曹立：在新起点上继续深化财税体制改革

税收杂志

中央党校（国家行政学院）经济学部副主任、教授 曹立
党的二十大报告全面回顾总结了过去五年的工作和新时代十年的伟大变革，描绘了未来五年乃至更长时期党和国家的发展目标，为党和国家事业发展指明了前进方向，确立了行动指南。报告从经济体系治理、财政体制改革、绿色发展以及共同富裕等方面，对财税改革发展提出了新要求新任务。
2022年12月举行的中央经济工作会议是党的二十大后党中央召开的一次非常重要的会议。习近平总书记发表的重要讲话，全面分析了当前国内国际经济形势，系统部署了2023年经济工作，为做好全年经济工作指明方向。
新时代新征程上，面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，着力推动高质量发展，要继续深化财税体制改革，实施积极的财政政策，加大宏观政策调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。
完善财政政策，提升宏观经济治理效能
党的二十大报告明确指出，健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。发挥财政治理效能，健全宏观经济体系，可以从以下几个方面入手：
发挥好国家发展规划对财政政策的引导作用。用中长期规划引领经济社会发展是我们党治国理政的一种重要方式，体现了中国特色社会主义的独特优势。要着力构建宏观调控新机制，提升国家发展规划引导财政政策的能力，通过运用财政政策工具，将经济主体引导到国家发展规划上来。要优化政府职责体系，加强国家发展规划实施的部门协调配合，不断提升规划实施的推进力与执行力，强化规划实施的评估考核，增强国家发展规划对政府职能履行的约束能力。
增强财政政策和货币政策协调配合。中央经济工作会议要求积极的财政政策要加力提效、稳健的货币政策要精准有力，就是要确保社会总需求得到有效支撑，从而使得社会总供求在一个比较高的水平和质量上取得平衡，推动经济整体好转。财政政策是经济高质量发展的调节器，具有涉及面广和定向调控强的特点，有助于推进经济结构调整，破除制约经济发展的结构性和体制性障碍，便于围绕重点领域和薄弱环节加大支持力度，强化经济主体激励，增强发展活力，促进经济高质量发展。财政政策要加力提效，要适度加大财政政策扩张的力度，提高政策效能，更好发挥财政撬动社会资金的杠杆作用。货币政策要协调配合财政政策，保持流动性合理充裕，维持适宜的利率环境，有效消除财政发力的挤出效应。货币政策要精准有力，货币政策力度要够，保持流动性合理充裕，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配。同时，鼓励金融机构使用创新工具，丰富实体企业融资渠道，发挥好结构性货币政策促进实体经济发展的独特优势，引导金融资源精准发力实体经济。
发挥好财政政策扩大内需的作用。扩大内需是畅通国内大循环的应有之义。中央经济工作会议提出：“通过高质量供给创造有效需求，支持以多种方式和渠道扩大内需。”扩大国内需求既要求我们把恢复和扩大消费摆在优先位置，也需要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，财政政策在这两方面都能发挥重要作用。一方面，要优化二次分配结构，补齐公共服务短板，推进基本公共服务均等化，激活消费潜力，有效扩大内需；要统筹用好就业补助资金、工业企业结构调整专项奖补资金以及失业保险基金等，促进高校毕业生等重点群体就业，帮扶困难群体就业，实现就业基本盘稳定，从而带动居民收入水平提升，并从根本上推动扩大消费需求。另一方面，要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施“十四五”规划确定的重大工程，加强区域间基础设施联通。要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内外大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。要综合运用增值税留抵退税、固定资产加速折旧、研发费用加计扣除等财税政策，切实帮助企业纾困解难，增加企业现金流，稳定市场主体投资预期。
健全现代预算制度，深化财政改革
财政政策对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用，党的二十大报告明确指出：“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。”这对新时代深化财政制度改革提出明确要求。
持续健全现代预算制度。预算是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。党的十八大以来，我国积极推进预算管理制度改革，现代预算制度基本确立。党的十八届三中全会提出“要深化财税体制改革，建立现代财政制度”，近年来，建立跨年度预算平衡机制、推进预算管理一体化建设、全面实施预算绩效管理、深入推进预算公开、将政府债务全部纳入预算管理、加强地方政府债务监管、实施中期财政规划管理等改革举措相继出台，预算管理制度改革深入推进。按照党的二十大“健全现代预算制度”的部署要求，要深化预算绩效管理，积极开展政府收入绩效管理，将绩效评价结果作为预算安排的重要依据；推进财政基本支出标准体系建设，健全基本公共服务供给体制；全面推进预决算公开，提升公开的及时性、完整性和规范性。
