夯实“两个规范”的税收征管基础

时代税客

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高培勇（中国社会科学院）
文章内容
作为促进共同富裕的基础性制度，分配制度在全面建设社会主义现代化国家战略安排中居于特别重要的地位。围绕完善分配制度，党的二十大在做出“加大税收、社会保障、转移支付等调节力度”战略部署的同时，首次提出了“两个规范”——“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”——的战略目标。毫无疑问，以“两个规范”定位以税收、社会保障、转移支付为代表的分配制度完善目标，系中国分配制度建设领域的大事件。它标志着，着眼于促进共同富裕的中国分配制度建设步入了收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重的新征程。
植根于当下中国的国情、税情，站在加大税收调节力度的立场上深刻体味、全面理解“两个规范”带来的变化，可以得到如下两个互为关联的基本认识。
其一，“两个规范”的实现，主要靠直接税而非间接税，主要靠对居民个人的课税而非对企业法人的课税。故而，加快健全直接税体系，提高直接税收入占全部税收收入的比重，特别是增加居民个人缴纳的税收，提高居民个人缴纳的税收收入占全部税收收入的比重，势在必行。
其二，“两个规范”的实现，不仅要针对流量课税，而且要针对存量课税。不仅要靠收入分配环节的所得课税，而且要靠财富积累环节的财产课税。故而，加快完善以个人所得税为代表、于收入分配环节征收的流量税和加快开征以房地产税为代表、于财富积累环节征收的存量税，势在必行。
无论是针对流量课税，还是针对存量课税，也无论是收入分配环节的所得课税，还是财富积累环节的财产课税，只要属于直接税体系，只要属于对居民个人征收的直接税，特别是只要以“两个规范”定位税收调节，只要税收调节跃出收入分配环节而扩展至财富积累环节，从而在更为广阔的范围内全方位介入国民收入分配，都涉及税收征管，都会极大地挑战现实的税收征管能力和水平。故而，都须伴之以税收征管机制的现代化转化——建立健全现代税收征管机制。
这是需要从理论上说清楚、讲明白的。
一、现行税收征管机制的基本特征

类如生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的关系，由现行税收制度格局所决定，现行税收征管机制格局可以从总体上归结为具有如下三个方面基本特征。
其一，主征间接税。既然现实中国70%以上的税收收入来源于间接税，那么，同价格“通道”税相对应，税收征管机制的构建和税收征管工作的运行当然主要围绕着间接税而展开。抓住、抓好了间接税，就等于抓住、抓好了绝大部分的税收收入。
其二，主征企业法人税。既然现实中国90%以上的税收收入来源于企业法人的缴纳，那么，同企业“出口”税相对应，税收征管机制的构建和税收征管工作的运行当然主要围绕着企业缴纳的税而展开。抓住、抓好了企业法人缴纳的税，就等于抓住、抓好了几乎全部的税收收入。
其三，主征现金流税。既然现实中国几乎100%的税源与现金流相捆绑，那么，同基本上只征“流量环节”税相对应，税收征管机制的构建和税收征管工作的运行当然主要围绕着收入流动的线索而展开。抓住、抓好了流量环节的税，就等于抓住、抓好了全部的税收收入。
打个可能不十分恰当的比方，倘若以如此失衡的税收征管机制格局对接以“两个规范”定位的税收调节，则肯定难逃“牛唇不对马嘴”之嫌。
所以，不论是综合与分类相结合的个人所得税制度的进一步完善，还是房地产税的开征，抑或遗产和赠与税的择机开征，或者，直接税体系能否逐步健全、直接税比重能否逐步提高，最终都要取决于税收征管机制能否同步跟进。
简言之，着眼于实现“两个规范”的税收调节及其力度的加大，须建立在建立健全现代税收征管机制的基础之上。
二、由祛除“间接税崇拜”起步

现行税收征管机制之所以是现在这个样子，固然应直接归结于现行税收体系的失衡——税制结构决定税收征管，有什么样的税制结构，就会有什么样的税收征管。然而，在另一面，也必须看到，与税收收入体系的情形无异，税收征管机制格局深受国情和税情的影响。
在新中国成立之后的很长一个历史时期，我们既经历过“非税论”——社会主义国家可以不要税收，对居民个人不征税是社会主义制度的优越性——的误导，还曾陷入过“极简税制”——税种越少越好，税制结构越简化越好，以至一度只征收“工商税”和“工商所得税”两个税种的情形——的迷茫，也曾有过、甚至不少人至今仍未跳出的“间接税崇拜”——间接税最有效，间接税比重高是中国税收收入能够保证及时、稳定、可靠的前提和基础——的心理暗示。
在如此的国情以及税情之下，特别是在“间接税崇拜”缠绕之下，税收征管机制自然会满足于征收间接税、企业法人税和现金流税，税收征管工作亦自然难以产生征收直接税、居民个人税和财产存量税的强烈需求。由此，现代税收征管机制也就无从谈起。
这里隐含的一个重要判断是：税收征管机制的失衡，问题绝非出在技术手段因素上，而是被不合时宜的惯性思维绊住了腿。
追溯一下这些年来中国税收征管机制变革的历程，就会发现，如果说改革开放之初的税收征管机制调整是从批判“非税论”开始的，在市场化改革取向正式确立之后，又是以跳出“极简税制”开道启动了匹配税收治理体系和治理能力公共化的税收征管机制变革，那么，适应“两个规范”的税收调节力度的加大，现代税收征管机制的建设则要由祛除“间接税崇拜”起步。倘若不能祛除“间接税崇拜”，税收征管机制建设便可能依旧围着间接税而转，税收征管工作运行便可能依旧满足于主征间接税、主征企业法人税、主征现金流税，我们也就很难正式迎来税收征管机制现代化的那一天。
祛除“间接税崇拜”的另一面，便是直接税应有地位的确立。一旦将健全直接税体系、提高直接税比重提上议事日程，一旦将征收直接税、居民个人税、财产存量税切实付诸行动，现行税收征管机制的“短板”“弱项”便会暴露无遗，税收征管机制的现代化转换也就成当务之急。
三、一块儿最难啃的硬骨头

