收风险具有散发性、隐蔽性、流动性、偶然性强的特点，往往难以被及时发现，容易出现监管滞后的现象。为此，国家税务总局深圳市税务局将坚持“抓基层、基层抓”，充分发挥基层一线信息灵、预判准、反应快的“探头”优势，提高快速发现跨境税源和非居民税收风险的能力。
二是依托智能技术高效识别常见风险。针对居民企业常见跨境税收风险，打造“市级通用指标库+区级特色指标库”的两级风险指标体系，并对高风险、低遵从企业的避税行为进行画像，重点关注典型涉税问题，构建丰富完整国际税收风险分析指标图谱，运用人工智能、大数据等先进技术自动识别风险，高效精准识别常见跨境税收风险。
三是依托专业团队规范应对复杂风险。针对部分复杂跨境税收风险，加强市局、专业职能局和基层国际税收部门的联动，采取“团队+项目制”方式，组织多层级业务骨干组建项目团队，开展集成分析、联合应对、案例交流，提高跨境税收风险管理的专业化和规范化水平，有力有效处置复杂跨境税收风险。
（四）落实“人才兴税”战略，培育国际税收服务对外开放新力量
党的二十大报告提出“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”的重大任务。国家税务总局深圳市税务局将全面落实“人才兴税”战略，立足深圳税务实际，大力实施“强化青年素质基础、优化青年成长培育、铸造青年尖兵英才”行动，全链条培养国际税收人才，为高质量推进国际税收现代化提供人才支撑和智力支持。
一是建立递进式培养模式。在语言单向优势突出的基础上，通过“夯基”培训、“进阶”培训建立国际税收梯级队伍，提升国际税收人才队伍的综合素质和专业化水平。建立“春训、夏练、秋考、冬固”常态化练兵机制，分阶段提升国际税收干部队伍的整体战斗力。
二是采用融合式培养策略。通过“线上学习+线下集训+项目实践+复盘总结”的方式，探索专业提升与实践锻炼、横向培养与纵向培养、团队依托与项目带训相结合的培养模式，引导国际税收人才强化自主规划、自我激励和自发提升。
三是开辟前沿式培养路径。着眼全球经济税收发展前沿，深入参与数字化转型、国际规则研究制定、国际税收交流合作，打造了解世情国情、具有全球视野、胸怀“国之大者”、理论功底扎实、实践经验丰富的顶尖人才队伍，使国际税收工作更加面向未来，有力融入大局、服务高水平对外开放。
在新的征程上，深圳市税务部门将以党的二十大精神为指引，在国家税务总局坚强领导下，持续发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，对标“四精”要求，不断深化“夯优控”行动，打造具有深圳特色的国际税收工作模式，使国际税收融入全局、同频共振，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，助力构建高水平对外开放新格局。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第3期）
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