欧盟国际采购工具法案的解读及应对建议

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作者：林涛 宋德斌

欧盟委员会于2022年6月底通过了国际采购工具法案（IPI），该法案于2022年8月底正式生效，有效期5年。普遍认为，该法案的正式生效，将极大地限制来自非世界贸易组织框架下的政府间采购协议（GPA）成员国企业参与欧盟国家政府采购项目，尤其对中国具有较强的针对性，将对在欧盟经营的中国工程企业产生重大影响。本文通过研究和解读该法案的核心条款，结合工作实践，提出中国企业的应对建议。
提案背景
2012年3月，由法国牵头、欧盟委员会首次提出，须使用政策性工具改善欧盟同非欧盟国家间在政府公共采购领域的不对等关系。根据欧盟的观点，欧盟在政府采购领域，尤其是重大工程项目的招标程序中，对所有国家都采取了无差别、无歧视的透明政策。而非欧盟国家，尤其是非GPA成员国，却通过歧视性政策的设置，限制或者禁止欧盟成员国企业参与其政府采购项目。欧盟援引了一系列研究文章，用于佐证其观点。在这一系列文章中，多半针对中国工程市场的开放程度进行了批评，指责中国对重大工程建设项目未开展无差别的国际招标，如三峡大坝工程和高铁工程等。因此，虽然官方口径中IPI针对的是所有非GPA成员国，但实际上对于中国具有很强的针对性。
2016年，欧盟委员会又对IPI的立法草案进行修订。值得注意的是，在该版草案中，欧盟已经开始不掩饰其对中国的针对性，明确提到了中国中标了价值3.52亿欧元的欧盟资金工程项目。
2021年 6月，欧盟 27个成员国首次在 IPI适用的意见上达成共识。同年，欧洲人民党党团向欧盟议会提交了最新版 IPI的立法草案，并交由欧洲议会国际贸易委员会进行讨论和审议。2021年版本的法案较2016年版本有2处重大修改，包括：将2016年草案中的IPI工具不触发的条件中规定的单个项目投标来自非覆盖国（指非GPA成员国以及未与欧盟签署政府采购双边协议的国家）的份额不超50%降为不超15%；将2016版草案中调查与谈判2个独立流程合并为一个流程，时间从之前的最多27个月缩短为最多14个月。IPI法案要求，欧盟可以自己发起或者应相关利益方的申请，对未加入WTO框架下政府采购协议或者未与欧盟签订关于政府采购协议的非覆盖国发起调查，以判定是否在其政府采购程序中对外国企业存在的歧视性政策，调查的同时邀请该非覆盖国进行谈判并要求做出整改。如在规定的时间内得出的调查结论为存在歧视性政策且该非覆盖国在规定的时间内未能废除或修改歧视性政策，则可针对该国启动使用IPI工具。IPI工具的使用包括3种，一是价格评分调整措施，即价格评分时，在报价基础上可最多赋值40%，用以计算价格得分。如进行价格单项评分时，最低价为满分，其他出价按照最低价与其的比例作为系数，乘以100分后得出该价格的得分。IPI工具触发时，在进行价格评分前，先对来自非覆盖国企业的报价进行赋值，再排名。赋值仅用于评标，与最终签约价格无关。二是直接排除该国企业参与资格。三是上述两种结合使用。
法案关键条款解读
2021年的修订版议案共有三章十三条，其中：第一章为总则，交代了政策出台背景、关键概念定义、法律背景等；第二章为核心条款，详细规定了对第三国的调查、谈判及价格调整措施等内容；第三章为其他补充说明性条款。以下，对核心条款做逐一解读。
一、非覆盖国的定义
非覆盖国是指未加入GPA的国家或者未与欧盟就开放政府采购签订双边协议的国家。
我国虽然早在2001年便加入了WTO，但是目前尚不是GPA成员国，也未与欧盟签订开放政府采购的双边协议。
二、法案适用对象
来自非覆盖国的法人机构以及虽然是注册在欧盟成员国的法人机构但其实际控制权（即：持有超过半数股权、拥有超过半数以上董事会表决权以及半数以上董事会任命权）为非覆盖国自然人或法人机构所有。
该规定排除了非覆盖国企业通过控股欧盟本地企业参与欧盟政府采购的可能。根据公开信息可知，目前有多家中国工程企业控股或参股欧盟工程公司。
根据该定义可推定，由非覆盖国企业控股的欧盟工程企业将会受到IPI法案的限制；而有非覆盖国企业参股、但未控股或拥有实际控制权的欧盟企业可不受IPI的规定参与投标。
三、法案生效条件
IPI法案规定，欧盟以及利益相关方均可就某非覆盖国在政府采购领域存在的针对欧盟企业的歧视性政策要求欧盟进行调查。启动调查的同时，欧盟应邀请被调查国进行质询并要求整改。该流程原则不超过9个月，遇特殊情况可延长5个月，即最多14个月。如调查结论认定该非覆盖国存在歧视性政策，且该非覆盖国针对其被认定的歧视性政策未做出整改，或者废除歧视性政策条款，则欧盟启动使用针对该非覆盖国的政策性工具。
换言之，自该法案生效期起算，到IPI政策工具可以被正式应用到政府采购流程中，最多可有14个月窗口期。
四、政策性工具触发机制
当来自非覆盖国的企业参与欧盟成员国的合同金额超过500万欧元（不含增值税）的货物和服务采购招标，或合同超过1500万欧元（不含增值税）的工程和特许经营项目招标时，招标机构启用I PI措施，包括价格评分分值调整或直接排除参与资格。价格评分分值调整是指，对来自非覆盖国的报价数值，可最高上浮40%（该比例由招标方视非覆盖国相关歧视性政策的程度及项目所属行业特点等综合酌定）取值进行评分。上浮后的取值仅用于评分使用，如该非覆盖国企业中标，中标价格维持投标价格不变。
