全国统一大市场中竞争政策与财税政策协调关系研究

时代税客

作 者 信 息
张霞（中华女子学院）
许生（国家发展和改革委员会经济研究所）

文 章 内 容
2022年3月25日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）颁布，从全局和战略高度对加快建设全国统一大市场、筑牢构建新发展格局的基础支撑作出重要部署。《意见》强调，坚持市场化、法治化原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，强化竞争政策基础地位，加快转变政府职能。这对我国财税体制改革和财税政策实施提出了新的更高要求。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。妥善处理竞争政策基础地位与财税制度保障之间的关系，充分发挥财税政策宏观调控职能显得尤为重要和迫切。当前，在加快建设全国统一大市场的过程中，首先要处理好政府与市场的关系，尤其要统筹协调竞争政策与财税政策之间的关系。
一、科学认识竞争政策与财税政策的关系

（一）竞争政策在市场经济体制中具有普遍指导意义
竞争政策是国家为保护和促进市场竞争而实施的基本经济政策，它通过建立和维护竞争秩序的政府措施来保护市场机制的有效运转，属于市场秩序政策，是市场经济的基础性政策，一般以法律规定作为保障，具有法无禁止则可行的当然法律地位。2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过《关于建立公平竞争审查制度的意见》，首次提出要确立竞争政策的基础性地位。随后，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，再次明确提出确立竞争政策的基础性地位。竞争政策的目标是维护和促进公平竞争的市场环境，有效配置资源。市场经济的核心是公平竞争，只有竞争是公平的，才能实现资源有效配置和市场优胜劣汰。竞争政策在市场经济中具有普遍性政策含义，对所有市场参与者均具有指导意义。
（二）财税政策在市场经济体制中主要发挥特殊指导作用
财税政策属于公共经济政策，着眼于宏观干预与弥补市场失灵，具有典型的工具性特征，是政府实施宏观调控与治理的重要政策工具。与竞争政策的法律地位不同，财税政策在市场经济中属于特殊法律关系，不具有当然法律属性，必须通过权力机关授权和正列举法才能具备法律效力。财税政策涉及的点多面广，法律层次高低不一，政策工具自由度相对较大，政策目标综合和多元，包括稳定物价、促进经济增长、合理分配收入、合理配置资源、提高社会生活质量等。财税政策的实施具有特殊性，主要在竞争政策受限或市场失灵领域发挥作用，特别是在治理收入与财富分配不公、负外部效应、竞争失败和市场垄断、失业、区域经济不协调、公共产品供给不足、公共资源过度使用等领域重点发挥作用。
（三）竞争政策为财税政策的实施提供宏观政策场景，但财税政策实践并不单纯以竞争政策为准绳
财税政策和竞争政策之间的关系从根本上看从属于政府与市场的关系。竞争政策为市场经济运行提供基本秩序，规范市场主体行为，保持市场环境稳定和富有效率，是竞技场地和竞争规则的提供者和维护者，其基本出发点是通过秩序的“公平性”而最终达到结果的“效率性”。作为政府实施宏观干预的最重要手段，财税政策的基本出发点与竞争政策完全不同，是通过对市场秩序的一定干预而最终达到结果的“公平性”。这种对市场秩序的一定干预很可能对公平竞争造成影响，甚至会扭曲竞争，进而损失一定的效率性。但从决策者的视角来看，为了追求竞争结果的“公平性”而损失一定程度的秩序“公平性”有时颇为值得。这也就是为什么财税政策大多具有特殊性、选择性、结构性，与竞争政策的普遍性特点颇为不同的原因。所以，财税政策的选择并不必然或一定要以竞争政策为基础，是否有碍于竞争政策发挥作用也并非财税政策选择首先需要考虑的因素。也就是人们常说的“效率”和“公平”往往难以兼顾。