以一流税收营商环境助力高水平对外开放：基于青岛实践的思考

时代税客

作 者 信 息
郭洪源（国家税务总局青岛市税务局）

文 章 内 容
党的二十大报告在“推进高水平对外开放”的论述中提出，“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。说明打造市场化、法治化、国际化营商环境，不仅是加快建设开放型经济新体制的应有之义，也充分展现中国坚定不移扩大对外开放的决心和力度。营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力，当前国际竞争在很大程度上是营商环境的竞争。作为营商环境的重要组成部分，良好的税收营商环境是经济发展的软实力，是助推市场主体可持续发展的根基，可有效提升营商便利度和投资吸引力。党的十八大以来，青岛市税务系统以服务国家治理体系现代化为己任，在优化税收营商环境方面进行了一系列有益探索，在助力我国高水平对外开放方面取得了一些成绩。在世纪疫情与百年变局相互交织背景下，立足新时代要求，青岛市税务系统坚持守正创新，厚植为民理念，根据当前税收营商环境建设存在的问题，对进一步优化税收营商环境、促进构建高水平对外开放新格局进行系统思考和展望。
一、优化税收营商环境的青岛实践

优化营商环境是党中央、国务院在新时代、新形势下作出的重大战略决策。作为整体营商环境的重要组成部分，税收营商环境是构建新发展格局、推进经济高质量发展的重要环节，直接关系到一个国家或地区营商环境建设的整体水平。2019年10月23日国务院颁布《优化营商环境条例》，在涉及行政主体的表述中除了“各级人民政府及其部门”等常规表述以外，明确提到的政府部门就是“税务机关”，充分体现了税务机关在优化营商环境中的特殊性与重要性。
党的十八大以来，我国在税收领域进行了一系列改革探索，其中一个重要目标就是优化税收营商环境。通过2018年深化国税地税征管体制改革，2019年开启大规模减税降费，2021年落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》并深入推进税务领域“放管服”改革，中国税务系统向打造市场化、法治化、国际化营商环境不断迈出坚实步伐。2018年青岛市税务系统被纳入全国优化税收营商环境第二批试点单位，由此开展了一系列卓有成效的探索。在国家税务总局委托第三方开展的纳税人满意度调查中，2018-2021年连续4年位居全国前20%水平，为提升税收营商环境贡献力量。
（一）以纳税人缴费人为中心综合施策，不断激发市场活力
党的二十大报告提出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，为优化营商环境提供了明确要求。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用是优化税收营商环境的重要标准，激发市场活力则是优化税收营商环境的主攻方向。《全国税务系统进一步优化税收营商环境行动方案（2018年-2022年）》基本原则第一条提出：“针对纳税人、缴费人办税（缴费）痛点堵点，综合施策、标本兼治、注重体验，努力创造流程更优、效率更高、服务更好的税收营商环境。”青岛市税务系统通过简政放权激发市场主体活力、通过退税减税为市场主体松绑减负、通过数字赋能为市场主体提速增效，不断优化税收营商环境。
1.简政放权激发市场主体活力
青岛市税务系统始终贯彻以人民为中心思想，坚持以纳税人缴费人为中心，第一时间响应纳税人需求，推动减负降本接续落地，通过简政放权激发市场主体活力。在压缩办税时间和办税次数方面，青岛市税务系统从2019年推出新办纳税人“套餐式”服务，新办企业发票申领平均办理时间由2个工作日压缩至0.5小时以内。纳税人注销资料提报“全程网上办”，对符合“即办、减办”条件的纳税人，注销业务实现15分钟内一次性办好。扩围更正申报网办范围，更正申报网办比例达到80%，助力市场主体轻装上阵。在提升满意度方面，青岛市税务系统从2014年持续开展便民办税春风行动，推出青岛特色服务举措，推行“不见面”发票免费邮寄模式，实现纳税人申领发票“自动批、不见面、快递送”，发票邮寄比例达到68.98%，仅发票一项每年减少纳税人进厅办税73万次。在加大共治力度方面，青岛市税务系统与32家银行深化“银税互动”，联合市农业农村局发布《国家税务总局青岛市税务局 青岛市农业农村局关于税务助力乡村振兴的实施意见》（青税发〔2021〕11号），满足各类市场主体多元化需求。
