第三支柱个人养老金财税激励制度设计：基于国际经验的中国路径

时代税客

作 者 信 息
张栋（中国农业大学人文与发展学院）
张琳（中国劳动关系学院公共管理学院）

文 章 内 容
人口老龄化是我国当前和今后很长一段时期所面临的基本国情和重要挑战。党的二十大报告明确提出要“发展多层次、多支柱养老保险体系”，这是强化社会保障再分配功能的重要体现，也是落实报告关于“分配制度是促进共同富裕的基础性制度”理念的题中之义。作为多层次、多支柱养老保险体系的重要组成部分，第三支柱个人养老金制度的建立和完善，是完善中国养老金体系架构，形成政府、雇主和个人三方责任共担的重要环节之一。在国际上典型的三支柱养老金体系中，政府、雇主和雇员三方责任明确，相互补充，形成合力，可以为退休人员提供多渠道、可靠的养老保障。第一支柱公共养老金以政府为主导，通常采取现收现付制，目标是为广大退休群体提供基本的生活保障；第二支柱职业养老金以单位为主导，政府提供税收优惠等政策支持；第三支柱个人养老金则以个人为主导，属于个人自愿参与、国家提供税收优惠的制度模式。由于第三支柱个人养老金计划的参与完全由个人自己决定，不受单位影响，灵活便捷，因此对于没有第二支柱职业养老金的群体的补充意义更大。同时，个人为自己养老进行筹划，有助于提高国民养老收入水平，对推动共同富裕进程具有重要意义。
2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着第三支柱个人养老金制度的顶层设计基本形成。尽管目前中国第三支柱个人养老金制度的总体方案已基本明确，但适合中国国情的第三支柱个人养老金制度具体方案仍需进一步探索和论证。一方面，怎样的激励机制才能达到最有效的激励效果，仍需在大数据的基础上进行系统测算和实践探索；另一方面，在中国公共养老金制度快速改革推进的背景下，居民对第三支柱个人养老金制度设计、产品类型和参与方式等的认知度相对较低，且投资者培训、投资咨询体系及其他相关配套措施还需要一定的时间加以完善，如何通过制度设计来消除或降低参保者的顾虑也尤为重要。因此，需要在明确第三支柱个人养老金制度发展核心要素的基础上，充分借鉴国际经验，结合中国特色明确第三支柱个人养老金制度的推进路径。
一、中国第三支柱个人养老金政策变迁

（一）第一阶段：个人养老金制度的萌芽阶段（1991-2007年）
20世纪90年代后，随着我国市场经济的发展，个人养老金制度设计逐步开始形成。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出要逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度目标；1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》进一步提出鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险；1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》再次重申企业补充养老保险和商业保险的补充作用；2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》进一步从宏观政策角度提出要积极发展商业养老保险。
总体来看，这一阶段我国已经认识到一个科学有效的养老金体系需要政府、单位和个人责任共担，但由于当时我国政府主导的公共养老金制度也处于初步发展阶段，整个养老金体系的基本框架还不够清晰，在基本层次的保障制度建设基础还未夯实的情况下，第三支柱个人养老金等补充层次的制度并没有实质进展。
（二）第二阶段：个人养老金制度的实践探索阶段（2008-2013年）
经过长期的改革和探索，中国统账结合的城镇企业职工基本养老保险制度逐步完善和定型。但随着中国人口老龄化程度的不断加深，不少学者、政策制定者已经开始认识到政府单一主导的公共养老金制度将在未来面临严峻挑战，需要逐步发挥单位和个人在养老金体系建设过程中的作用。
