地方政府投融资模式解析

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近年来，地方政府投融资受到较大冲击，党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。2022年，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，指出要加强地方政府债务管理，健全地方政府债务限额分配机制，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。财政部强调要规范地方政府举债融资行为，坚决遏制隐性债务增量，严堵违法违规举债融资的“后门”，严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。
那么，政府投融资的资金来源有哪些？又有哪些方式？本文对项目的投融资模式进行了简单的梳理和总结。
01政策梳理
近年来，国家出台了多个政策，对地方政府投融资方式做了一定的合规要求。以下是一些主要政策的梳理：
2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》
明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。
2017年，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》
重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。
2021年，国法办发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》
决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
02 投融资模式
发展历程：

时间	模式	发展历程
1994年	财政直投模式	1994年以前，基础设施的建设主要依赖于财政资金投入
2008年	国企平台模式	1994年开始，此后逐步成长，2008年爆发式发展，2010 年进入转型发展
2014年	PPP模式	2014年开始PPP模式成长迅速，2018年进入规范发展新阶段
2015年	政府债模式	2015年地方债正式开始，2017年至今大力推进地方债发行使用

随着市场经济的快速发展，政府间仅靠财政拨款的融资方式显然不能满足城市经济发展需要。根据市场化的程度不同，地方政府一般采用的投融资模式大致可以分为以下几类：
财政直投模式
在1994年以前，基础设施项目建设主要依赖于财政资金，地方政府投融资模式较为单一。财政直投即地方政府直接投入财政资金，建设运营基础设施项目。该种财政模式在运用过程中会遇到一些挑战，例如财政资金筹集能力不足、未有效利用市场化融资的能力等。

国企平台模式
2010年，国务院19号文件的出台，首次提出对地方融资平台进行规范、清理和整顿。随后2014年国发43号文要求政府不得通过融资平台及逆行代为举债，平台公司的代融资只能被剥离。从这一时候，国企平台开始向市场化转型。
随着国企平台公司投融资的高速推进，为城市基础设施建设带来大量资金的同时，也出现了一些挑战。例如债务规模增长迅速，投资效率降低下，债务风险激增，城市基础设施运营效率提升机制不完善等。
PPP模式
PPP广义上泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的伙伴合作关系，即政府和社会资本合作。

根据财政部PPP中心公布的信息，截至2022年4月末，在库项目总数13556个，其中管理库项目数量10304个、投资额16.4万亿元；储备清单项目数量3601个，投资额4万亿元。PPP发展至今，管理库项目数量及投资额持续增加；储备库项目数量及投资额从92号文开始出现回落，2019年12月后企稳回升。
PPP模式经过多年的发展，参与主体重建设轻运营的倾向较为明显，没有执行PPP模式设定的初衷。明股实债、保底收益等现象层出不穷，缺乏真正的市场化设计和绩效付费理念，因而这类“伪PPP”项目亦成为地方政府的债务风险。
近年来，国家相继出台一系列旨在建立规范地方政府举债融资机制、严控地方债务风险的政策。在此背景下，PPP发展受到一定的影响。
自PPP推广以来，在筹集基础设施建设资金和提升运营效率上发挥了重要的作用。在实际发展中，也面临着各种挑战，使得其价值体现受到了一定的限制。主要表现在以下几个方面：

• 财政支出受到10%的限额约束。
  
  
• PPP运作程序较长、操作难度较高。
  
  
• 社会资本结构比较单一，效率提升面临挑战。
  
  
• 顶层法律规范不健全，政策变动性大。
  
  
• 融资配套政策支持不足。
  
  

专项债
地方政府专项债券是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措，是近两年地方政府的重要金融工具。
2022年，地方政府专项债券重点围绕交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域，支持铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等行业。
就申报发行的单个发债项目而言，其关键点在于：项目成熟一个、推进一个，取决于各省市自治区能否上报合适的项目。分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。在建项目采用项目收益专项债券应明确原有融资和新增融资的偿还责任，并确保债券本息的现金流。
就申报工作而言，其关键点在于：“自下而上” 、 “自上而下”均要抓，前者以申报项目为重点， 后者以资金划拨与监管为重点。
在政府专项债券运用过程中，也会存在着一些问题，例如额度有限、项目对应的资产管理确实、责任不清晰、偿债来源单一、信息披露不足等。
对于政府专项债券的运用，结合在实际案例中总结的经验，在今后的工作中我们给出三点建议。