我国近年来参与欧盟政府采购的主要领域集中在工程板块，且中标项目的合同额均高于1500万欧元，如中国路桥中标的克罗地亚佩列沙茨大桥项目（3.5亿欧元）、中国电建中标的波兰S14、A2、S19快速路项目及E75铁路项目等超一亿欧元的大型项目。
1500万欧元的门槛限制了中国企业只能不受影响地参与低于该金额的小型项目，导致自身优势无法充分发挥，经济不可行。
五、相关特别规定
1. 当投标人为联合体，且来自非覆盖国的联合体成员所占比例不超15%时，IPI工具不适用，除非来自缔约国的成员提供了至少一项用于满足投标资格要求的业绩或其他支持（如核心业绩、人员、财务能力等）。
2. 无论中标方是否为来自非覆盖国的企业，均需出具承诺，承诺不会将高于合同额50%的比例分包给非覆盖国企业。如违反承诺，则会面临合同额10%-30%的罚款。
上述规定进一步限制了非覆盖国企业通过本地合作伙伴的方式规避IPI政策工具的可行性，尤其是规定只有份额不超15%且不提供资格业绩时才不触发IPI政策，使得属地企业不能依靠非覆盖国企业的资质和业绩满足投标的资格要求，组成联合体投标失去意义。
中国工程企业应对建议
原则上讲，该法案体现的是国家间的经贸博弈，欧盟的根本目的不是为了排除外国企业，而是为了扩大欧盟企业在第三国市场的发展，尤其希望在巨大的中国政府采购市场中分得一杯羹。在已经敲定的《中欧贸易协定》（谈判已经完成，文本已经敲定，但被欧盟于2021年5月单方面宣布暂停签署）文本中，明确规定了欧盟企业可以合资企业的形式参与中国交通运输相关项目，且外资企业可以控股。因此，原则上，中国政府设置所谓的歧视性条款的论点是不成立的。欧盟基于上述事实，在决定是否采用I PI政策工具时预计会谨慎处理，避免造成进一步的经贸摩擦升级，影响既有的经贸关系。所以，尽管IPI法案已经通过，但是否真正实施、何时实施、实施的力度以及何时撤销均是未知数，中方暂时不必太过悲观。
企业面对法案的出台，救济措施确实有限，但好在该方案从生效到政策工具的获准使用之间尚有为期约一年的窗口期，且我国政府一直在为加入GPA做积极努力。因此，我国工程企业应保持信心和定力，并从以下几个方面进行积极应对。
一、充分利用窗口期
法案于2022年8月底生效，假设欧盟自生效之日就发起对中国的调查并认定存在歧视性政策，则预计最快于2024年初正式采用政策性工具。中国工程企业可利用这段窗口期加大投标力度、增加项目储备、巩固属地经营、提高行业话语权，一方面增加所在国招标机构决定采取IPI工具时的顾虑，为企业正常经营争取更多时间，另一方面通过签署更多项目维持经营，熬过“冬天”。
二、实践专业化发展道路
大型项目的实施往往离不开某些关键工作或工艺的专业分包，如桩基工程、疏浚等。如欧盟的Aarsleff、Keller等公司，其经营策略即为“小而美”“专业化”，虽几乎不参与大项目投标，但垄断了市场上接近半数的大型项目的桩基分包。中国企业可借鉴其经验，发挥核心优势，探索专业分包发展路线，以规避IPI政策，同时提高属地的核心竞争力。
三、收购欧盟企业非控股股权
根据该法案对适用对象的定义，结合其触发条件，可通过参股本地企业小比例股权的方式参与欧盟资金项目，即通过收购中大型公司的非控股股权，以其名义独立参与招标；或收购中小型专业化公司的控股或非控股股权，为综合性大项目提供专业分包服务，走专业分包的发展道路。
四、关注非欧盟资金项目及设计项目
尽管欧盟市场中欧盟资金项目占主流，但如世界银行等其他国际金融机构资助的项目也有一定比例，如欧洲E30、E40运河的防洪改造项目等，中国企业可选择参与非欧盟资金项目。同时，由于设计项目的体量普遍小于1500万欧元，因此也可以参与设计类项目。如中国交建2017年中标的意大利威尼斯离岸深水港设计咨询项目，不仅发挥中资企业的设计咨询和技术引领优势，而且进一步深化对欧盟标准和规则的理解，进而提升施工管理水平和综合竞争力。
五、开发投资类和大型私人项目
协调资源、主动开发和策划投资类项目，尤其是新能源类项目，包括垃圾发电、海上风电等能够发挥中国企业技术和施工优势的、能够带来长期稳定现金流的投资项目。重点关注大型私人项目，尤其是中国和第三国在欧投资的产业类项目，通过亲近此类客户、展示技术实力和履约信誉，策划多层次的深度合作，以拓展业务领域。
结语
欧盟为了其所坚持的在经贸领域的“对等”，近年来出台或策划出台一系列经贸政策，除此次生效的IPI以外，外国补贴审查法等法案也在酝酿之中。在国际经贸交往中，我国政府一贯主张开放与合作，反对封闭和贸易保护，并一直以此为原则推进与国际间的经贸合作。可以预料，诸如IPI、外国补贴审查法等都只是暂时的困难，随着开放力度加大，中欧之间必定能够更广泛、更深入地参与对方的经济活动。中资企业也应秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神，不断扩大在欧洲的朋友圈，与更多的属地企业发展深度战略合作，互惠互利，以期在双方市场和第三方市场共同成长壮大。
（本文作者林涛工作单位为中国港湾工程有限责任公司，宋德斌作单位为中国交建国际事业部）