2008年，天津市人民政府办公厅和中国保监会办公厅印发《天津滨海新区补充养老保险试点实施细则》（保监厅发〔2008〕32号），提出对个人购买商业养老保险给予税收优惠，并制定了具体的实施细则，成为我国第三支柱个人养老金制度试点探索的启动标志。同年，《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》也明确提出要积极发展个人、团体养老等保险业务，研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠。随后，原中国保监会密集发声、发文支持个人所得税递延型养老保险制度的发展。同时，上海、深圳、厦门、北京等地也纷纷出台相关政策支持开展个人税收递延型养老保险试点。从本阶段发展情况来看，由于公共养老金制度长期发展面临挑战以及相关部门的极力推动，第三支柱个人税延型养老金制度开始在一些地方进行探索，为中国第三支柱个人养老金制度的下一步发展提供了诸多经验。
（三）第三阶段：个人养老金制度的政策探索阶段（2014-2018年）
在第三支柱个人养老金制度实践探索阶段，由于缺乏整体布局，各部门之间的联动机制尚未厘清，但在经济社会不断发展的情况下，广大居民的养老需求逐步提升。单一的公共养老金制度独木难支，因此，加快第二支柱职业养老金制度和第三支柱个人养老金制度发展已经成为共识。
2014年《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》明确提出把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，适时开展个人税收递延型商业养老保险试点。由此，个人税收递延商业养老保险制度第一次被定位为社会保障体系的一大支柱。2015年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、2016年《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》（人社部发〔2016〕63号）继续将第三支柱个人养老金制度发展作为重要工作内容。2017年3月8日，财政部网站刊文《个税递延型养老保险政策基本成型》，明确要实施递延纳税支持政策。
2018年4月12日，财政部、国家税务总局等五部委联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），明确自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点期限暂定1年。这意味着个人税收递延型商业养老保险经过长达近10年的准备终于确定了试点地区和时间表。随后，中国银保监会相继出台文件，对个人税收递延型商业养老保险的产品设计和运行管理等作出了详细规定。这一阶段个人养老金制度关注的主体层级有所扩大和提高，除银保监部门外，人社部、财政部等部门也纷纷就个人养老金制度发文，并在“十三五”规划中明确体现，反映出第三支柱个人养老金制度的重要性进一步提升。同时，财税〔2018〕22号文还明确指出，试点结束后，根据试点情况，结合养老保险第三支柱制度建设的有关情况，有序扩大参与的金融机构和产品范围，将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围。在此阶段，第三支柱个人养老金制度的内涵得到了逐步扩大，为第三支柱的未来发展开辟了更加广阔的空间。
（四）第四阶段：个人养老金制度顶层设计出台阶段（2019年至今）
