李旭红：增值税立法稳步推进 助力稳经济

天竺语税

近日，《中华人民共和国增值税法（草案）》（以下简称《草案》）提请全国人大常委会首次审议。由于增值税是我国税收收入中占比最大的税种，与市场主体及市场经营行为密切相关，因此草案提请审议受到社会高度关注。
自2012年我国开始试点营改增以来，增值税制度改革已经历时10年，对各项税制要素均进行了充分的酝酿、试点实践及广泛征求意见，目前已具备较为充分的立法条件。同时，自党的十八大以来，我国一直在稳步推进税收立法工作，目前，除增值税之外，其他主要税收收入占比较高的税种均已完成立法工作。因此，当前适时完成增值税立法工作，对于我国落实税收法定、完善现代税制，推进中国式现代化均具有积极意义。

增值税法草案的基本内容
此次提请全国人大常委会首次审议的《草案》由六章三十六条组成，包含增值税制度中的各项重要税制要素。作为我国税收收入占比最大、使用频率最多的税种，增值税法草案篇幅简短，充分体现出我国简税制的现代化税制特征，也为我国提升税制的全球竞争力、优化营商环境奠定了重要基础。
市场主体最为关注的纳税人、税率、计税方法、征收管理等核心税制要素，均按照税制平移的思路，保持现行税制框架和税负水平基本不变。一方面，经历了营改增、简化税率、完善留抵退税制度、优化税收管理办法等多项持续改革，我国已经基本解决了增值税在前期制度设计上的主要难点问题，并且经过10年的税制试点实践，现有的改革成果已经形成较为成熟的立法制度性要素；另一方面，我国高度重视增值税对于市场经济的影响，通过税制平移、稳定税负的方式，保障了此项税制改革的平稳运行，有助于稳经济，促进经济高质量发展。
当前国内外经济仍面临一些不确定性因素的影响，外部风险及挑战仍然存在。从税制的基本原理上看，保持税制的适度弹性是必要的，因为新生事物总是会不断涌现，而经济社会发展的自然规律是制度有时会滞后于经济发展本身。因此，《草案》进行了特殊事项的制度安排。其第二十三条规定，根据国民经济和社会发展的需要，国务院可以制定增值税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案。这意味着，在增值税立法完成后，我国仍保留了一定的税制弹性，通过授权国务院制定增值税专项优惠政策的方式，根据国内外宏观经济形势的变化进行制度的适度调整。据研究，虽然增值税具有中性的典型特征，但是，近年来世界各国均对增值税作出过基于实现特殊政策目标的税制调整。

增值税立法的预期影响
增值税立法是我国现代税制改革中的一项重要税收立法工作，具有划时代的意义。具体有以下几方面的积极影响：
首先，有利于完善我国的税收法制建设。良好的法制体系建设是发展经济的重要保障。党的十八大以来，我国一直积极推进落实税收立法工作，目前在我国的18个税种中，已经有12个税种完成了立法工作，但是，增值税作为我国税收占比最大的税种，其立法工作一直没有完成，因此，完成增值税的立法工作既具有落实税收法定的里程牌意义，也是新时代的完善中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。
其次，有利于优化我国税收营商环境。2022年中央经济工作会议明确指出，2023年经济运行有望总体回升，要大力提振市场信心，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长，更大力度吸引和利用外资。当前宏观经济政策的关键任务之一，是通过制度性的优化为市场主体创造更好的营商环境，增强市场主体信心，进而恢复经济活力。比较世界各国的发展规律，对于经济发展水平、市场成熟度较高的国家而言，投资者对于税收激励效应的关注度远低于其他投资因素的考量，而良好的税收营商环境是投资者决策的重要影响因素。因此，当我国进入高质量发展阶段，增值税完成税收立法，增强税制的确定性以促进我国优化税收营商环境是适宜的制度安排。
最后，有利于稳定市场预期。税收政策是宏观政策的重要组成部分，我国10年来一直致力于现代税制改革，为市场主体减负纾困，对于促进经济发展发挥了积极作用。党的十八大以来，我国的增值税经过历次改革，简化了税制、增强了中性、减少了重复征税、降低了中小企业的税收负担、降低了市场主体的交易成本，这些由于阶段性改革以及税收减免带来的积极成效需要进一步通过制度性的安排进行巩固。稳定的税制更加有助于增强投资者的信心，稳定投资预期，对于吸引投资以及实现经营的可持续性更为重要。增值税立法有利于巩固过去10年我国在增值税改革方面取得的积极成效，有利于稳定市场预期，增强市场主体的信心，为我国新一轮经济高质量发展提供助力。

