拉美区域PPP存量项目浅析

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作者：李明杰


拉美区域重点国别PPP项目特色
一、智利
智利是拉美经济和社会发展水平较高的国家，于1 994年开始以PPP模式发展基础设施领域项目，至今已经签署百余项特许经营合同，投资超300亿美元，涉及公路、机场、大坝、医院和监狱等项目类型。
2020年底中国铁建联合体中标的5号公路塔尔卡-奇廉段第二轮特许权，2021年第4季度西班牙Sacyr集团中标的78号公路第2轮特许权，2022年第4季度即将开标的68号公路第2轮特许权，以及圣地亚哥机场公路第3轮特许权等项目，均属于20-30年的特许经营期届满，政府进行新一轮特许权招标。
此类PPP存量项目群聚集在2020-2025年出现，其显著特征是：以对既有基础设施的维护和运营为主，通行费收入有可靠保障；项目可融性较好，整体风险较低，收益水平不高但稳定可持续。智利政府在此类项目的招标模式成熟透明，运作规范。预计2020-2025年期间，还有一批第1轮特许经营期满的项目面临第2轮特许经营的招标。对于有意愿开拓PPP市场的中资企业，若未能抓住窗口期，通过中标特许经营项目成功进入智利基建市场，将需再等待20年左右。
二、墨西哥
墨西哥是拉美地区重要的外国直接投资目的地，同时是发展中国家中经济比较发达的国家之一。自 1990年起至今，墨西哥已实现融资关闭的PPP项目数量已超350个，总投资金额超过 1000亿美元。美洲开发银行在一份基础设施报告中称，墨西哥、智利、秘鲁和哥伦比亚是拉美国家中环境最有利于以PPP模式开展基础设施项目的国家。
公路类特许经营项目由交通通讯部和国家公共服务事业和工程银行负责规划设计。交通通讯部须设定特许权人对收费公路的平均收费上限，并根据用户支付能力和通货膨胀情况订立该收费上限的定期更新或调整规则。通常墨西哥PPP项目的合同期限在20-30年左右。
三、哥伦比亚
哥伦比亚为南美第4大经济体，基础设施建设需求旺盛。为吸引外国投资参与基础设施建设，自上世纪90年代以来，该国持续以特许经营模式开拓大型公共基础设施类项目，其中公路已逐步发展成为哥伦比亚最大的基础设施投融资细分领域，占基础设施PPP投融资整体规模的75%以上。哥伦比亚政府财力有限，可用于公共项目特别是大型基础设施建设项目的经费不多，受国内政治体制限制亦无法大量举债，因此哥伦比亚绝大多数公共工程项目都要求采用特许经营的方式实施，即企业带资建设，然后通过15-20年的特许经营收回投资。
PPP存量项目行业分布
PPP存量项目包括特许建设、维修、保养、经营管理公路桥梁、轨道交通和市政工程等。
一、公路桥梁
智利公共工程部下属 PPP司在公布的《 2019-2023年高速公路发展计划》中共包括10个项目，目前基本都处于第1次特许经营期的收尾阶段，需要通过第2次特许经营对道路进行翻新和修建。案例1：智利78号公路第2轮特许权项目本项目建设内容包括：扩建及维护连接圣地亚哥至圣安通尼奥的1 32km现有路段（部分路段拓宽至3车道），新建连通至新圣安通尼奥港的道路长约8km，安装全新的收费系统，新建部分桥梁、服务区等。
本项目为 PPP国际公开竞标项目，公共工程部于 2020年第 4季度发布招标文件，投标期为 1年。项目模式为设计、融资、建设、运营、移交。项目特许经营期共 300个月（25年），其中 92个月为设计与建设期， 208个月为运营期。项目建设总投资约为7.14亿美元。
本项目的回报机制为公路使用者付费（费率每年根据通胀水平进行调整）；项目收益须与公共工程部分享。特许费的调价机制将会基于道路的维护情况。哥伦比亚公共工程特许权项目主要是已建成、目前由哥政府国营，政府为提高服务质量、计划在未来招标
引入私人投资者的公路项目。案例2：考卡山谷新路网—进入加利和帕尔米拉的第五代（5G）公路项目本项目位于哥伦比亚考卡山谷与考卡省之间，项目预计总长度为310km，分为 6个路段， 8个收费站。项目内容包括新建、修复、升级和维护相应路段，属于5G公路。本项目是改善考卡山谷和考卡省的道路连接，以及加利省和帕尔米拉省的主要道路。
项目特许经营期29年，其中包括建设准备期1年，建设期4年，运维期24年。项目总投资约为9.23亿美元。项目收入为征收通行费和其他商业收入，分为6个工段，收益按月计算。通行费部分将根据CPI月度数值按照特定公式更新数值。