2019年以后，我国个人养老金制度开始进入顶层设计阶段。从2020年12月召开的中央经济工作会议到2021年《政府工作报告》，从《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》到2021年11月发布的《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，都多次强调要促进和规范第三支柱个人养老金发展。2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着第三支柱个人养老金制度顶层设计正式落地。《关于推动个人养老金发展的意见》规定，个人养老金实行个人账户制度，缴费由参加人个人承担，实行完全积累。参加人通过个人养老金信息管理服务平台，建立个人养老金账户。参加人应当指定或者开立一个本人唯一的个人养老金资金账户，用于个人养老金缴费、归集收益、支付和缴纳个人所得税。2022年9月27日国务院常务会议决定，对政策支持、商业化运营的个人养老金实行个人所得税优惠：对缴费者按每年12000元的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取收入实际税负由7.5%降为3%。由此，我国个人养老金制度已经迎来规范发展的新阶段。
二、第三支柱个人养老金制度的核心要素与国际经验

第三支柱个人养老金通常采取个人自愿参与的方式，强调个人养老责任。因此，个人对制度参与的积极性就成为制度发展的主要决定因素。作为个人养老金制度发展的先驱，美国个人退休账户（Individual Retirement Account，IRA）制度经过数十年的发展，积累诸多经验，对我国第三支柱个人养老金制度进一步完善具有较好的借鉴意义。
（一）财税激励性：提高制度吸引
从全球范围来看，通过财税激励等方式鼓励个人进行养老储蓄是最直接、最有效的措施，也是第三支柱个人养老金制度发展的根本动力。
1.财税激励政策效果显著
第三支柱个人养老金计划是在公共养老金制度之外实施的制度化安排，旨在为广大国民提供更高水平的退休生活保障，应将全体参加了公共养老金制度的国民均纳入进来。因此，需考虑财税激励政策的公平性和可及性，以保证符合条件的人群都能够享受到政策优惠。以美国为例，自1974年制度建立以来，美国个人退休账户在税收优惠等一系列激励机制推动下获得了快速的发展。到2020年年末，美国个人退休账户资产已由1974年的不足10亿美元增长至12.21万亿美元，占退休总资产的比重由0.3%增长至35%，成为美国退休资产的重要来源。
2.明确财税激励政策的实施模式
由于各国国民在收入等方面存在较大差异，对财税激励模式和激励程度的敏感性也存在不同，因此探索多元化的财税激励模式，满足不同人群的需求，才能更好地激励个人参与第三支柱个人养老金计划。为保证不同群体享受税收优惠的公平性和可及性，美国个人退休账户涵盖了三种类型，即传统个人退休账户（Traditional IRA）、罗斯个人退休账户（Roth IRA）和单位支持的个人账户计划。其中，传统个人退休账户主要是通过EET税收递延的方式激励大家加入个人退休账户中，以降低税收负担。然而由于中低收入者本身税负较低，传统个人退休账户的吸引力不足，因此，美国通过建立罗斯个人退休账户，采取TEE在领取阶段免税的方式吸引中低收入者参与。这样对于中低收入者而言，只需要负担缴费阶段较低的税负甚至零税负即可，领取阶段也无须纳税，从而保证了中低收入者的参与积极性。传统个人退休账户采取EET模式，在缴费环节享受税收优惠政策，个人向账户缴费允许在税前扣除，账户资产增值部分无须缴纳投资收益税；只有在账户资金领取时全部收益按照初始收入计税，并由个人主动申报。罗斯个人退休账户采取TEE模式，资金缴入个人退休账户前由个人主动申报扣税，但账户资金增值可以免税，领取时如果投资者年龄不低于59.5岁，且第一次领取距第一次缴款5年以上，则收益部分不产生应缴税款。
3.明确财税激励政策的实施载体
