【特别关注】IMF报告称双支柱协议对税收溢出效应更强，并适度提高了全球税收收入

李威03

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来源：IMF官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概述
2月6日，国际货币基金组织（IMF）发布了题名为《国际公司税改革》的报告（以下简称“该报告”），该报告认为，双支柱协议使国际税收制度对税收溢出效应更强，更有能力应对经济数字化所带来的挑战，并适度提高了全球税收收入。全球公司所得税收入估计将增加约6%（占GDP的0.15%）。随着税收竞争和利润转移的压力减弱，这种收入效应在长期内可能会更大。具体国家的影响很难衡量，但在一些投资中心该影响可能是负面的。发展中国家可能会受益，但相对于其发展所需的大量收入而言，其影响不大。
IMF长期以来一直积极参加国际公司税改革的讨论，最主要的是讨论与发展中国家特别相关的问题和改革的经济影响。国际税收问题一直是IMF国家工作和分析议程的一个组成部分。IMF贡献的独特比较优势是基于与发展中国家合作的经验和对国际税收规则进行经济分析的无可比拟的专业知识。最近的一份董事会文件（IMF 2019）评估了应对经济数字化挑战的各种基于原则的解决方案，以健全、公平和可实施的框架标准为指导。这些不同的文件已被广泛介绍和讨论，并被纳入IMF的能力发展（CD）和监督工作中。IMF这些文件中的观点也为全球政策讨论提供了信息，从而促成了包容性框架协议的达成。
该报告包括以下四个主要方面的内容。首先，该报告评估了包容性框架中商定的改革以及其他正在进行的国际税收改革努力，并根据IMF（2019）中制定的标准对其进行了评估。第二，该报告通过建立模型，对包容性框架协议的不同组成部分的影响进行了新的分析。第三，该报告讨论了特别是低收入国家应该如何对改革后的国际税收框架做出选择，包括实施共同方法和在其国内税收政策中的最佳选择，该报告还阐述了这些改革如何促进作为低收入国家更广泛发展议程的一部分的收入调动的总体努力。最后，该报告展望未来，阐述了国际税收改革的轨迹在包容性框架协议和其他倡议之后如何演变，以进一步加强国际税收制度的稳健性，促进发展中国家的收入调动能力。
双支柱影响评估
该报告根据IMF（2019）三个关键标准对双支柱协议进行评估：(1)税收竞争和利润转移跨境溢出效应的稳健性；(2) 实施的便利性，包括：(a) 实际；和(b) 法律；和(3) 是否适合低收入国家的情况。该报告随后考虑了改革国际税收制度的四个广泛的基于原则的方法，其中一些反映在包容性框架协议中，包括边境调节利润税、公式分配法（FA）、剩余利润分割法（RPA）以及最低税率。
该报告承认，鉴于很多不确定性的因素，双支柱协议的经济影响难以评估，对其对收入、投资和利润转移影响的估计应谨慎解释。
支柱一的影响分析
该报告认为，支柱一估计将重新分配跨国企业利润总额的2%，主要是从低税投资中心到其他国家，使全球企业所得税（CIT）收入增加120亿美元。由于门槛较高，支柱一适用于刚刚超过100家的跨国企业（基于2019年的数据）。由于抵免预计将避免对这些利润的双重征税，总的收入影响来自于接受额外利润的国家和必须提供抵免的国家之间的税率差异。通过使用总销售额的信息，可以清楚地看到，很大一部分超额利润从投资中心（平均而言，这些中心的税率相对较低）重新分配到其他国家。事实上，投资中心损失了当前企业所得税收入的约2-3%，而低收入国家、新兴市场和发达经济体的企业所得税收入分别增加了约0.7%、0.4%和0.9%。这些估计相当于全球企业所得税收入净增120亿美元。
支柱二影响分析