当然，在相同条件下，既有利于财税政策推行、又不至于损害竞争政策应当被视为政策设计所追求的完美状态。事实上，在具有特殊性、结构性的财税政策中，公平因素在财税政策所针对对象的选择上也一直存在，但这种公平因素与竞争政策本身并不完全相同。比如，财税政策更加强调和重视纵向公平，对同一纳税人不同的收入通常采用不同的所得税税率（如超额累进所得税税率），而竞争政策则更加强调横向公平，要求不同的市场主体均应遵从公平竞争规则。当然，财税政策也强调横向公平，对处于同一收入水平的不同纳税人采用相同的所得税税率，但财税政策中的优惠政策则更多是对横向公平的有意识打破，以追求和实现特定的政策目的。因此，财税政策实践并不单纯以竞争政策为准绳，而是需要时常突破竞争政策的限制。
二、全国统一大市场建设中现行财税政策与竞争政策不相协调的方面

当前着力建设的“全国统一大市场”至少涉及两个层面：一是市场主体层面的“统一”，二是区域地理层面的“统一”。前者涉及竞争政策在全国范围内不同市场主体之间的适用性，后者涉及竞争政策在不同地区之间的适用性。前者体现政府与市场的关系，具有基础性、普遍性与共同性，因而也更加具有根本性；后者是在前者的基础上反映出的区域政策问题，具有特殊性和从属性。在加快建设全国统一大市场的过程中，财税领域应更多关注政府与市场关系的调整问题，将注意力更多放在为所有市场主体建立更加公平统一的市场环境上。单一制国家体制下，财税政策对竞争政策的影响具有普遍性，协调财税政策与竞争政策，处理好政府与市场的关系，为不同的市场主体提供公平竞争的统一市场环境更为关键和重要。
理论上，竞争政策不是制定财税政策的基本依据，也不是实施财税政策的法律准绳，财税政策适当与否不取决于理论规范，而取决于受财税政策所规范的市场主体（国内市场主体）以及与之相关联的市场主体（国际市场主体）的评判与相互协调。在国际市场领域，财税政策体系的适当与否取决于国际共识的评判；在国内市场领域，财税政策体系是否合理取决于国内市场主体对财税政策的评估。然而，来自国际市场和国内市场的评判往往并不一致。
（一）国际市场领域：有关国家基于世界贸易组织（WTO）规则对我国财税政策体系的诟病
建设全国统一大市场需要胸怀国内和国际两个大局，推动制度型开放，更好利用全球要素和世界资源。但自2001年加入WTO以来，我国一直是某些WTO成员方反倾销和反补贴的调查对象。根据美国、日本、欧盟等贸易伙伴对我国出口产品的贸易争议和贸易诉讼，涉及我国出口产品的财税政策争议主要集中在以下领域。
一是在部分领域使用出口补贴和进口替代补贴。比如在汽车、纺织品、高新材料、医疗产品和农业等多个行业使用出口补贴和进口替代补贴。
二是对部分原材料实施关税和非关税出口限制。比如对稀土金属与钨、锡、锑、铟、钼等战略性矿产资源、原材料实施出口限制，包括出口配额、出口许可证、最低出口价格、出口关税和其他限制等。
三是向国有企业和国家重点龙头企业提供财税政策和非财税政策支持。比如为工业提供大量政策指导、资源和监管支持，尝试推动工业向经济价值链的上游转移。
四是对创新活动给予财税优惠政策支持。比如为人工智能、互联网、云技术、移动支付、大数据分析等高新科技企业制定包括减税政策在内的财税优惠政策，对企业研发成本和科技转让费用等给予税收减免；通过国有银行低息贷款、政府专项预算资金、国有风险投资平台等方式激励企业创新行为；金融支持海外科技企业并购控股等。
五是通过政府补贴方式支持国内企业进军国际第三方市场。比如利用政府补贴支持国内企业大力拓展海外业务，特别是通过国有银行为海外项目提供低成本贷款或通过海外项目获得政府补贴等。
（二）国内市场领域：企业主体视角下我国财税政策体系存在的问题
尽管我国已将原来按照所有制性质的不同而分别制定和实施财税政策的做法改革为不同所有制企业执行统一的财税制度，且内外资企业税制也实行了统一，但我国不同所有制企业面临的财税政策环境距离真正公平竞争的“中性”环境还有一定差距。这种竞争扭曲的因素有些直接来源于对部分国有企业的税收优惠，使处在相同产业领域的民营企业和小微企业处于不利竞争地位；更多的竞争扭曲则是由对自然资源、基础设施、基本公共服务等产业服务领域所规定的诸多税收优惠间接引起的，这些相关领域一般由国有资本垄断或半垄断经营，中小微企业、民营企业等进入相对困难。
