基于行为洞察理论提高税法遵从度的几点思考

李威03

作者：
王 晶（国家税务总局纳税服务司）
朱慧红（国家税务总局纳税服务司）
余志芳（国家税务总局纳税服务司）
陈思聪（国家税务总局纳税服务司）

2021年9月，经济合作与发展组织（OECD）召开的税收征管论坛（FTA）发布了《利用行为洞察促进税收征管的指南》（以下简称《指南》），在总结FTA成员在税收领域运用行为科学的实践成果的基础上，分析和归纳了利用行为洞察理论提升纳税服务质量、优化执法策略、提高税务人员工作效率的策略和方法，为行为洞察理论在税收领域的应用提供了指引和方向。基于纳税服务引导和提高税法遵从度的基本定位，我国税务机关也可因地制宜，将行为洞察理论和方法运用于纳税服务实践中，不断优化纳税服务，提升纳税人满意度和获得感。

一、行为洞察理论的产生及应用
在西方传统的公共政策理论与实践中，决策者大多依赖强制和惩罚手段达成目标。随着经济社会的不断发展，民众权利意识不断增强，强制和惩罚手段受到了越来越多的批评和抵制。在这种背景下，以隐蔽的、非强制的方式引导人们作出选择，从而更好实现政策预期目标的“助推”概念应运而生。在“助推”理论发展的过程中，决策者又逐渐认识到个体偏好、认知偏差、社会偏好等因素对公共管理和服务的影响，使得公共行政、公共政策研究与心理学、行为科学走向融合，拓展了新兴的行为公共政策交叉研究领域。
2010年，英国政府组建的行为洞察力小组（BIT）首次提出了“行为洞察”这一术语，并尝试通过创新性工具提升政策效果。行为洞察是指利用行为经济学、认知科学、实验心理等相关学科的研究成果来解释现实中的人类行为，以此来制定更好的公共政策和提供更优质的公共服务。BIT主张通过运用行为洞察的四项特征，即“简化性”（Easy）、“吸引性”（Attractive）、“社会化”（Social）、“及时性”（Timely），来达到鼓励行为者行动的目的。
近年来，行为洞察理论已逐步应用于医疗保健、社会政策、个人财务和税收管理等诸多领域。例如，在倡导健康饮食的问题上，基于人们对商品相对价格较为敏感的特点，通过使高含糖饮料的价格高于健康饮料的价格，可以促使人们选择健康饮料。再比如，针对电子警察拍摄的汽车违章罚单长期滞纳的问题，行为洞察团队通过向违章公民发送告知函的方式，明确说明违章行为、强调后续处罚措施并附带拍摄的违章照片，大幅提升了违章罚款缴纳率。约三分之一的FTA成员将行为洞察理论和方法运用到了税务领域，试图运用行为洞察理论促进纳税人依法纳税、改变税务人服务行为、激励税务人提升工作积极性和建设性。本文主要结合我国纳税服务与征收管理实际情况及常见的影响纳税人遵从的相关因素，从行为洞察理论及国外实践中借鉴经验，提出提升纳税人税法遵从度的思考和建议。

二、影响我国纳税人税法遵从度的几点因素

长期以来，我国税务机关始终坚持“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的服务理念，不断探索提升税法遵从度的方法和措施，取得了很大成效。但是，距离实现纳税人广泛自觉主动遵从还有一定差距。深入分析，影响我国纳税人税法遵从度的因素主要有以下几点。
（一）刚性执法方式不利于促使纳税人自觉遵从
税收本身所具有的强制性使得税务机关在税收征管中更多采用刚性执法的方式。以未按期申报或者缴纳税款为例，事后的《责令限期改正通知书》或《税务事项通知书》（限期缴纳税款通知）等制式文书在实践中运用较多，而事前个性化的提示提醒应用较少。虽然近年来税务机关已探索采用电话、短信等方式对纳税人进行申报提示提醒，但是仍存在提示提醒内容单一、引导性不强等问题。刚性执法方式大多集中在对税收违法违规行为的事后纠正上，难以达到事前引导和事中提醒的目的，不利于促进纳税人自觉遵从。
（二）税收法规政策变动频繁，纳税人理解掌握存在难度
我国正处在税制改革不断深化的过程中，税收法规政策和征管服务措施等更新频率较快。但是，以中小企业为代表的许多市场主体财税制度建设不够完备，经营者及财务人员专业化水平不高，从日新月异的海量税收政策中找到与自身实际情况相匹配的政策并正确适用存在一定困难。虽然税务机关已经建立了税收优惠政策精准推送机制，但仍存在推送内容较为单一、推送时机不够准确等问题，难以将推送策略与纳税人所需要办理的税收事项有机结合，对纳税人办理涉税事项提供的助益相对有限。
（三）纳税申报内容、规则等相对复杂，纳税人遵从成本较高
在现有分税种管理的税收征管方式下，纳税人需要向税务机关申报的税费有十多种，且各税种申报表格等材料相对独立，申报期限、申报规则等不尽相同，对纳税人的遵从能力要求较高。虽然近年来，我国税务机关按照数字化转型的要求，在综合申报和数据预填方面进行了一些有效的探索，但距离通过简化流程来进一步提升纳税人自主申报的意愿和能力还存在一定差距。
（四）纳税人可能为追求自身利益而出现不遵从现象，需进行有效引导
税收是国家凭借政治权力参与国民收入分配的一种方式。而纳税人往往是经济人，容易出现为实现自身利益最大化而不自觉主动遵从税法的现象。在这样的背景下，征纳双方的有效沟通和良性互动就显得十分重要。税务部门作为与广大纳税人直接打交道的部门，需要不断改进沟通方式、提升沟通技巧，对纳税人进行有效引导，促使纳税人自觉遵从。
（五）税收共治格局仍有待完善，全社会主动自觉遵从税法的良好氛围尚未形成
税收取之于民、用之于民。税收征管改革之路应是一条凝聚共识的协同之路。虽然目前税收工作已经在部门协同中取得了较大的进展，但是在充分发挥社会协同作用，进一步拓展税收共治格局方面还有差距，全社会自觉主动遵从税法的良好局面尚未完全形成。
此外，我国涉税专业服务行业发展与欧美发达国家相比存在较大差距。税务师事务所等涉税中介机构提供的专业服务质量良莠不齐。纳税人难以通过涉税中介机构获得高质量的税收专业服务。涉税专业服务等社会力量发展不够充分的现实也不利于形成全社会自觉遵从税法的良好氛围。