该报告认为，支柱二将使全球企业所得税收入提高5.7%，根据IMF工作人员的模拟分析，全球18.5%的跨国企业利润的税率低于15%（2019年为1.47万亿美元）。平均而言，这些利润的现行税率为5%，因此，超过基于实质的所得排除的利润将被平均征收10%的补足税。无论在来源国（QDMTT）、居住国（IIR）还是潜在的其他国家（UTPR），补足税的总金额都是一样的。如果QDMTT被广泛采用，额外的收入将主要由目前适用低ETR的来源地辖区征收。
该报告认为，按照现在的设想，STTR不太可能为发展中国家筹集大量的额外收入。在目前对发展中国家生效的协定中，利息和特许权使用费的税率低于9%，所占比例约为19%和20%。然而，对于技术服务费来说，接近80%的协定的预提所得税低于9%，在大多数情况下（78%）为零。该报告发现，总的来说，最低税率将适用于 32个发展中国家与13个国家签订的101项协定（占协定总数的6.9%）。在101个被确定为范围内的协定中，有20个协定有详细的服务进口信息，将为7个发展中国家带来正的STTR。STTR收入的金额差别很大，从接近零到个别协定的当前CIT收入的0.14%不等。总的来说，STTR将为各来源国带来高达0.14%的额外企业所得税收入。STTR的大部分收入来自于服务费。仅仅将STTR限制在特许权使用费上，将只在一个协定中产生额外的收入，为相关来源国增加0.003%的企业所得税收入。
对公司投资的影响
该报告认为，总的来说，面对较高的企业所得税，预计跨国企业的投资会适度下降。企业所得税可望上升，原因是GloBE规则的直接影响，竞争压力减少带来的税收增加，以及利润转移范围的减少。OECD的经济影响评估（OECD 2020）显示，全球平均边际有效税率（METR）预计将增加约1.85%。全球跨国企业投资率将因此下降 0.12%，而总商业投资率（包括跨国企业以外的公司）将下降 0.05 %。UNCTAD（2022）估计，对全球外国直接投资（FDI）的潜在下降影响约为 2%。
该报告指出，对一些国家来说，GloBE规则也可以鼓励实际投资。例如，基于实质的所得排除将随着工资和实际资产的增加而上升。因此，METR对于在一个国家的投资来说可能是负面的，因为在这个国家，如果原有的利润超过了基于实质的所得排除，那么任何额外的投资或工资地点都会增加税收保护。然而，在其他情况下，GloBE规则也可以提高METR。该报告表明，在32个东道国样本中（几乎所有的发达经济体），高税辖区将以牺牲低税辖区为代价获得跨国企业投资。
对利润转移的影响
该报告认为，由于各国的法定税率差异较小，跨国避税现象将减少。目前，有36个辖区要么完全不对公司利润征税，要么采用低于15%的法定税率。一旦所有的利润都按15%的最低ETR征税，将利润转移到这些辖区所节省的税收将减少。虽然大多数国家从利润转移的减少中受益，但低税辖区可能会产生损失，其规模难以衡量。模拟分析表明，低收入国家从利润转移行为的改变中获得目前与跨国企业挂钩的企业所得税收入的1%左右，而低税辖区平均可能损失2.8%左右。
对税收竞争的影响
该报告指出，支柱二的另一个积极的收入影响可能来自于公司税率的竞争减少，这可以使全球企业所得税收入额外增加8.1%。这种动态效应可以从过去的税收竞争经验中推断出来，尽管需要谨慎。例如，IMF（2022b）发现，世界平均企业所得税税率每提高1%，平均会促使一个国家将自己的税率提高0.6%。通过设置15%的下限，上述模拟分析表明，18.5%的跨国企业利润确实将面临更高的企业所得税负担，这意味着各国将感到保持本国低税率的压力较小。通过对税收竞争模型的模拟分析，该报告发现，由于全球最低税率的实施，平均企业所得税率将从22.2%上升到24.3%。全球企业所得税收入的相关提升将达到8.1%，超过对收入的直接影响。
双支柱协议的实施挑战