财税激励的目标是激励个人参与第三支柱个人养老金计划。第三支柱个人养老金通常采取账户制的建制模式，个人通过购买以养老为目标并符合监管要求的养老金融产品均可以进入统一的个人账户，进而享受税收优惠政策。这样可保证税收优惠的公平性，避免个人通过购买不同金融机构的产品进行避税。美国个人退休账户计划的一个重要特征就是采取账户制，个人参与第三支柱个人退休账户可以自主选择在银行或者由美国财政部批准的具有保管业务的其他金融机构开立个人账户，并由这些银行或其他金融机构作为受托人或保管人。由于美国个人退休账户缴款具有一定额度限制，美国国内收入局要求所有的金融机构开立的个人退休账户必须通过固定的格式汇总到国内收入局进行总体监管，防止个人缴费超过规定额度，在很大程度上保障了税收优惠的公平性。
（二）制度灵活性：保障运转效率
第三支柱个人养老金主要通过制度化设计，鼓励个人在工作期内根据自身情况及早制定养老储蓄规划。但由于个体在年龄、经济需求、风险偏好、金融知识等方面存在诸多差异，要能够满足目标群体对于第三支柱个人养老金的需求，就要对制度不同环节设置灵活性的安排，以保障制度运转效率。
1.缴费投资环节：缴费便捷性、包容性是个人养老金制度的重要基础
第一，缴费渠道应该多元化、便捷化，享受财税激励的程序不宜过于复杂。以美国为例，个人退休账户设立的初衷是为那些未能参与第二支柱单位养老金的雇员提供附有税收优惠的退休储蓄路径，帮助已参与单位养老金计划的雇员在转换工作时，可将积累的单位养老金转移到个人退休账户内，以保障个人退休权益。个人退休账户属于个人账户，可以由个人自主建立，也可以由单位帮助个人建立并为个人账户缴费，个人退休后待遇取决于缴费和投资收益。同时，个人退休账户开户和投资渠道多元，参与者可以通过各种便捷化的渠道参与个人退休账户缴费和投资。第二，对于一些金融知识偏弱或者无暇自行开展养老金个人投资选择的群体，如何保证参保者的缴费能够有合适、有效的投资方案非常关键。2006年美国《养老金保护法案》设立的“合格默认投资选择”（Qualified Default Investment Alternative, QDIA）机制也在个人退休账户资产运作中发挥着重要功能。“合格默认投资选择”指的是当养老金计划的参与人或者受益人因某些原因未对其账户资金主动作出投资决定时，养老金计划的受托人可以代表其选择投资替代方案，配置特定的资管产品。“合格默认投资选择”主要包括目标日期基金（TDF）、目标风险基金（TRF）以及类似平衡基金的投资组合等。
2.资金管理环节：资金灵活性、开放性是个人养老金制度的重要保障
由于个人养老金是在退休之后领取，可能会涉及数十年的资金积累。在此期间参保者往往会对参保与否产生顾虑，如长期参保缴费可能影响医疗、购房、子女教育等经济需求。因此，为了满足个人多元化需求，在满足国民长期养老规划的同时，兼顾其短期需求则显得尤为重要。以美国个人退休账户为例，当个人面临支付庞大医疗账单、失业后的医保保费（失业12周以上）、永久残疾、购房首付款、高等教育学杂费用等大额支出时，可提前支取部分个人养老金且免缴惩罚税。同时，已参与单位养老金计划的雇员在转换工作时，可将积累的单位养老金转移到个人退休账户内，以保障个人退休权益。
3.待遇领取环节：方式多元化、自由化是个人养老金制度的有利条件
个人养老金属于个人财产，具有私人所有权属性；同时通常享受国家的财税优惠政策，属于国家养老金体系的组成部分。因此，在个人养老金领取时应兼顾个人所有和长期养老保障的双重属性，设置更加灵活的待遇领取方式。以美国为例，传统个人退休账户在领取阶段需要纳税，因此对领取有一定的要求，即必须达到59.5岁才能开始领取，提前领取需缴10%的惩罚税。同时，参加者超过70.5岁后必须从账户中提取最低资金以上的养老金，在符合规定的范围内可以根据需要一次性或分期领取；而罗斯个人退休账户在领取阶段无需纳税，因此在领取阶段不要求参加者70.5岁后必须从账户提取资金，且其领取更为灵活，只要缴费达到5年，即可从账户中提取资金，若不足5年则需缴纳一定比例的惩罚税。