2.退税减税为市场主体松绑减负
面对新型冠状病毒肺炎疫情等外部因素对经济带来的冲击，青岛市税务系统深入贯彻落实组合式税费支持政策，按照国家税务总局退税减税“五措并举”要求，依托市政府退税减税政策落实工作联席会议制度，加强与财政局、人民银行等部门协调联动，推动退税减税政策直达不同市场主体，推出助力防疫“促复产”等“春风暖心润企”10条措施。青岛市中小微企业作为退税减税政策主要受益群体，截至2022年9月底共有36656户享受政策优惠，金额共计305.21亿元，户数和金额占所有享受优惠企业的比重分别为98.8%和77.5%；2022年第三季度小微企业、困难服务业企业销售收入同比分别增长2.9%和4.9%，较第二季度分别提高3.3个和1.6个百分点。根据企业留抵退税政策效应分层抽样调查结果显示，对今年整体发展预期为中性及乐观的企业占比约为72%。
3.数字赋能为市场主体提速增效
科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，也是税收现代化服务中国式现代化发展的基础保障。按照《关于进一步深化税收征管改革的意见》的要求，青岛市税务系统紧抓大数据、云计算等新技术发展机遇，将“智慧税务”建设作为构建纳税服务新生态的强劲引擎，促进服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动。青岛市税务系统在全国首创纳税人“跨区（市）迁移”网上自助办理，减轻纳税人的办税负担和税务机关的操作压力，为青岛市辖区内的经济产业要素流动注入制度活力。在全国首创“税企直连”服务平台，实现纳税人办税“零次跑”“一键申报”、税务文书“无纸化”等便利服务。与安徽省、大连市等省市税务局合作，探索尝试“税企直连”跨区域协作，实现“税企直连”功能由“点”及“面”、从“区域”到“全国”的跨越式拓展，推动税务部门为大企业精细服务工作迈上新台阶。在全国首推“退役军人创业一件事”线上线下联动服务，推动退役军人事务局实现“数据交互共享、政策应享尽享、定制服务升级”，实现军创企业十余项跨部门业务线上“一事全办”。青岛市税务系统与市自然资源和规划局积极探索，实现不动产登记和税收业务全市通办，打破传统的“属地办理”模式，创新推出“异地申请、归属地审批、现场缴税、网上缴费、电子证照线上领、纸质证书邮寄到家”的“全市通办”新模式，实现不动产税务登记“一小时办结”，极大便利了广大纳税人。
（二）完善税收执法方式，打造优良的税收法治环境
党的二十大报告指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”市场化的健康发展本质要求法治化，法治化是优化税收营商环境的主攻方向。《关于进一步深化税收征管改革的意见》对于“四精体系”建设的工作部署，无不贯穿着法治思维和法治精神。青岛市税务系统牢固树立税收法治理念，把依法治税作为根本遵循，以优良的税收法治环境优化税收营商环境。
1.持续提升税收执法的规范性
青岛市税务局不断提升税收执法的规范性，为优化税收营商环境提供保障。一是在统一执法标准上下功夫。与山东省税务系统联合发布《山东省税务行政处罚裁量基准》（国家税务总局山东省税务局 国家税务总局青岛市税务局公告2022年第6号），实现全省范围行政相对人同类案件“同一把尺子”裁量。二是彰显税收执法的温度，推行非强制性执法。全面落实国家税务总局《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》（国家税务总局公告2021年第6号），2022年上半年6万余户次纳税人享受“首违不罚”。在全国率先试点“发票领用开具风险提醒”和“对税务稽查随机抽查对象开展自查辅导”两项非强制性执法方式，2022年增值税发票疑点户数下降40%。三是实行非接触式执法。将“非接触式”由纳税服务领域拓展至税收执法领域，打造“数字执法功能”，远程实施身份验证、文书送达、智能询问、调查取证等，缩短检查审理时间，实现稽查执法部门与被查对象的双向减负。
