严控政府隐债背景下片区开发项目合规投融资路径分析

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片区开发项目是指在成片的城市用地上统一进行基础设施、生产项目和生活服务项目等综合性开发建设活动，包括土地平整、市政基础设施建设等土地一级开发和商业开发、公益性项目开发等二级开发的内容。从广义上讲，片区开发还包括区域战略规划、特色发展、产业导入等内容。其目的是充分发挥区域的资源和地域优势，提高土地利用价值，寻找区域新的增长极，在科学发展、生态环保、产业创新的基础上，推进城市化建设。片区开发是最烧钱的项目，特别是在地方政府财政普遍吃紧的情况下，如何拓宽项目融资渠道，吸引社会资本积极参与片区开发项目，对推进项目落地有着重要意义。但在实践中引进社会资本或是平台公司参与片区开发项目时，如何搭建投融资架构，确保没有跨越新增政府隐性债务这条红线，是项目谋划过程中需要重点关注的问题。
常见的片区开发项目的投融资架构
ABO授权模式下的投资人+EPC是片区开发项目常用的实施模式。

首先，由地方政府通过签署特许经营协议、出具授权书等方式将项目整体打包授权给本级国有企业或平台公司。平台公司通过招标确定社会投资人，此处一般采用两标并一标的招标方式，中标的社会投资人也是项目工程的总承包单位。平台公司与中标的社会投资人签署投资合作协议并成立项目公司，项目公司作为项目实施主体，将工程发包给社会投资人施工建设，并向金融机构融资，取得项目的建设资金。
其次，项目范围内的土地经一级开发整理变为净地，地方政府通过土地出让获得土地出让金。土地出让金作为财政专项资金，地方政府通过预算管理要求，以特许经营服务费的方式拨付给平台公司，平台公司又通过工程费用、绩效奖补的形式支付给项目公司，项目公司用于偿还融资借款。部分项目中还会包含一些经营性项目，项目公司可通过运营获得一定的收益。不同于PPP项目的长周期合作模式，片区开发项目的合作期限较短，一般在10年以内。合作内容方面，大部分片区开发项目的合作内容一般都包含土地一级开发、市政基础设施建设、学校、医院、环境治理等公益性项目，仅有少部分项目包含产业导入相关内容。
政策背景
2021年，正当片区开发项目如雨后春笋般遍地开花的时候，国资委、国务院、财政部、银保监会出台了一系列的文件，严控地方政府隐性债务，其所针对的就是各地纷纷上马的片区开发项目，可谓是对开展的如火如荼片区开发项目浇了一盆冷水。具体如下：
2021年4月13日，国务院下发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），指出“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，妥善处置和化解隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，决不允许地方政府新增隐性债务上新项目。”《意见》还强调要清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，并严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
2021年5月21日，财政部出台《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）。规定将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入划转给税务部门负责征收。通知进一步规范了土地出让金收支管理，针对存量片区开发中留存土地出让金等不规范使用土地出让金的行为。
2021年6月29日，财政部《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号），函中提到“部分地方开始采用ABO、F+EPC等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。此函一出，不少地方财政、审计部门将ABO、F+EPC等融资模式定性为违规操作。
2021年7月银保监出台《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）。《意见》强调不得以任何形式新增地方政府隐性债务。银行保险机构应严格尽职调查，提供融资应符合以下要求：一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资；不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。这就意味着从源头上掐断了传统片区开发项目的融资来源。
以上文件的出台，导致各地已经上马的片区开发项目被叫停，一些正在筹划中的项目不得以被搁置，整个市场哀嚎一片，地方政府更是苦于融资无门，咨询机构及行业专家们开始探究新的投融资模式。
传统片区开发模式的合规性分析
传统片区开发模式存在的问题，主要还是新增政府隐性债务的问题。
1．从项目内容上看，传统片区开发中合作内容主要包括土地一级开发、无收益的公益性项目如公立学校、环境治理等，当然也可能包含部分有收益的公益性项目。无论是土地一级开发、还是公益性项目，均属于政府投资的项目范围，如果交由平台公司通过市场化融资建设，存在政府和平台公司之间暧昧不清，一个锅里搅饭的情形，其本质依然是平台公司
替政府融资举债的行为，存在政府违规举债和增加隐性债务的风险。
2．虽然一些片区开发项目包含一些有收益的公益行项目，但项目收益相对于项目投资来说杯水车薪，还款来源还得依靠未来的土地出让收入，而未来的土地出让金具有很大的不确定性，特别是在当前房地产市场低迷、土地价格大幅下跌的情形下，部分正在开展或已经上马的项目面临投资收益无法收回的风险。且未来的土地出让收入穿透来看还是属于财政性资金，因此以未来土地出让金作为收益来源的项目，存在增加政府隐性债务的情形。