这些年来我们围绕增加直接税所走过的历程一再证明，对居民个人征收的直接税之所以始终是一块儿难啃的骨头，除了理念、思想、战略层面的障碍之外，很重要的一个原因，就是它与税收征管机制难以相容。除非税收征管机制发生可对接居民个人直接税的变化，否则，无论个人所得税实行综合与分类相结合还是最终实现综合计征制，抑或是开征房地产税以及遗产和赠与税，都难有获得启动机会的那一天。
在这里，特别值得提及如下两个基本事实。
其一，个人所得税实行综合与分类相结合。至少从1996年起，“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制度”就被写入了“九五”计划。此后的“十五”“十一五”“十二五”以及“十三五”规划，均列有“建立综合与分类相结合的个人所得税制度”“实行综合和分类相结合的个人所得税制度”“逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度”之类的条款。但是，直到2018年，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》且经历了四分之一世纪并跨越了5个“五年计（规）划”的漫长摸索之后，随着直接面向居民个人的个人所得税App软件系统的成功开发，“综合与分类相结合”这一个人所得税制度模式才算初步落地中国。也正是依托于这样一个可同居民个人综合收入有效对接的现代税收征管机制，中国现代个人所得税的基本制度框架方得以正式确立。
其二，开征房地产税。至少从2003年起，开征房地产税就被当作一个重要的税制改革目标进入官方视野。从党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》到此后的“十一五”规划、“十二五”规划、“十三五”规划，均可找到“对不动产开征统一规范的物业税”“稳步推行物业税”“研究推进房地产税改革”之类的内容。直至2021年3月11日，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，我们再一次不无意外地发现了“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”的字眼。一个如此重要的直接税税种，又得到了全党、全社会的高度关注，却在经历了长达十八个年头的苦苦等待之后仍然未能落地，其原因固然是多方面的，但最关键的一条，就在于税收征管机制的掣肘，就在于我们尚未建立起可直接对接居民个人财产存量的现代税收征管机制。
如此看来，所谓税收征管机制的现代化转换，就集中体现在匹配征收居民个人直接税的现代税收征管机制建设上。没有税收征管机制的现代化，则不仅很难有直接税比重的提高，现代税收制度建设也无从谈起。
中国税制结构的优化调整，难不在税制安排，而在征管实现。脱出企业纳税人的视野局限而将税收征管机制建立在居民个人纳税人的基础上，便是其中一块儿最难啃的骨头。

四、向现代税收征管机制转换

这实际上告诉我们，随着现行税收体系向现代税收体系的转换过程，税收征管机制也有一个向现代税收征管机制转换的任务。其转换的基本方向是：
其一，由主征间接税拓展至间接税与直接税相兼容，将税收征管机制建立在同时对接间接税与直接税的基础上；
其二，由主征企业法人税拓展至企业法人税与居民个人税相兼容，将税收征管机制建立在同时对接企业法人税与居民个人税的基础上；
其三，由主征现金流税拓展至流量税与存量税相兼容，将税收征管机制建立在同时对接流量税与存量税的基础上。
在上述三个方向的转换中，我们尤其需要关注的，是面向居民个人的税收征管服务体系和第三方涉税信息报告制度的构建。前者是我们久已存在的致命“软肋”，绝对是一个不轻松的任务。只有聚焦这一“软肋”，围绕居民个人作为直接纳税人的要求，从法律框架、制度设计、资源配置等各个方面真正转换税收征管机制，方能够实现税收征管机制与居民个人直接税的对接。后者则系我们久未实现的目标，肯定是一个需调动各方面资源才可能见效的工作。只有瞄准这一目标，围绕与税收征管相关联的情报数据分享的需要，从权利与责任、法律与制度、执法与守法等各个方面规范相关主体的涉税行为，方可能形成企业、个人之间税收征管的均衡格局，确保税务机关依法有效实施征管。
可以看出，对于现行税收征管机制而言，这种转换不是一般性的，而是革命性的。而且，鉴于现代税收制度的建立与国家治理体系和治理能力现代化的推进息息相关，亦鉴于促进共同富裕的中国分配制度建设已经步入收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重的新征程，这种转换又绝对不属于未雨绸缪层面之举，而是火烧眉毛的现实考验。
所以，以“两个规范”定位税收调节及其力度的加大为契机，我们应当全面调整税收理念、思想和战略，以加快建立健全现代税收征管机制的努力，推动中国税收制度迈向形态更高级、功能更齐全、作用更完整、结构更合理的现代税收制度阶段。
诚然，现代税收征管机制的建设，不是也不可能是一蹴而就的，而是要循序渐进的。关键的问题是，在中国国情和中国税情均发生重大变化且呈现阶段性特征的背景下，我们不仅要认识到位，观念适应，而且要工作上得力，方法上对路——瞄准这一大方向，有针对性地、主动地、自觉地有所作为。
这是当前和今后一个时期完善中国分配制度以及与之相匹配的现代税收制度的大逻辑。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第1期）
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