2.不断完善税收执法的合作性
青岛市税务局不断畅通诉求反馈渠道，维护纳税人缴费人合法权益。一是健全税收规范性文件权益性审核机制，成立“税费争议援助中心”，组建“法律顾问团”，全市共办理税务争议援助60件。二是推动“5C+5R”试点，研发18项特色收入质量指标，建立“数据驱动、上下联动、横向互动、政府推动”的“四动四共”机制。三是出台“大企业复杂事项事先裁定办法”，强化第三方数据应用，优化跨部门协作，提升税收确定性服务水平，成功裁定企业破产重整入库税款达到3.68亿元。四是与多部门交换数据，首创“重大项目基础数据管理平台”，摸清全市重点涉税项目754个，事前政策确定，事中跟进服务，事后成果转化。五是与市政法、社会治安综合治理部门建立“税务+网格”机制，依托4680名社区网格员，线下“点对点”宣传普法，线上“格格转达”及时反馈涉税疑难问题。五是联合司法部门打造税收普法儿童主题公园，普法工作获全国“七五”普法表彰。
3.有力保障税收执法的公正性
青岛市税务局严厉打击各类税收违法行为，规范税收管理秩序和经济秩序,为企业提供公正的营商环境。一是深入开展虚开发票综合治理，建立“暴力虚开企业+通道企业+储备企业”全链条风险监测分析新模式，对跨区域团伙进行监测，加强异常扣税凭证管理，实现打击虚开发票快速反应、快速出击。二是严厉打击骗税违法行为，联合公安、检察、海关、人民银行、外汇等部门，成立打击骗取留抵退税六部门专案组，开展“项目制+团队化”集中作业。2022年共稽查立案3529件，公开曝光留抵退税案件10起，精准打击涉税违法行为，有力保障留抵退税政策的实施，为市场健康发展保驾护航。
（三）以优质税收营商环境，助力开放型经济发展
习近平总书记强调，“改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。党的二十大报告提出“实施自由贸易试验区提升战略”“扩大金砖国家、上海合作组织等合作机制影响力”等高水平对外开放的战略决策。国家税务总局围绕构建国际化营商环境作出一系列工作部署。中国-上海合作组织地方经贸合作示范区（以下简称“上合示范区”）、中国(山东)自由贸易试验区青岛片区（以下简称“自贸试验区”）等国家级功能区的先后落地，使青岛迎来面向更高水平对外开放的重要发展机遇期，也承担着国家重大战略叠加的历史使命。青岛市税务系统主动适应青岛对外开放发展大势，把“国际化”作为税收营商环境的着力点，持续改进完善。
1.打造制度创新高地
青岛市税务局针对自贸试验区、上合示范区、RCEP试验基地等经济功能区建设建立集成服务机制，设计推出“自贸智税”新业态（1.0版），涵盖出口退税“核实可视+信用赋能”、增值税留抵退税“轻松退”等八项税务创新服务产品。发布《“服务RCEP战略打造税收营商环境新高地”行动方案》（1.0版），推出包括涉税业务和海关业务“一站式”办理、备案审批事项一站办结等三大方面38条具体措施；推出《中国-上海合作组织地方经贸合作示范区税收服务指南》，涵盖纳税人“自主有税申报”、税收协定优惠事项先受理后录入备案、缩减开具《中国税收居民身份证明》事项流程时间等20条内容。一系列制度创新举措有力推动了青岛的现代化与国际化税收服务与管理水平，为优化青岛市税收营商环境提供保障。
2.打造协同共治高地