二、轨道交通
案例均为已建成、目前由哥伦比亚、墨西哥交通与通讯部下属机构负责运营，政府为提高服务质量、计划在未来招标引入私人投资者的轨道交通项目。
案例3：哥伦比亚铁路修复PPP项目（拉多拉达至奇里瓜纳段）
本项目对奇里瓜纳和拉多拉达之间的铁路进行评估并实施修复，包括更换铁轨、混凝土轨枕、加固桥梁和更换旧的信号和控制系统。项目全长521km。
本项目属于国际公开招标PPP项目，项目总投资为3.94亿美元。项目特许经营期不超过30年。
案例4：墨西哥城地铁1号线升级改造项目
墨西哥城地铁1号线改造主要工程内容包括：整条轨道线路和控制系统的升级改造，新购30列9节编组胶轮车辆以及后期的维护，现有10列NM16列车系统升级和维护。墨西哥地铁1号线全长18.82km，设有20个车站，19个地下，1个地上。1969年9月开始投入运营，车辆采用胶轮车，投入运营车辆54列，编组方式为6编组，供电方式为750V，车辆运营时间近40年，车辆状况很差，急需更新。
长期服务合同，采用PPS模式，需要进行投融资，货币为墨西哥比索，还款期限约为19年，运营方为墨西哥城地铁局，目前1号线票价为5比索，政府全补贴，财政兜底。还款来源墨西哥城地铁公司收入和墨西哥城市政府预算。
政府公布的项目建安费约8亿美元，其中机车约占80%，轨道系统改造部分约占13%（不包括区间地下隧道的加固和维护），整个项目建设、维护和还款期总投资额约17亿美元。
PPP项目信息获取渠道
一、公共工程部
上述智利存量特许经营公路项目的业主是智利公共工程部是智利政府下辖行政机构，负责智利的公共基础设施的规划、研究、设计、建造、修理、维护和运营。其涉及的主要项目领域包括道路、高速公路、桥梁、隧道、医院和机场等。参与此类项目的方式是通过官方渠道购买招标文件，按照招标要求按期提交技术标和经济标。由于智利政府运作此类项目的经验丰富，且运作公开透明，所以不需依靠代理。
二、交通部
哥伦比亚存量特许经营基础设施项目信息的发布渠道是国家基础设施局，隶属于交通部。墨西哥通讯与交通部负责特许经营公路项目的招标工作，但通常由国家公共工程和服务银行作为特许经营权人国家基础设施基金的受托机构与特许权人签署特许经营合同。而存量地铁项目则由墨西哥城地铁公司通过行政和财政司发布招标公告，项目的还款来源是墨西哥城地铁公司收入和市政府年度财政预算。
三、当地公司、代理等私人发起方
另外，在智利、秘鲁和厄瓜多尔等拉美国家，可以由私营投资方发起特许经营项目，此类项目通常由有一定实力的当地工程设计公司、代理等通过密切的政商关系获取项目信息，并推介给外国投资 /建造 /运营企业。
私人动议的特许经营模式具有以下特点。
1.尽管是私人发起的项目，但如获政府相关部门的评审通过，政府可在财力允许的情况内为项目提供部分融资。
2.企业可规划和构建涉及多个政府部门的基建项目。
3.因为要通过公开招标程序确定项目实施者，最先提出倡议的企业不一定就能获得最终的特许经营权，但如项目在挑战期（如瑞士挑战法等机制）内被他人挑战成功，其前期关于项目可行性研究的支出等项目开发成本由特许经营权最终中标方补偿。
投资论证过程要点
一、技术条件
技术可行性方面，拉美区域PPP存量项目的设计与实施条件通常较好，不涉及类似绿地项目的大量征地拆迁工作，需要重点关注的技术难点是道路迁改与导引。在既有线路升级改造时，可以考虑单向单车道通车，另外一个车道进行升级改造，可以不修筑施工便道，但要做好交通导改专项方案的编制、报批和有效实施。新建线路考虑半幅施工，半幅通车。既有线路在施工段进行交通控制，单车道通车，另外一个车道进行施工。
二、运营模式
运营与维护方面，拉美区域PPP存量项目通常是接手即运营。建设期道路维护优先采用当地分包方式。通常当地比较成熟的有资质的建筑公司，都参与过既有道路的维护。特许经营期开始后，项目公司直接公开招标或公开招标选择合适的公司作为道路维护分包。
运营组织采取混合模式，运营公司管理层优先采用轻型结构，关键岗位派驻自有员工，其他岗位和部分操作岗社会招聘当地雇员，其余管理岗位和操作环节均采用专业分包模式，充分利用当地运营公司的机械设备和专业力量优势，以满足业主关于运营绩效考核方面的相关要求。