3.业内部分专家认为只要项目能够达到收益自平衡，不需要政府出资或补贴，便是合规的项目，于是在项目规划设计时便包装了大量的商业项目，如房地产开发等，且经过测算项目未来的收益完全能够覆盖投资成本及收益。对以上观点笔者持否定态度，首先由平台公司或地方国有企业投资建设公益性项目或土地一级开发的行为并不能理解为是企业的投资行为，应当理解为地方平台公司、国有企业替政府融资举债的行为；其次，商业项目的投资风险大，没有可控的收益来源，其收益是否能涵盖片区开发的投资及利润无法测算；再次，将商业项目和公益性项目包装到一起，当商业项目出现亏损时，还会危及公共服务的持续稳定供应。
4.大部分片区开发项目运营内容很少或者没有运营内容，其本质上与以前的BT模式没有区别，而BT模式因涉嫌违规举债早已被叫停。
片区开发项目的合规性设计
依上文所述，传统的片区开发模式因涉及违规举债和新增政府隐性债务难以继续开展，如何破局就得转变开发思路，在符合片区总体规划的前提下，对片区开发项目包中的项目分类施策，通过不同的融资渠道筹措开发资金，具体如下：
1、发行专项债
通过发行政府专项债的方式解决建设资金，这是针对有一定收益的公益性项目一条切实可行的融资渠道。以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源。比如片区开发建设中的电网、水利、天然气管网建设等项目。
2、采用PPP模式
在地方政府财承余额足够的情况下，对符合条件的、有一定收益的公益性项目可采用PPP的模式实施，引入社会资本参与项目的投资建设，政府采用可行性缺口补助的方式每年给予社会资本一定比例的资金补贴。比如片区开发建设中的集中供热、公园广场、污水垃圾处理等。
3、采用EOD模式
生态环境导向的开发模式（EOD）并非是一种投融资模式，但是在EOD项目模式中可以引导社会资本公益参与生态环境的治理，这是解决含有环境治理内容的片区开发项目资金来源的一条重要渠道。
除了以上融资渠道之外，将土地一级开发和纯公益性项目严格交由财政资金解决，地方政府可委托当地国有企业代建。项目支出列入财政预算，以防止隐性债务的发生。
来源：诚域建工中心 作者：郭彦彪
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【课程提纲】
第一讲、地方政府融资平台重组整合、转型发展和投融资模式创新要点与案例
（时间：2月17日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连博士，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资背景
二、融资平台转型发展
三、投融资模式创新
第二讲、培育核心资产、盘活存量资产和公募REITs的要点与案例
（时间：2月17日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连博士，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、公募REITs
第三讲、政府项目精准谋划与城乡区域建设融资创新实操及风险防范（上）——政策要点、投融资要点、ABO合规模式、企业市场化投资模式、项目策划
（时间：2月18日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远集团总裁。
一、关于落实稳住经济政策措施的相关投融资政策要点解读
1、2022年12月中央经济工作会要点解读
2、国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知（国发〔2022〕12号）
3、中办、国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》
4、《“十四五”新型城镇化实施方案》（国函〔2022〕52号）
5、国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见（国办发〔2022〕19号）
6、关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见（〔2022〕10号）
7、关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见水财务（〔2022〕228号）
8、国办发〔2021〕40号、环境部468号文、住建部63号文等重要文件解读
二、地方政府高质量发展投融资新逻辑
1、区分隐性债务和市场化融资
2、区分政府投资项目和企业投资项目
3、规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）
4、区分政府直接投资和资本金注入项目
5、区分委托代建和授权开发
6、授权开发+做大做强平台公司
7、合规安排政府资金的多种使用方式
8、土地最终产出与项目包装的紧密结合
9、大基建时代的综合平衡
三、政府项目投融资实务要点分析及案例分享
1、5号文后政府如何安排资金用于项目及如何判断项目的资金已经或可以列入政府预算
2、政府只有一年期的预算和三年期的中期规划，但资金支付期需要十年，如何解决？能否签订超过三年的政府支付合同
3、政府合规支付项目款项的路径及案例
4、政府采购具有融资的机会，如何融资？
5、审批制、核准制、备案制的要求有什么不同，如何认定政府投资项目和企业投资项目
6、无经营收入的基建项目如何策划包装
7、施工企业为平台公司垫资合规吗？该如何操作
8、如何定义垫资及垫资与投资的区别
9、土地增减挂钩指标交易、耕地占补平衡指标如何融资
10、如何甄别是否构成隐性债务
11、平台公司策划自求平衡、资源补偿、以租代建等模式市场化融资及案例分享
四、平台公司授权经营（ABO）模式转型及合规性操作要点分析
1、政府授权（ABO）与PPP、特许经营甄别
2、政府授权（ABO）合规性分析
3、政府授权（ABO）模式中A对平台公司如何操作，是否需要招标？
4、政府授权模式做大做强地方平台公司的操作要点
5、40号文后ABO常见的违规与整改方式及案例
6、政府授权（ABO）市场化融资运用要点及案例
7、政府授权（ABO）模式政府支付路径的特殊性及合规性安排
8、社会资本参与“政府授权+城市合伙人+EPC”模式的合规要点及分险防范
9、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式包含的两层付费关系，平台如何与社会资本进行结算支付