（三）选择广泛性：满足差异性偏好
第三支柱个人养老金的特点是提供个性化选择和服务，为参保者提供更高水平的保障待遇。由于不同个体的金融消费习惯、风险偏好等存在差异，因此要满足个性化需求，则需要在机构类别和产品类型方面提供更为广泛的选择。
1.机构类别广泛
第三支柱个人养老金的积累制特征决定了其保值增值是核心，而金融机构则是实现基金保值增值的关键载体，个人通常可以通过不同类别的金融机构开展个人养老金投资。由于不同个体对金融机构的信任程度、投资偏好存在差异，为满足不同群体的需求，应考虑在加强监管的基础上，将符合条件的金融机构尽可能纳入，以保障个人投资的有效性和倾向性。在美国，个人退休账户对不同金融产品持开放态度，鼓励各类金融机构参与。
2.产品类型丰富
个人养老金保值增值最终需要通过不同类型的金融产品来实现，而不同产品在风险和收益的平衡方面存在很大差异，同时个人养老金的参保者往往也存在着不同的风险偏好。因此，金融市场也应该将符合监管要求的、不同风险水平的金融产品纳入到第三支柱的投资范围，以满足风险偏好差异下的多元需求。以美国为例，个人退休账户赋予了个人投资选择权，且个人可根据受托人提供的不同投资组合选择自己的投资方案，个人可以根据自己的风险收益偏好，灵活、自主地配置个人退休账户资产。多元化的资产投资组合，既赋予了个人退休账户持有者在不同风险收益偏好下的需求满足，也可以通过投资风险分散来满足资产保值增值的目标。
三、第三支柱个人养老金发展的中国路径思考

（一）有效的激励机制：税收优惠与财政补贴综合发力
从国际经验来看，财税支持政策的选择及优惠力度的安排是鼓励个人自愿参与第三支柱个人养老金计划的重要激励机制，在很大程度上决定了第三支柱养老金计划的发展规模。我国应在借鉴国际经验的基础上，探索出适合我国实际的第三支柱个人养老金财税支持方案。
1.明确建立EET和TEE相结合的税收优惠激励模式
合理的个人养老金税收优惠政策必须同时满足两个目标：一是有效激励个人参与第三支柱个人养老金计划，提高老年退休生活水平；二是不会对政府税收收入和财政支出造成沉重负担。要同时实现这两个目标，选择合适的税收优惠模式则显得尤为重要。
第一，根据国际经验与我国国情，建议以EET递延型税收优惠模式作为中国第三支柱个人养老金计划的主要税收优惠激励模式。EET个人所得税递延型税收优惠模式是被诸多国际经验证实的第三支柱个人养老金计划的有效激励方案。目前，第三支柱个人养老金计划覆盖率高的国家均采用了EET个人所得税递延型税收优惠模式，其具体方案设计如下：在缴费阶段，个人购买符合条件的第三支柱个人养老金产品均可纳入税收递延型个人账户享受税前列支，这就意味着个人当期应税收入下降，从而可以降低个人所得税负担；在投资阶段，对个人账户中积累的养老金投资收益不征税；在领取阶段，受益人可以选择不同的领取方式获得优惠待遇，并依法缴纳个人所得税。EET模式的激励作用在于，在缴费和投资阶段个人收入相对较高，而到待遇领取阶段，个人收入相对较低，这样EET的参与人需要缴纳的税费就会相对下降。
第二，TEE税收优惠模式可以作为中国第三支柱个人养老金计划的补充选项。EET递延型税收优惠模式得到普遍应用，其局限性在于对于低收入者的激励作用有限，尤其是在中国个人所得税免征额逐步提高的背景下，个人所得税纳税人的覆盖面还不够广泛。因此，可以在实行EET税延型个人养老金计划的同时设立TEE税收优惠模式。从国际上看，美国、智利等国家也建立了EET和TEE并行的个人养老金计划税收优惠模式。TEE的具体方案是：在缴费阶段，个人用一定的税后金额向个人账户缴费；在投资运作阶段，个人账户的投资收益享受免税待遇；在领取阶段，受益人在领取该账户的养老金待遇时也享受免税待遇。这种税收优惠模式的激励性主要体现在，对于低收入群体而言，相当于具有免税或者减轻税负的功能，因低收入者大都没有达到个人所得税纳税门槛，因此对于低收入者具有一定的吸引力。当然，在这种模式下，为避免高收入者借此避税，可以借鉴美国罗斯计划，只有当收入在一定水平之下才有资格参与。具体而言，美国针对不同类型的家庭收入水平，制定了TEE个人账户的缴费上限（如表1所示）。中国在引入TEE税收优惠账户时，也应根据个人或家庭收入情况制定不同情况的缴费限额，并严格限制高收入人群参与。