该报告认为，支柱一在通过和实施方面面临若干不确定因素和挑战，各国需要就支柱一的几个相关细节达成协议。一旦达成，它将需要以多边公约的形式签署，需要有足够数量的辖区批准。在没有批准协议的情况下，没有明显的替代实施方案。不采用支柱一可能会产生严重的、难以预测的影响。最重要的是，它可能会重启关于单边DST的争论，并伴随着贸易争端的风险，这可能会带来巨大的全球经济成本。
支柱二下的实施风险比较有限。虽然支柱二将受益于广泛的采用，但作为一种共同方法，它可以在少数国家率先采用并随后扩大。目前，一些国家已经公布了供支柱二采用的立法草案（荷兰、瑞士、英国）。2022年12月12日，欧盟成员就最低税指令达成一致，要求在2023年底前在国家法律中实施。同样在2022年12月，韩国在国内法中引入了支柱二最低税率规则，并在2024年生效。英国承诺将支柱二纳入其2023年春季财政法案中。另外，一些辖区已经发布了关于实施的公众咨询（包括澳大利亚、加拿大、马来西亚和新西兰）。
征管和合规成本
由于实施双支柱协议的规则细节不断变化，越来越复杂，将产生高额的征管和合规成本，因此也出现了实施挑战。该报告认为，征管的复杂性是发展中国家特别关注的一个问题，双支柱协议的实施对发展中国家来说可能会带来更多的挑战：
（1）许多税务机关缺乏改革的能力。许多税务机关尚未能够实施早期的国际倡议，如自动信息交换和最初的BEPS方案。在这一议程之上增加更复杂的改革，将给他们带来重大挑战，包括什么是优先事项。缺乏足够的资源也将阻止或妨碍有效实施具体的、与支柱一和支柱二相关的职能和任务。
（2）双支柱改革与其他优先事项竞争。在支持低收入国家的发展议程方面，双支柱改革应与其他优先事项进行权衡。一些国际义务，如采用共同报告标准和国别报告，意味着税务机关的初始投资，由于互惠的数据共享，未来可能会受益。然而，许多低收入国家还不能从信息交换中获得数据，或者没有能力有效利用这些数据。
（3）经验有限。发展中国家传统上专注于管理和调查入境投资，在征收出境投资收入方面的经验往往有限。这将阻碍IIR和UTPR（如果通过的话）等的管理。此外，它们在与外国税务机关的协调和合作方面，特别是在参与跨境争议解决方面，通常经验有限。因此，低收入国家可能会发现自己与更先进的同行相比处于不利地位。
（4）实施时间表很有挑战性。虽然以立法模板的形式提供了指导，但许多税务机关很少参与早期的政策决定，不知道实施方案中不断变化的不确定性，也不清楚在实施协议和应对国内政策方面需要做出的选择。短暂的时间表没有给与企业和其他利益攸关方协商的空间，也没有提供足够的时间让政府准备管理新的任务。因此，更长的实施时间表可能是必要的（在支柱二下是可行的）。在过渡时期，可能需要更简单的解决方案，如替代性最低税或国内安全港。
低收入国家的选择
该报告认为，为了保护其税基不受侵蚀，建议低收入国家继续使用有针对性的反避税规则。IMF讨论了以下五种针对税基侵蚀的专门方法，这些方法与低收入国家特别相关，并根据最近的发展情况在此重新考虑：
（1）替代性最低税（AMT）。全球有50多个国家有这种做法，例如基于营业额或资产。它们在支持收入方面是有效的，当适用于入境投资时，可以对抗企业所得税基的侵蚀。这些AMT需要作为企业所得税的代理来运作，才能被确认为支柱二下的有效税额，即使AMT使用简化方法，也是可能的。但随着国内AMT的发展和对支柱二框架的偏离，可能出现复杂的情况。