一是农林牧渔业领域，主要分布在种植、养殖、饲养、林业、牧业、捕捞、水利等相关产业领域，涉及财政奖励与补贴、流转税、所得税、财产和行为税等财税政策。比如，对中储粮总公司及其直属粮库、中储棉总公司及其直属棉库、国家储备肉糖承储企业、国家储备粮油棉承储企业等给予国家财政补贴。对民族贸易县县以下国有民贸企业以及改制后的上述企业所销售的货物，对国家定点企业生产的边销茶，对国有粮食企业销售的粮食，对粮食部门经营的退耕还林还草补助粮等免征增值税；对高等学校和中小学校校办农场生产经营所得和各类培训所得，对国有农口企事业单位从事种植养殖业和农林渔业初级加工取得的所得，对经认定的农业产业化重点龙头企业从事种植养殖业和农林产品初加工所得，对边境列名国有农场和林场生产经营所得和其他所得免征所得税；对储备粮油棉房地产、车船免征房产税、城镇土地使用税和车船税等。
二是能源交通运输领域，主要分布在包括石油、石化、天然气、煤炭等在内的能源基础设施及相关产业，以及包括铁路、公路、桥梁、隧道等在内的交通运输基础设施及相关产业和项目。比如：对开采中外合作油（气）田的原油、天然气，对民航总局直属航空公司和地方航空公司进口的飞机（包括租赁）等从低适用增值税税率；对中远集团轮船修理业务、铁路系统内部修理货车业务、外商投资企业承接的国外飞机修理修配业务，北京市首都公路发展有限公司和北京市首创股份有限公司还贷期间收取的车辆通行费等免征增值税；对铁路总公司、邮政、民航、电力集团或省级电力公司及其成员单位实行企业所得税汇总纳税；对外国企业开发能源、发展交通事业提供专有技术取得的特许权使用费免征所得税；对铁路公司所属企业自用房产、土地免征房产税和城镇土地使用税；对电力行业用地免征土地使用税等。
三是科技及战略性新兴产业领域，主要分布在各类科研机构和项目的引进、研究、开发、推广、应用、转化和转让；邮电通信、电子信息技术、资源综合利用、生物技术、计算机软件、人工智能、互联网、云技术、移动支付、大数据分析等新兴产业领域。比如：对中国图书进出口总公司销售的进口科研书刊，校办企业生产的用于本校科研方面的应税产品，地质勘查单位承担各级政府安排的地质勘探任务取得的收入免征增值税；对外国企业提供专有技术取得的特许权使用费减征或免征企业所得税；对外商向我国境内转让软件所得免征所得税；对外国投资者在我国境内的先进技术企业再投资实行所得税退税等。
（三）对国际市场和国内市场关于我国财税政策体系评估状况的分析
我国财税政策体系在国际市场上遭受诟病的相关政策形式在很多国家都有使用，如关税、出口补贴、税收优惠等，只不过财税政策针对的领域、使用范围、补贴程度等方面各有不同。这在很大程度上是由于中外双方的立场和观点不同造成的。
一方面，对进出口补贴、关税和非关税壁垒、支持企业“走出去”等立场和认识不同。按照国际市场的竞争观点，对出口商品实行出口补贴和进口替代补贴，以及实施进出口关税和非关税壁垒，均会对贸易对手造成竞争损害，应当受到WTO规则等相关国际贸易政策的规制。但按照国内市场的竞争观点，对于国内市场主体而言，这种竞争扭曲可以接受，甚至当国内市场主体“走出去”面临国际竞争时，也会通过游说当地政府主动谋求竞争优势，有意制造这种竞争扭曲。
另一方面，对支持创新活动的财税政策立场和认识不同。西方自由经济市场的产业政策同样鼓励企业参与政府资助的研发活动，国际市场之所以对我国支持创新活动的政策提出争议与诉讼，主要是因为我国创新活动发展速度和规模让很多欧美企业日益感到竞争压力与威胁。但按照国内市场的竞争观点，只要我国支持创新活动的有关政策不针对特殊身份的企业，而是对所有企业都一视同仁就是可以接受的，尽管这些政策在实际操作中一般会设置一定的技术门槛，但只要这种门槛无关乎企业所有制身份就不会被认为是一种不公平竞争。