2.采用额度限额管理方式
个人养老金作为养老金体系的组成部分，其发展和运作过程需要兼顾激励性和公平性。在同样的额度下，低收入者享受的税收优惠占其工资的比例要高于高收入者，因而有助于促进第三支柱的公平性。因此，对于具体的税收优惠需要采取相应的额度限制，即个人只能在一定的额度范围内缴费。关于个人养老金计划限额的确定需要综合考虑两方面的因素。一是个人养老金计划的替代率。通过借鉴国际经验并根据我国实际情况，确定我国第三支柱个人养老金计划的替代率目标，然后依据工资及其增长率、利率、缴费年限、参与率等因素，测算出要实现该目标替代率应该实现的缴费额度。二是兼顾税收优惠政策的吸引力和我国财政的承受能力。通过统筹考虑我国财政可以承受的养老金体系税收优惠的总体情况，在减去第一支柱和第二支柱养老金税收优惠后，确定第三支柱个人养老金计划所剩余的税收优惠额度。此外，在确定相应的税收优惠额度时，还应该综合考虑第三支柱个人养老金计划产生的经济杠杆和养老金储备杠杆效应对宏观经济的影响。
3.对符合条件的低收入人群可探索直接财政补贴的机制
不同模式的税收优惠是对个人养老金计划的有效激励措施，但对于低收入人群而言，直接税的税收优惠激励往往有限甚至无效。从国外经验来看，为避免税收优惠政策带来的不公平和累退效应，不少国家探索通过财政补贴的方式提高低收入者第三支柱个人养老金计划的参与率。以德国为例，为激励全体国民参与第三支柱个人养老金计划，德国建立了李斯特养老金计划。该计划享受的国家补贴分为两种：一种是国家的直接财政补贴，另一种是免税的“特别支出”。其中享受直接财政补贴的参保人，必须将收入的一定比例用来购买相应的第三支柱个人养老金产品。除直接财政补贴外，德国还通过税收减免的“特别支出”方式激励个人参与第三支柱个人养老金计划，最高免税额度根据具体的物价指数等标准不断调整。
对于中国而言，目前有相当大一部分社会群体收入尚未达到个人所得税的起征标准，因此，单纯的税收优惠很难对其产生激励作用。政府可以考虑参考城乡居民基本养老保险制度中的个人账户，给予参与第三支柱个人养老金计划的个人一定财政补贴，鼓励其参与到该计划中来，为自己积累更多的养老金储备。财政补贴制度的实施必须解决两个重要问题：一是低收入人群的确定，掌握个人的真实收入情况，核实低收入人群；二是补贴的额度和财政承受能力的匹配问题需要进一步测算确定。
（二）灵活的制度设计：运作全流程的灵活安排
1.第三支柱个人养老金临时支取的功能设计
第三支柱个人养老金计划建立的目标是通过制度化设计，以税收优惠等方式激励广大国民形成长期的风险防范意识，为退休生活进行长期的储备和投资，保障退休后的生活水平。但国际经验表明，第三支柱个人养老金计划还可以进行一些灵活性的制度设计，发挥其他调节功能。在特殊情况下，个人账户可以在退休储蓄功能的基础上进行拓展，当个人面临一些特殊情况或困难时，比如出现紧急的大额医疗支出、子女教育支出、购买首套房等情况时，可以允许个人申请临时提取个人账户中积累的资金用于此类支出，同时在规定年限内将提前支取的资金补充回个人账户。
中国在进行第三支柱个人养老金计划的制度设计时，应该关注个人账户资金的临时支取功能的安排。一方面，要明确个人在特殊情况下临时支取个人账户资金的基本条件，比如特殊情况的指向、最低缴费年限等；另一方面，要明确临时支取资金的流程安排及其监管规则，以此来保证个人临时支取资金确是用于相应的紧急情况。此外，还应明确临时支取资金的归还规则，包括归还时间以及没有按时归还的惩罚机制等。通过第三支柱个人养老金账户的灵活安排，保证制度更加人性化，进一步提高制度的吸引力。
2.明确二三支柱养老金之间的转移接续和衔接机制