（2）安全港。传统的转让定价规则将被保留，用于对相当份额的跨国企业活动进行征税，无论IF协议如何实施。按照与金额B考虑的建议类似的方法，安全港规则可以通过规定特定交易或实体的预期利润率来简化独立交易原则的应用。它们最常被采用的形式是适用于商品分销的定价方法，以及作为低附加值服务的简化方法。PCT认为，安全港可能适用于广泛的行业，包括制造业、销售和分销，以及一系列服务提供商。对金额B建议的广泛认可、国家经验以及对各行业简化方法相关效率成本的分析倾向于支持这一评估。重要的是，在发展中经济体，由于用于转让定价基准分析的公开信息有限，安全港可以更好地利用征管数据。因此，在考虑安全港的情况下，需要仔细调整其设计，以保障低收入国家合理的利润部分，并尽量减少纳税规划机会。
（4）对利息支出和可能的其他支付的可扣除性的限制。低收入国家还拥有实施国内扣除限额的主权权利，其运作方式类似于有针对性的国内最低税。它们可以适用于利息和可能的其他常见的税基侵蚀支付，如对外支付服务费，其中一些不能通过征税预提所得税或直接向境外接受方征税（例如，由于税收协定的限制）。该措施可以拒绝当地居民纳税人的扣除，或以其他方式对其征税（以保持与现有双重征税协定的一致性），并考虑到在收到付款的辖区实际应支付的任何外国税款。该报告提醒，低收入国家应保持谨慎，不要同意——无论是双边还是多边——限制其执行来源国征税权的能力。
（4）境外间接转移资产。低收入国家应更广泛地对境外间接转让和特定区域租金征税，并在适用的税收协定支持下确保对它们的征税权，以实现更有效和可持续的税基（PCT 2020）。
（5）双重税收协定。低收入国家应确保在开始协定谈判之前，潜在的利益大于成本，并应定期评估现有的协定是否仍然合适。低收入国家应根据IMF以前的建议，在签订税收协定之前非常谨慎，并有足够的能力，以确保它们不会造成大量的收入损失和几乎不增加外国直接投资。该报告特别提醒，低收入国家应密切关注其税收协定的条款和条件。例如，它们应避免对外国支付（如特许权使用费、利息或跨境服务）使用预提所得税的严格限制。因此，低收入国家应优先考虑，例如：(1)股息、利息、特许权使用费和技术服务费的最低预提所得税税率（对每一项都有严格的定义）；(2)联合国协定范本定义的PE，也包括服务型PE；(3)保留对资产间接转移征税的权利；以及(4)采用适当的反滥用条款。
未来展望
该报告为发展中国家未来国际税收改革提供了具体的议程。该报告认为，针对低收入、资本进口经济体的新的改革方案——或“支柱三”——可以建立在最初的BEPS议程和双支柱改革的范围之外。这也可以反映出联合国税务委员会的成果和正在进行的讨论，或者是最近通过的联合国关于国际税务合作的决议。各国可以也应该单方面采取行动，加强反滥用条款，并寻求修订其税收协定，以更好地保护和扩大其来源征税权。
该报告认为，使国际税收规则与能力较低的管理机构相称，仍然是一个重要的、尚未解决的优先事项，将从扩大的国际指南中受益。改进关于预提所得税范围的国际指南，特别是在服务方面，可以成为未来为发展中国家服务的改革支柱的核心组成部分。除了数字化和面向消费者的活动之外，服务的征税对来源国至关重要。大多数发展中经济体都是服务进口国，而且这些进口相对重要。对它们的征税一直是国际税收分歧的主要来源，《联合国协定范本》第12A条保留了对跨境服务支付征收最终预提所得税的权利，这是《经合组织协定范本》中没有的条款，最能说明利益分歧。发展中国家在寻求在其税收协定中谈判服务费条款时一直面临着一场艰苦的战斗，只有大约20%的来源国条约涵盖这些条款。
该报告认为，如果STTR是基于接受国的有效税率而不是法定税率，那么STTR的范围将大大扩展。另外，该报告认为，在制定更多的基本改革时可以考虑到低收入国家的利益。这就要求简单性成为改革的首要目标。如果安全港被认为是独立交易原则下可接受的方法，其设计应确保低收入国家有合理的利润部分。如果公式分配法变得更加重要，可以选择将更大份额的利润归于发展中国家的分配因子。

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