• 加强研究，分析政策。深入研究《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》、《地方政府债券发行管理办法》等文件，了解政策要求和动向，加强对专项债的认识，熟悉专项债的申报流程，明确专项债的申报方向和申报重点。
  
  
• 加强对接，精准谋划。按照专项债支持的领域，加强跟业主对接，结合当地的实际情况，帮助谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申报要求、符合行业标准、符合地方实际的高质量的专项债项目，在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求，尤其是结合预算内投资的地方配套部分，有收益的项目争取专项债解决。
  
  
• 瞄准重点，专项突破。由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，成功获批发行专项债，关键是做好项目建设内容、项目投资、项目融资和项目收益的匹配。同时，地方政府债务项目的绩效管理贯穿于项目运行的整个生命周期，事前绩效评价要求做好项目规划，明确目标导向。
  
  

政府专项债整合运用
在投融资模式进行选择的时候，需要综合考虑到投融资模式中政府所需承担的风险，权衡其是否在政府可承担的范围内，选择最合适的融资模式。考虑到项目的可经营性，可以将几种模式整合运用，有以下几种方式可供选择。
1、专项债+国企平台

专项债的资金筹集优势与国企平台公司累积的建设和运营管理经验可以有效集合，在目前专项目债管理较为宽松的情况能沟通有效推动地方政府投融资建设。
专项债+国企平台模式既可以发挥专项债的融资优势，又可以借助公司市场化的经营管理能力优化项目的建设运行。
2、专项债+PPP

政府专项债是公开发行的政府负债，资金特性上具有成本、期限等明显优势，但在项目及资金管理上存在薄弱环节。
PPP能有效整合社会资本的运营能力，在项目管理上具有优势，其面临的重大挑战是缺乏相配套的融资工具。专项债和PPP的整合运用具有互补优势，具有非常大的实践意义。
专项债支持项目融资已经有不少实践，需要建立规范的制度，包括必须的信息公开等。专项债项目收益和PPP项目收益的关系及管理需要明示，防止造成重复使用，带来债务偿还风险。
专项债作为政府项目资本金的政策是明确的，但是根据目前PPP政策和金融政策，其使用存在问题。财政部23号文对于PPP债务资金有着明确的约束，如果没有明确的政策支持，可能导致PPP合规性风险，无法获取有效融资。
3、专项债+市场化融资

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许满足条件的重大项目在发行专项债券的基础上，通过项目单位进一步进行市场化融资；允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
目前政策推动专项债作为资本金，项目范围从铁路、高速公路、供电供气，扩大到交通、能源、环保、民生、市政等大范围领域。需要抓住政策机遇，发挥资金撬动功能。
专项债要作为资本金，要求其对应的项目收益要在偿还专项债本息后仍具备融资条件才可，项目的运营收益水平至关重要。
在债贷组合中，市场化承接主体需要提前做好安排。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。
来源：中德华建