从目前来看，中国第一支柱公共养老金转移接续制度已经趋于成熟，第二支柱职业养老金还面临着职业转换过程中的转移接续问题，比如当职工从有职业养老金的单位流动到没有职业养老金的单位时无法随之转移积累，在很大程度上会影响参保职工权益。第三支柱个人养老金以个人为主导，当参加者在工作变动或者退休时，应该可以将第二支柱职业养老金转移到第三支柱个人养老金账户，这也是世界各国在第三支柱制度设计中的普遍做法。将第三支柱作为个人养老金的归集账户，能够增强养老金制度的便利性与灵活性，更好地保障参加者权益。
3.打通二三支柱养老金的税收优惠政策
我国第二支柱职业养老金计划由单位主导建立，没有建立职业养老金计划的单位职工即便有积极性也无法参与。从发展补充养老金体系，减轻公共养老金压力角度出发，可以考虑打通职业养老金和个人养老金账户的税收优惠政策，即对于没有参加职业养老金计划的个人，允许其在个人养老金计划中享受对等的税收优惠，从而增加第三支柱养老金计划的吸引力，增加个人养老积累。
4.建立默认投资产品池
由于目前我国很多居民个人存在金融知识不足、投资能力有限的问题，也未形成较为发达的第三方投资顾问服务行业，因此在以个人为主导的第三支柱制度设计中，建议建立默认投资产品池，由个人在第三支柱账户开设时事先选定自己的默认产品形式。如果参加者进入第三支柱账户的缴费，在一定时间之内没有主动投资，则该资金可以自动进入其事先选定默认产品。在具体的默认产品选择上，可以参考美国等国家的做法，以目标日期基金、目标风险基金等具有较为明显养老属性的配置型产品为主，也可以考虑将养老特色鲜明的银行理财和保险产品纳入其中。
5.领取阶段体现促进公平
在领取阶段，各国都不鼓励第三支柱个人养老金参加者退休后一次性领取养老金，以免其领取后短期内过度消费，最后陷入保障不足的困境。因此，对于一次性领取一般设置较高税率；对于分期领取，则比照个人所得税征税机制，在适度免征额基础上设计超额累进税率，鼓励参加者长期领取。在我国第三支柱个人养老金的制度建设中，也应该鼓励长期领取，特别需要考虑促进社会公平，在领取阶段设置超额累进税率。这种制度设计既可以实现对所有参加者的税收激励，又可以体现第三支柱对工资较低者的税收优惠倾斜，实现收入再分配效应。
（三）丰富的产品选择：投资产品和渠道多元化
2022年4月21日，国务院办公厅印发的《关于推动个人养老金发展的意见》明确将银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品纳入个人养老金的产品范围，具体参与个人养老金运行的金融机构和金融产品则需要由相关金融监管部门进一步确定。从国际经验来看，对第三支柱个人养老金产品的供给通常以不限制为主、限制为辅。原因在于第三支柱个人养老金本质是政府税收优惠下的个人养老储蓄安排，因而应该赋予个人投资的选择权，更多强调个人自我养老责任。但从目前我国的实际情况来看，如果允许第三支柱个人养老金参加者在全市场范围内自由选择金融产品，可能出现参加者风险偏好与产品风险特征不匹配，或者参加者难以选择导致的不理性投资情况，因此有必要设立一定的准入条件，筛选合适的机构和产品参与第三支柱个人养老金。监管部门应该根据第三支柱个人养老金的发展需求，事先明确产品发行机构和产品的准入条件，比如机构必须满足成立期限、人员配备、注册资本等标准，产品必须满足成立一定年限、达到一定规模、客户人数要求、市场评价良好等条件。核心是向参与各方明确可预期的准入标准，凡满足上述条件和标准的产品，可以自动纳入第三支柱个人养老金的供给范围。与准入相对应，要设立第三支柱个人养老金产品的退出机制，实现动态管理、有进有出、有序发展。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第12期）
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