但对于按照所有制性质匹配相应的财税优惠政策，不仅会受国际市场指责和调查，而且也不利于国内市场公平竞争，容易造成市场扭曲，必须通过相应的改革进行纠正和治理。
三、推动竞争政策与财税政策协调发展的政策建议

应按照有效市场和有为政府相结合的原则，统筹协调竞争政策与财税政策的相互关系。在有为政府方面，应培育和扶持弱势市场主体，削弱和清除旨在进一步强化已处于优势竞争地位的部分市场主体的针对性优惠政策，矫正市场扭曲；在有效市场方面，应进一步强化法律监督，建立健全公平竞争争议仲裁与司法审判制度，利用法律的刚性约束切实保障统一大市场规范有序运行。
（一）按照公平竞争原则清理规范财税优惠政策
统筹推进竞争政策实施首先需指导推行公平竞争审查制度。公平竞争审查是有效保障竞争政策实施的必不可缺的重要环节，建立健全公平竞争审查制度是我国建立全国统一大市场的重要内容。应在公平竞争审查制度框架内，对我国现行财税政策实施公平竞争审查，清理规范之前按照所有制身份匹配的优惠政策，特别是一些国有企业仍然享受的政策优惠，逐步废除以企业身份为依据制定财税优惠政策的做法；对涉嫌损害或有可能损害民营及中小微企业公平竞争利益、扭曲公平竞争市场环境的政策，应尽快予以修正和完善。应按照建立全国统一大市场原则，特别是按照公平竞争原则，匹配和建立普惠性税收优惠制度，减少直至取消各种地域性、区域性优惠。应大力发挥公平竞争保护机构的职能和作用，财税部门在制定涉及企业所有制及企业身份的财税政策时，应会签市场监管部门，实施竞争政策审查，减少直至杜绝出台有可能损害公平竞争规则的财税政策，加强对民营及中小微企业的公平竞争保护，以减少不当市场激励和不当市场干预，减少国内外市场竞争扭曲，促进市场公平竞争。
（二）加大对民营及中小微企业的保护力度
公平竞争环境需要由竞争双方的力量对比和竞争博弈来实现，政府主要发挥监管职能。在我国，国有企业、民营及中小微企业构成市场竞争的基本力量。理论上，国有企业属于全民所有，由各级政府代表全民对其实行委托经营，但实践中其职能和作用与一般性市场主体已无根本区别，特别是对于一些仍然处于市场竞争领域的国有企业来说更是如此。国有企业通常规模大、资本雄厚、竞争实力强，这类企业往往依托国有身份和地位，在包括财税政策在内的宏观经济政策制定过程中更容易获得政策优惠，因而在市场竞争中具有天然的地位优势。民营及中小微企业尽管点多面广，但由于它们一般规模较小、资本薄弱、竞争力量不足，宏观层面对其利益保护往往也不充分，在市场竞争中难以与国有企业相抗衡。因此，必须强化对民营及中小微企业公平竞争利益的保护力度，有效平衡两者的身份及地位影响，在宏观政策制定层面为创造公平竞争环境建立强有力的组织保障。在此基础上，应进一步在市场监管部门内部设立民营及中小微企业公平竞争保护机构，将目前反垄断机构的组织指导公平竞争审查、价格监督检查职能，以及反不正当竞争机构的反不正当竞争职能整合并入统一的民营及中小微企业公平竞争保护机构。
（三）建立健全公平竞争争议仲裁与司法审判制度
公平竞争争议仲裁与司法审判制度既是我国坚持全面依法治国、健全“立法-执法-司法-守法”法律制度体系的重要组成部分，也是依法保障竞争政策得以贯彻执行的重要法律救济途径。应按照全面依法治国的总体要求，建立健全我国公平竞争争议仲裁与司法审判制度。应在行政管理部门和司法机关内部分别建立针对公平竞争保护争议的行政复议机构和司法审判部门。对因给予国有企业相关财税政策优惠而有可能对民营及中小微企业造成不公平待遇的，由民营及中小微企业利益代表组织向公平竞争保护机构提出行政复议，或直接向人民法院提起行政诉讼，或由市场监管部门相关机构代为提起公益诉讼，通过健全有效的法律制度彻底清除制约统一大市场形成的各种体制机制障碍，建设统一的国内大市场、全球大市场。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第12期）
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