青岛市税务局深入贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出的“深化拓展税收共治格局”和“加强税务执法区域协同，更好服务国家区域协调发展战略”要求，通过搭建制度创新平台，释放税收协同共治效应。积极开展税务部门跨片区协作，与济南、烟台两片区税务部门签订《助力中国（山东）自由贸易试验区“自贸智税”跨片区协作备忘录》，成立“自贸智税”算法模型建设实验室，合力打造“自贸智税”新业态，共同助力中国(山东)自由贸易试验区高质量发展。在全国率先推出“区、关、税”信用共治平台，中国(山东)自由贸易试验区青岛片区、海关、税务三方签订《合作备忘录》，联合推出诚信企业“白名单”，印发《税收“白名单”制度实施办法》，为高信用企业提供通关、纳税和融资便利。目前，青岛市已有200余户纳税信用A类等级企业被纳入海关AEO信用培育储备库，43户AEO认证企业被列入纳税信用A类等级，11户AEO认证企业的纳税信用等级由B类修复为A类。青岛市税务局在服务协同、数据共享等方面开展的一系列积极探索，打造出共合作、齐参与的税收共治格局，使纳税人缴费人的获得感进一步提升，为优化青岛税收营商环境注入活力。
3.打造创新服务高地
2019年以来，青岛市结合自身地缘和产业优势，在西海岸新区、高新区、城阳区、上合示范区等几个区市和功能区搭建起面向韩国、日本、德国、以色列、上合组织成员国的五个国际客厅。青岛市税务系统不断提升国际化的创新服务，推出青岛市“国际税收政策包”，按照国际客厅服务需求，编写和翻译上述国家与国际组织来青岛投资的《税收指南（双语）系列手册》，深度服务青岛国际客厅平台建设。推出出口退税“核实可视+信用赋能”，实现首次退税5个工作日办结，非首次退税“8小时速达”。推行“大企业管家”服务，全面梳理中国(山东)自由贸易试验区青岛片区、中国-上海合作组织地方经贸合作示范区、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）试验基地内大企业信息，按照“一人一企、一企一策、一事一议”原则，为大企业提供定制式、精细化税务服务。推出增值税留抵退税“轻松退”，实现“智能预填、一键确认、线上直退”，退税审核时间压缩至0.5个工作日，退税时间缩短60%。线上推出智能“云办税”，通过“电子税务局+云办税”，实现涉税事项全程网办；线下开发办税取号“智能赋码”，自动获取纳税人“画像”信息，实现“白名单”“黑名单”企业差别化服务，高信用企业平均办税时间缩短50%以上。推出电子税务局“国际税收业务模块”，整合非居民登记等47项国际税收业务，打通“事项+服务对象”双轨并行的功能设置，实现“一站式”“场景式”办理，提高功能区跨境涉税业务的服务水平。一系列聚焦国家重大发展战略的税收便利举措，有力促进了更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，为优化青岛税收营商环境增添动能。
二、进一步完善税收营商环境的几点思考

进入新时代，中国式现代化的时代要求对税收营商环境建设提出更高要求。税务部门在税收营商环境评价、纳税预期、系统观念、制度建设等方面仍需不断思考并实践，需要运用改革创新办法进一步优化税收营商环境。
（一）营商环境评价指标体系需进一步凸显中国特色
党的二十大报告提出“中国的发展途径和推进方式必然具有自己的特点”，中国的发展必须从中国的实际出发。佛雷德·里格斯（Fred Riggs）在其《行政生态学》一书中指出，经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治架构这五种因素是影响一个国家公共行政的主要因素，这些因素彼此之间相互作用。作为评价一个国家公共行政效率和质量的重要指标，营商环境评价指标体系必然要充分考虑这些因素。近年来，税收营商环境指标主要来源于世界银行营商环境评价指标体系。从世界银行发布的《营商环境报告》和《世界纳税报告》可以看到，近年来我国营商环境和税收营商环境水平都在持续改善。这套指标体系虽然对推动改善营商环境起到了积极作用，但由于其侧重西方发达经济体的状况，更多地强调各国之间的横向可比性，存在指标设计覆盖面不够广，考虑地区间税收制度、税收征管和税收文化差异因素不够全面等问题。比如，各指标反映的客观经济社会情况差异大，未充分考虑不同经济体的发展水平，忽视历史、文化以及政府监管的积极作用，等等。另外，在评估方法上，这套体系采取评估专家开展问卷调查的模式，而评估专家并不固定，因此这种模式得到的评估结果的客观可比性值得商榷。笔者认为，我国应以“一带一路”建设为重要契机，积极构建国际可比并具有中国特色的税收营商环境标准，探索税收营商环境评估和建设的“中国式道路”，进一步推进税收营商环境优化。