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【课程提纲】
第一讲、地方政府融资平台重组整合、转型发展和投融资模式创新要点与案例
（时间：3月17日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连博士，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资背景
二、融资平台转型发展
三、投融资模式创新
四、答疑与交流
第二讲、培育核心资产、盘活存量资产和公募REITs的要点与案例
（时间：3月17日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连博士，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、公募REITs
四、答疑与交流
第三讲、新形势下地方政府基建投资项目精准谋划与投融资创新、“专项债+”模式、EOD模式实施的实务及案例
（时间：3月18日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：刘芳，云岭咨询常务副总经理。拥有高级审计师、注册会计师、注册咨询工程师（投资）、注册资产评估师、注册税务师和国际内审师资格，2017年入选国家财政部PPP专家库，2020年荣获全国首届全过程工程咨询“十佳总咨询师”称号。
一、当前地方政府面临的投资形势
1、我国财政体制改革、地方政府债务和基础设施建设间的逻辑关系
2、地方政府债务风险的根源—
3、近年来与政府基建投资相关重要会议和政策文件解读
4、云南面临的投资机遇和云南省近期重要会议中稳经济、扩大有效投资的要点
二、地方政府基建投资项目谋划的理念创新、基本逻辑和实务操作
1、地方政府基建投资项目谋划的定位和理念创新
2、地方政府基建投资项目谋划的基本逻辑和路径
3、基建投资项目谋划面临的新机遇
4、项目谋划重点领域—乡村振兴项目谋划与实务操作
5、项目谋划重点领域—城市更新项目谋划与实务操作
三、地方政府基建项目投融资策划核心理念、实施路径及主要投融资模式
1、地方政府基建项目投融资模式主要类型和演变
2、开展基建项目投融资策划的类型和实施路径
3、面临地方政府强公益性项目投融资策划思路和风险防范
四、政府专项债及“专项债+”模式运用的思路及案例
1、政府专项债政策要点和历年来云南省专项债发行情况分析
2、目前专项债申报、使用、调整、绩效评价中出现的问题
3、“专项债+”模式操作要点和案例分享
五、EOD模式实施要点及及实务案例
1、EOD模式政策要点及该模式对政府基建投资项目投融资创新的启示
2、EOD项目策划思路、难点
3、EOD项目实现收益自平衡中涉及产业反哺、政府资源补偿及存量资产盘活等操作的注意事项
4、EOD案例分享
六、答疑与交流
第四讲、地方政府融资平台利用债券市场融资
（时间：3月18日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：单华军，太平洋证券总裁助理、投行业务委员会副主任（分管债券业务），财政部内控标准委员会专家委员，中国证券业协会固定收益委员会委员。
一、政策环境解读
（一）“遏增化存”主基调，因地制宜施策定向支持
（二）积极政策加力提效，“稳”字当头，化债仍是重中之重
二、债券市场分析
（一）2022 年城投债市场回顾
（二）2023 年城投债市场展望
三、云南城投现状
（一）云南省城投债券怎么看？
（二）云南地区经济发展及债务兑付压力分析
四、债券融资探讨
（一）重视二级市场债券估值管理，引导一级市场债券发行
（二）城投融资监管严格，如何拓宽多元化融资渠道
（三）以发展的眼光看待城投债务
五、答疑与交流
第五讲、地方政府和国有企业如何做好产业基金实施资本招商
（时间：3月19日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：王言峰，敦行投资董事长，南京、宁波、威海、徐州、盐城、赣州等地区顾问，多家国企外部董事。专注于地方国资公司投融资、企业资本运作、产业转型、证券投资等领域。
一、从一个案例看投行思维招商和产业基金招商
二、我国地方政府和国企面临的形式变化
1、世界格局看，百年未有之大变局，VUCA成为宏观环境的主基调
2、国内情况看，中国正步入中低速增长和老龄化阶段，高质量发展成为必然选择
3、高质量发展和科技创新离不开资本市场
三、我国地方政府和国企要学会利用资本市场加快转型和发展
1、国资改革的重点是“从管资产、管人、管事”向 “管资本为主”转变；
2、中国资本市场发展近况及趋势
3、区域产业的发达程度与资本市场活跃度紧密相关
4、区域产业与资本互动的基本架构
5、合肥以投行思维招引产业提升城市量级的底层逻辑及借鉴
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三、产业引导基金概况、最佳实践以及成功的注意要点
1、产业引导基金的概况
2、地方产业引导基金的最佳实践
3、地方产业引导基金成功的关键要素
四、答疑与交流
第六讲、政府基建项目投融资模式、工具与片区开发投融资规划和案例
（时间：3月19日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：张继峰，云岭咨询集团副总经理兼首席经济学家，财政部、发改委双库PPP金融专家，生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员。
一、政府基建项目投融资的逻辑、模式与工具
二、片区开发投融资规划
三、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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