三、回报机制
回报机制方面，拉美区域PPP存量项目难以获得政府的前期补贴，而通行费收入的政府兜底模式也在公招项目中比较罕见。常见的收入来源是通行费收费或使用者付费/可用性付费，以及其他多种经营收入。
四、收益水平
收益水平方面，对于政府付费的拉美区域PPP项目，政府以未来年财政预算收入作为保障，出具财政预算文件，根据中标人对政府补贴的要求对项目做出财政补贴的承诺和安排。同时，政府通常会在项目运营后定期对收益率进行核算，如果特许经营者未能取得预期收益，将给予补贴；如果特许经营者取得超过可研报告中的预期收益，超额部分将被分成，因此项目的风险相对较小，收益水平较稳定。
对于使用者付费的拉美区域PPP项目，车流量的变化风险需要SPV公司完全承担，因此在项目的前期预可研和可研阶段对车流量进行专项调查和研究，项目的收益水平则与所在地的经济社会发展水平、区域的功能定位相关。
拉美区域PPP项目竞标特点
一、竞争对手
拉美区域PPP存量项目的主要竞争对手按照是否有自行项目施工能力可分为2类，一类是自行项目施工能力较强，且有项目投资能力的大型建筑施工企业，如西班牙的 Sacyr和A cciona、法国的万喜、美国的柏克德等。另一类是自行项目施工能力较弱，但在项目运维及长期持有运作方面有优势的业务多元化企业，如哥伦比亚的ISA集团等。
通常情况下，第二类企业由于业务较为多元，在拉美地区的具体国别具体项目上的竞争策略与该企业在项目所在地区及国别的项目资源情况高度关联，因此需要结合具体项目情况具体分析。而第一类企业与中资建筑类企业的国际化背景、专业能力、项目诉求较为类似，应视其为在拉美市场竞争此类项目的主要对手。
二、评标机制
结合多个拉美区域PPP存量项目的投标经验，评标机制有多种形式，竞标标的包括交通量收入、政府付费收入、建设成本、运营成本等相关成本。但由于缺乏拉美区域项目的建设、运营成本及收入的相关历史经验数据，以及不同国家、区域、行业的风险情况，因此，通常以市场法作为投标报价策略研究的主要导向，即获得相关项目的投标历史经验数据，并对其竞标机制及竞争力进行分析，结合投标项目的特点，从而制定出具有竞争力的投标报价。
1. 第1轮比选：技术标及商务标
采取通过制，具体条件如下。
（1）技术标部分：联合体必须从100分中至少获得70分，主要包括人员技术专业能力和经验，近10年同类建设及维保项目完成合同金额，收费公路运营里程数等业绩证明。
（ 2）联营体财务实力：联合体加权平均营运资金必须超过特定值，同时考查流动资产负债率、债务股本比等指标。满足以上条件的投标人才被视为有资格进入第2轮比选。
2.第2轮比选：经济标报价
竞标机制主要分为2类。
（1）最低总收入现值（折现率由官方指定），该类项目的特许经营期限为可变动，即报价越低，运营时间越短。
（2）报价不能比所有投标人有效报价的中位数低15％。
思考与建议
拉美区域PPP存量项目呈现出法规成熟、投标规范、操作透明和竞争异常激烈等特点，针对此类项目的投标过程，结合中企参与拉美市场的现状，提出以下5点思考与建议。
第一，鉴于拉美地区PPP存量项目通常采取国际公开竞标，严格执行保密制度便是重中之重，领导和员工均应一视同仁。特别是保密资料归档和涉密会的组织，严防标底外泄。
第二，拉美区域PPP存量项目对投标单位资质要求严格，因此商务及法律文件要先行，注意积累成果，留出足够提前量。要设置专人负责吃透招标文件及合同文本，向工作组交底。
第三，专人盯住内外协调沟通，即时准确信息同步。拉美区域PPP存量项目投标通常是全产业链的联动，这就要求牵头方（投资或外经单位）与工程局、设计院形成稳定对接，做好分工。联合投标原则和关系先明确，投标策划要完备。
第四，加强自身经营力量，业务线前移，掌握主动。深入拉美一线开展尽调，确保可研质量。人力资源合理化配置，工作计划可执行。第三方资源逐渐积累成库且合规。
第五，财务模型自行搭建，确保投可研报告高质量。通常参与拉美区域PPP存量项目投标的中资建筑类企业EPC背景浓厚，容易忽视投资分析及财务测算与评价在PPP项目中的关键作用。
建议投标团队具备独立搭建财务模型的专业能力与实战经验，一方面能有效校核第三方财务顾问提供的成果，另一方面可显著提高投资可行性研究报告，尤其是经济评价章节的深度。
（作者工作单位：中铁建国际投资有限公司）