增值税立法相关配套改革建议
税收是一项系统工程，要发挥增值税立法后的积极效果还需要有相应的配套改革措施。
首先，应进一步完善增值税的发票管理制度。由于增值税是市场经营中应用面最广的一个税种，并且与市场主体的财务管理密切相关，增值税发票通常就是企业财务管理中最主要的凭证，因此，要将增值税立法后的各项制度安排落到实处，做好发票管理的配套改革。近年来，我国一直在完善增值税的电子发票管理制度，加强以数治税，我国电子发票数字化水平的进一步提高有助于增强税制的确定性。
其次，应出台实施条例及专项管理配套政策。从《中华人民共和国增值税法》（草案）中可以看出，我国的增值税法体现了简税制的特点，对于降低税收遵从成本、优化税收营商环境具有积极意义。但是，从操作过程来看，增值税仍然是一个相对复杂的税种，主要采用的是抵扣法计税，需要综合考虑销售、采购等多个环节以及人、财、物等多种要素，因此，迫切需要出台相应的配套政策才能便于征纳双方进行税收的管理和缴纳。例如，关于留抵退税政策，《草案》第十六条明确规定，当期进项税额大于当期销项税额的部分，可以结转下期继续抵扣或者予以退还，具体办法由国务院财政、税务主管部门规定。这意味着对于留抵退税制度还需要有具体的配套政策，明确规定在什么情况下能够退税、需要通过什么样的途径办理退税，以及如何有效保障退税的合法性、合理性及准确性。
再次，应增强对新兴市场行为的动态管理。在新的发展阶段，增值税作为一个相对成熟的税种，或将面临来自新兴市场行为适应性的挑战。其中，数字经济的快速发展不容忽视。据统计，截至2022年，我国的数字产业收入规模超过28.7万亿元，同比增长7.3%；数字产业的增加值超过9万亿元，比上年增长8.2%，占GDP比重7.4%左右，预计2021—2025年数字产业年均增长10.5%。依据数字经济目前的规模及增速，可以预见该领域主体在增值税课税对象中的占比将持续上升。因此，增值税立法之后仍需完善新兴市场行为的动态管理制度，尤其是由于数字经济隐蔽性、流动性更强，对无形资产的依赖度更高，导致以抵扣法进行计税的难度增大。从增强税收制度确定性及保障财政收入的角度看，需要增强税法对于新兴市场行为的观察及适应性。
最后，应该统筹财政收入结构进行增值税的相关管理。党的二十大报告指出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”我国进入到以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新的历史时期，需要对财政收入结构进行相应的调整以满足新的政策目标要求。近年来，我国一直强调深化税制改革，提高直接税的比重。但是，长期以来以增值税为主的间接税承担了筹集财政收入的重要功能，增值税已然是我国目前税收贡献度最大的税种。未来应该在保障财政可持续的前提下，从优化财政收入结构的角度进行增值税立法之后的制度优化。在保障各类市场主体公平税负的前提下，可以根据国民经济和社会发展需要适当进行一些政策性安排，降低市场经营主体间接税的税收负担，提高居民收入在国民收入分配中的比重，并发挥二次收入分配的调节作用，提高直接税在财政收入中的比重。
（作者系北京国家会计学院学术委员会主任、教授李旭红）
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本文原载于《中国财经报》2023年1月10日第7版“税刊”
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