持续优化税制结构。税收是国家财政的主要来源，更是调节收入分配的重要手段。党的十八大以来，我国税制改革取得了一系列成效。全面推开营改增，不断深化增值税改革；持续优化企业所得税制度，加强研发费用加计扣除政策力度，推进企业创新发展；实施综合与分类相结合的个人所得税制改革；完善资源税、消费税制度，开征环境保护税，逐步构建起环境友好型的税制体系；推动税收征管从“合作”到“合并”再到“合成”的三次变革，税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用进一步彰显。按照党的二十大报告“优化税制结构”要求，要健全直接税体系，完善间接税体系，适当提高直接税比重，降低间接税占比，进而强化税制累进；深化增值税制度改革，打通增值税抵扣链条，不断优化留抵退税机制；完善地方税体系，培植壮大地方税源。
持续完善财政转移支付。科学的财税体制可以充分调动中央和地方两个积极性。党的十八大以来，我国政府间财政关系不断完善。中央和地方财政事权和支出责任划分取得新突破，省以下财政体制改革加快推进，各级政府各行其责，促进了基本公共服务有效供给。按照党的二十大部署要求，新时代的政府间财政关系要持续深化改革。要坚持财政事权与支出责任相适应原则，厘清边界与功能定位；完善财政转移支付体系，以保障和改善民生为重点，平衡区域间基本财力配置，不断提升基本公共服务均等化水平；坚持专项转移支付定向精准投放，确保落实中央重大决策部署；对同一战略的财政支出，坚持系统观念，加强统筹协调。中央经济工作会议提出，要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。
完善绿色低碳税收体系，着力推动绿色低碳发展
党的二十大报告指出，要完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全资源环境要素市场化配置体系，加快节能降碳先进技术研发和推广应用，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。要更好发挥财税对推进绿色低碳高质量发展的独特引导作用，加强顶层设计，健全绿色发展财税保障机制，完善绿色税收体系，实现财税精准调节推动绿色发展，建设人与自然和谐发展的美丽中国。
财税作为重要经济政策手段，对生态环境治理、经济发展方式转变、推进绿色低碳发展发挥着重要作用。首先，财税政策通过税收优惠、补贴等方式促进清洁能源开发利用，激励企业加快绿色技术研发、打造低碳产品，推动优化能源结构与产业转型，加快培育绿色低碳产业。其次，税收政策通过加大对高污染高能耗企业的税收约束倒逼其节能减排，推进实现绿色转型发展。在税收约束增强企业生态环保责任意识，引导企业减碳减排的同时，财税政策作为重要经济手段，分担企业低碳转型成本，有效降低企业在绿色转型中的风险。
我国现在已构建起税收约束与激励并重包含资源税、环境保护税、企业所得税等在内的绿色税收体系，实现双向调节，助力生态环境保护。比如环境保护税的实施促进了污染物排放量的下降，降碳减排效应明显。水资源税改革倒逼企业调整用水结构，高耗水企业采用节水措施，遏制不合理用水需求。此外，我国还实施了一系列旨在激励企业绿色转型的税收优惠政策。比如增值税方面，对运用风力生产电力的自产货物实施增值税即征即退50%政策，对滴灌产品免征增值税；企业所得税方面，对符合条件的产品和项目所得实施“三免三减半”政策；关税方面，调低部分低碳节能产品进口关税；新能源车船免征车船税；新能源汽车免征车辆购置税，等等。今后要扩大减碳减排、节能节水等企业所得税优惠目录范围，优化清洁能源税收体系建设，加快构建作用于能源产业全产业链的税收支持体系。鼓励各地区对节能环保产品、绿色建材等产品采取补贴或贷款贴息，大力推行绿色产品与服务政府采购制度。同时，要发挥好税收优惠政策对绿色低碳技术的支持作用，采取税收减免、加速折旧、投资抵免等税收支持形式，在低碳技术开发、转让和使用等各环节予以更大税收优惠，有效降低低碳技术研发与应用成本。
发挥税收调节作用，着力推进共同富裕
党的二十大报告指出，要加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度。完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。这为进一步发挥财税作用推进共同富裕指明了方向与路径。
实现全体人民共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。财政手段贯穿国民收入循环全过程，在推进共同富裕的过程中，税收、社会保障、转移支付等政策工具，在收入分配、民生保障、区域协调发展等方面发挥着积极作用。税收作为调节收入分配最有力的工具之一，在生产环节和再分配环节影响收入分配。生产环节政府征收以增值税为主的间接税，有助于推动更多的财富创造，再分配环节政府通过个人所得税、财产税等直接税，直接作用于居民的可支配收入，缩小居民间收入差距。政府作为基本公共服务的主要提供者，持续推进基本公共服务均等化，能够有效促进共同富裕。我国幅员辽阔，区域间、城乡间发展不平衡不协调，政府通过转移支付制度平衡地区间财力，增强地区公共服务供给能力，通过专项转移支付加大对乡村振兴的精准投入，缩小城乡差距，都是发挥财政职能作用、促进实现共同富裕的应有之义。
要充分发挥财税调节作用。个人所得税作为收入分配调节最有力的工具之一，要在“调高、扩中、提低”方面持续发力；加快推进房产税等财产税试点工作，减弱贫富差距的代际传递；加强税收监管，对垄断经营、偷逃税、通过资本运作收割中小投资者等行为加大监管力度，规范财富积累机制。同时，运用转移支付等再分配手段，为中低收入群体提供更好保障。
要发挥好公共慈善第三次分配机制，加大对慈善事业的财税支持力度。要全面落实好公共慈善事业的有关税收优惠政策。企业发生的公益性捐赠支出，不超过年度利润总额12%的部分，准予扣除企业所得税；个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳所得额中扣除；从事公益性或非营利性活动的非营利组织，予以免税。
来源：《中国税务》2023年第1期