（二）营商环境评价需增加从纳税人角度考虑的分量
中国的税收是中国特色社会主义税收，是以人民为中心的税收。通过近年来对多样本纳税人需求的梳理和整合，笔者发现，纳税预期需求是广大纳税人目前亟待予以满足的最基本服务需求，即纳税人由于种种非主观故意原因，出现未能正确履行纳税义务的行为，并可能由此面临税收追究处罚的风险。因此，优化税收营商环境必须将保障纳税预期作为首善之举，真正以纳税人缴费人的需求为导向，全面推进依法行政，增加政策的透明度和知晓度，尤其是要加大对“走出去”企业辅导力度，帮助其了解并掌握国际税收规则，不断提升服务的针对性和有效性。另外，税收业务流程不够清晰、配套措施不够稳定、执法方式不够规范等因素，都会影响纳税人的体验，因此需要规范税收执法，强化执法监督，畅通救济渠道，着力优化流程和减轻办税负担，保护纳税人缴费人的合法权益。
（三）优化营商环境措施的集成联动需进一步加强
推进改革发展、调整利益关系往往牵一发而动全身，必须坚持系统观念。当前，在国家治理框架下，需要站在税收现代化服务中国式现代化的高度去谋划和部署优化税收营商环境，对税收各业务环节的改革举措进行统筹管理、分类处理、集中应对，比如，有的税务机关推出手机缴纳社会保险费，初衷是借助信息化趋势，为广大缴费人提供便利，但客观上却给不熟悉甚至不会操作智能手机的少数人（如老年人）带来了新的不便，相关的配套措施也没有及时跟上。因此，优化税收营商环境是一个涉及经济社会发展各领域的复杂工程，必须树立系统观念，突出改革措施的系统性、整体性、协同性，统筹谋划各个方面、各个层次、各种要素，推动改革措施良性互动，促进税收营商环境整体提升。
三、未来展望

党的二十大对优化营商环境提出了新的时代命题。青岛市税务局将以党的二十大精神为指引，以国家税务总局工作要求为方针，持续优化税收营商环境，助力构建高水平对外开放新格局。
（一）更加注重税收营商环境的中国式特征
中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。国家税务总局在《全国税务系统进一步优化税收营商环境行动方案（2018年-2022年）》中提出，要“吸纳国际先进经验，对标国际先进水平，结合国内营商环境评价要求”“努力打造国际一流的税收营商环境”。建设中国特色税收营商环境，既要对标世界银行营商环境标准，更要立足中国国情，贯彻新发展理念，聚焦高质量发展。笔者认为，税收营商环境从来不是单一的技术和业务指标，而是与一个国家的政治经济制度和环境紧密相关，这里的环境包含硬环境和软环境。硬环境是指影响企业合理纳税的客观物质条件，包括税收管理的机构设置、人员配置、设施装备（如计算机网络）等；软环境是指影响企业合理纳税的非物质条件因素，包括法律制度、社会意识和习惯、税务人员的观念态度等。硬环境和软环境质量高低都会对企业及时、准确申报和缴纳税款、履行纳税义务产生影响，最终影响纳税遵从度。基于此，对于中国税收营商环境指标的构建要综合考虑，体现以下三方面原则。一是对接世行，国际可比。以世界银行已有指标、评价方法为指引，对标国际前沿水平查找不足，在宏观目标上建立简单易行、指向明确的税收营商环境评价指标体系，形成优化营商环境的明确导向。二是立足国情，关切实际。以党的二十大精神为指引，建立市场化、法治化、国际化三个一级指标，建立一套具有中国特色的税收营商环境评价体系，为优化整体营商环境提供改进思路和有效方案。三是客观真实，科学管用。在指标设置上，突出可操作性和可对比性；在指标的定义上，方便准确理解和精准填写，降低主观理解偏差；在指标导向上，在对每项指标进行权重赋值时需要根据各自的重要性和影响力，尽量调整到一个平衡状态，尽快构建起具有中国特色、国际可比、有效管用的营商环境评价指标体系。