10、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式实务案例分享
五、企业市场化投资基建项目的模式与实务案例
1、企业核准备案为何可以应用“投资者+EPC”或“投资合作+EPC”模式？
2、真假“投资人+EPC”模式如何判断？
3、纯公益性项目打包可否用“投资人+EPC”模式？是否为隐性债务？
4、“投资人+EPC”模式下合规性分析及案例
5、“投资人+EPC”模式下收益来源分析及案例
6、“投资人+EPC”模式下市场化融资运用要点
7、“投资人+EPC”模式下项目资本金筹集模式
8、“投资人+EPC模式”政府补贴怎么补才合规？
9、央企、国企与地方平台合作采用“投资合作+EPC模式”操作项目的两类合规模式分析
10、“投资人+EPC”模式“两标并一标”解析
11、避免“投资人+EPC”沦为BT模式违规应注意的问题。
六、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
1. 政策、要点与路径
2. 某综合开发案例
（二）土地指标资源
1. 政策、要点与路径
2. 某空心村整治案例
（三）河砂资源
1. 政策、要点与路径
2. 某水利建设利用河砂特许经营案例
（四）矿产资源
1. 政策、要点与路径
2. 某国有公司利用矿产资源进行基础设施投资案例
（五）碳权资源
1. 政策、要点与路径
2. 某碳权资源结合项目开发案例
（六）林权资源
1. 政策、要点与路径
2. 某林权资源结合项目开发案例
（七）旅游资源
1. 政策、要点与路径
2. 某旅游资源结合项目开发案例
第四讲、经济稳盘形势下政府项目精准谋划与城乡区域建设融资创新实操及风险防范（下）——片区开发、土地储备、城市更新、EOD、公共府服务等项目
（时间：2月18日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远集团总裁。
一、片区综合开发项目投融资实务要点分析及案例分享
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、社会资本方如何合规介入土储业务？
3、政府购买拆迁安置服务是否包括征拆补偿资金，资金如何安排
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？
5、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
6、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
7、政府授权企业做片区综合开发的授权范围如何界定及其依据
8、生地熟地毛地净地的区别，毛地可否供应？
9、如何分析片区项目的可融资性？
10、专项债解决土储资金的模式与要点
11、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
12、如何实现土地开发一二级收入联动和融资（操作联动）
二、土地储备开发主流模式解析
1、委托代建+采购工程、采购服务模式
2、做地模式
3、二级赎买一级模式
4、反向委托（或反向购买）模式
三、片区综合开发结构化合作运作模式
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、专项债+PPP模式
6、认购基金+施工总承包模式
四、城市更新项目投融资模式实务
（一）城市更新项目政策梳理及63号文的应对措施
（二）城市更新项目分类
（三）城市更新项目的操作流程分析
（四）企业参与城市更新项目的操作模式分析
（五）城市更新项目的收益构成及来源
（六）城市更新项目运作的核心及要点
（七）城市更新项目中地方平台公司的角色及社会资本方的选择
（八）城市更新片区级项目的策划要点
（九）城市更新项目可采取的投融资模式探讨
1、地方政府利用财政资金直接投资模式及案例
2、地方政府配套资金同时发行城市更新专项债模式及案例
3、地方政府授权下的地方国企ABO模式投资及案例
4、“投资人+EPC”模式的应用
5、政府和社会资本合作模式（PPP模式）的应用及案例
6、地方政府+房地产企业+产权所有者合作模式及案例
7、属地企业或居民（村民）自主更新模式
8、项目经营性收入不足下多个更新改造项目组合平衡及利用跨区域资源补偿模式平衡的包装
（十）城市更新项目收并购实务及案例
（十一）城市更新项目融资的模式与案例分享
五、EOD模式运作实务与融资要点
1、EOD模式政策要点及一二批试点项目分析
2、EOD的“五位一体”和“三个内涵”
3、EOD模式下E与D关联的合规性分析
4、EOD模式开展的三个阶段
5、EOD模式八大主要收益来源分析
6、EOD项目的回报模式及回报来源组合
7、EOD项目落地主流投融资模式
8、EOD适宜的七大项目领域
9、EOD项目策划和落地的核心要点
10、EOD“指标”交易模式的应用
11、EOD模式相关案例解析
12、EOD项目融资要点及案例解析（核心是一二级联动）
六、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
第五讲、城投公司评级与信用债券融资实践
（时间：2月19日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：苑德江，财达证券债券融资一部负责人。
一、城投公司评级方法
二、城投公司融资环境
三、信用债券体系概况
四、公司债券产品体系
五、企业债券产品体系
六、债务融资工具产品体系
七、答疑与互动
第六讲、股权基金视角下的泛基建、不动产投资和城市更新/片区开发实务
（时间：2月19日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：B老师，央企旗下大型投资基金副总经理。
一、新周期的泛基建政策及市场环境解析
二、经济周期变化带来的商业模式再造
三、案例解析
四、答疑与互动
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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