（二）更加注重以人民为中心的评价标准
党的二十大报告提出“坚持以人民为中心的发展思想”，体现了党的理想信念、性质宗旨、初心使命。国家税务总局在《全国税务系统进一步优化税收营商环境行动方案（2018年-2022年）》中明确提出，要“坚持以纳税人和缴费人为中心的服务理念”。因此，在推进优化营商环境工作中，要由人民来评价营商环境好坏、优劣，要由经济高质量发展、人民生活高品质提升来评判成效，真正实现以解决好人民群众的急难愁盼问题为出发点和落脚点。
真正维护好人民根本利益，就要善于从纳税人角度看待税收问题。一是需要高度关注纳税预期。从主动帮助纳税人防范涉税风险入手，与纳税人共同建立纳税风险防范制度，通过事前涉税政策精细化点对点宣传辅导机制，事中利用大数据对纳税人涉税风险信息精准化识别，事后帮助纳税人完善制度，引导帮助纳税人提升纳税风险防范能力，提高纳税遵从度。二是牢固树立“柔性执法”理念。在营商环境建设中，注重运用多种手段来引导行政相对人行为的正确方向，给相对人一定的灵活度，促使其选择最小成本的行为方式。建立“首违不罚”执法清单并予以公示，贯彻包容审慎的监管原则，释放容错空间和鼓励改正免罚体现人文关怀、彰显人本理念，贯彻“纳税人主义”的基本立场。三是引入纳税人体验机制。紧贴纳税人真实需求，认真开展“走流程、听建议”活动，邀请各方代表深入税务机关，亲身体验电子税务局、操作流程、服务质效、监管和执法环节的业务全流程，主动接受外部监督、听取意见建议，持续优化服务。
（三）更加注重服务措施的联动和集成创新
党的二十大报告提出“必须坚持系统观念”。系统观念是具有基础性的思想和工作方法，统筹兼顾是我们党的科学方法论。国家税务总局在《全国税务系统进一步优化税收营商环境行动方案（2018年-2022年）》中明确提出，要“坚持开放共治的税费治理方式，融入国家治理体系，主动作为，内外联动，推动税务部门与其他部门信息共享、管理共促、服务共融，实现税收共治”。
营商环境是各因素的综合体，与经济、政治、文化等社会子系统相互联系、相互作用，缺少任何部分、放松任何环节，都会影响最终成效。唯有统筹推进各个领域、各个方面的营商环境建设，形成合力，才能更好推进税收营商环境建设。在顶层设计上，应将税收营商环境体系建设纳入政府整体营商环境建设大盘，使税收营商环境体系成为政府营商环境的重要一环，推动建立营商环境协调工作机制，统筹各项制度、机制、指标建设。在制度创新上，着眼税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用进行整体性、系统性制度创新。构建科学完备的税收法治体系，完善全国统一的行政处罚裁量基准制度，推行重大税收执法行为说明理由制度，探索税务行政执法案例指导制度，加强税务执法区域协同，强化执法内部控制和监督，进一步提升税务执法的统一性、规范性。不断扩大“跨省通办”“跨市通办”办理事项，降低办税成本，激发市场活力。在具体操作层面，在税务机关内部要建立税收营商环境牵头推进机制，负责协调各项政策、措施的制定与执行、考核与评价。统筹做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，实现整体推进和重点突破的有机统一。
党的十八大以来，青岛市深入贯彻落实习近平总书记对青岛工作的重要指示要求，始终瞄准“打造国际一流营商环境”这一目标，围绕市场化、法治化、国际化三大原则方向锐意改革创新，营商环境有了很大的进位提升，税务部门为此作出了积极贡献。面向新征程，青岛市税务系统将围绕贯彻落实党的二十大精神，进一步转变职能，顺应数字经济时代潮流，聚焦纳税人所需所盼，运用智慧税务理念，把税收营商环境融入地方经济社会发展大局，加快构建我国特色税收营商环境体系，更好推动高质量发展，更好践行“以人民为中心”理念，更好推动高水平对外开放。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第12期）
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