三、行为洞察理论在税收征管和纳税服务领域应用的国际经验分析
针对上述影响因素，本文收集分析了加拿大、美国、英国、新西兰等发达国家运用行为洞察理论制定干预策略来促进税法遵从的实践案例，拟从中获取一些可以借鉴的经验，提高纳税人的税法遵从度。
（一）通过调整语言文字表述方式来引导纳税人的心理和行为，提升其遵从意愿
《指南》指出，如果不遵从行为是纳税人的理性选择，那么制定处罚制度阻止或许能达到效果。而对于一些非故意的不遵从行为，则效果不佳。一些重点突出的、醒目的东西比普通的东西更容易吸引注意力。加拿大收入局（Revenue Agency）通过发送色彩鲜艳的激励函，使得税务居民在加拿大收入局在线账户的注册率提升了9%；英国皇家税务与海关总署（HM Revenue & Customs）通过向已申报但未支付应纳税款的20万欠税人发送有别于常规信函的提示函，在23天内征收的税款增加了900万英镑。
美国国内收入局（Internal Revenue Service）使用的行为洞察工具包在分析影响行为洞察的社会因素时指出，人类属于社会动物，会在意他人的想法和行为。因此，社会规范对纳税人具有引导和示范作用，且不同文字内容的提示函对纳税人的影响有所不同。英国的一组对照实验就充分说明了这一点。在实验中，收到写有“十分之九的英国人按时纳税，您目前是极少数还未缴纳税款的人”提示函的对照组，支付税款的纳税人数量增加了5.1%，提升税法遵从的效果最为明显；收到仅写有“十分之九的人按时纳税”字样提示函的对照组纳税率提高了1.3%，效果不甚显著。由此可见，征纳交往过程中，措辞的严厉或和缓、威慑或激励，及其是否对个体具有针对性，对引导促进税法遵从的作用效果不一。
（二）通过推送策略的调整来提高人们对陌生信息的认知和接受程度
《指南》指出，人们普遍存在认知负荷，一次性接触过多信息可能会让人不知所措，从而作出次优选择甚至不作为。心理学领域有一个经典的“果酱实验”，当零售店内摆出了6种不同口味的果酱时，有13%的顾客购买了其中一种果酱；而当零售店内摆出了24种口味的果酱时，只有3%的顾客购买了其中一种。换言之，如果给纳税人推送大量信息，反而可能出现纳税人根本不看的情况。反之，发送简短清晰的提醒信息、采用设计元素来引起纳税人注意则有可能获得更好的效果。澳大利亚税务局（Australian Taxation Office）通过在纳税人提交年度纳税申报表时发送定制的提醒信息，促使25%的纳税人在收到提醒后更改了纳税申报内容，从而使2018年到2019年期间申报的税款总额因自愿调整而多出约2 240万澳大利亚元。由此可见，税务机关主动通过制作信件或其他信息与纳税人沟通的过程中，所发送信息的类型、信息发送的时间、信息内容的展示方式可能很大程度影响纳税人是否响应及如何响应。
（三）通过简化流程来促进税法遵从
行为洞察研究发现，实现流程的简化，可以有效降低不遵从和需要帮助的可能性。加拿大收入局在追缴逾期欠税的过程中，通过直接将在何时何地以何种方式申报税款的清晰计划推送给纳税人，连续两年申报率分别提高了4.2和6.1个百分点。英国公民纳税时需要登录英国皇家税务与海关总署的网页，找到征税信，点击链接登录后才可以填写纳税表格。在这种流程设置下，每年仅有20%的公民选择通过该方式在线申报纳税，而改为直接在网站上预填后，填表数量增加了20%以上。可见，在税收征管和服务领域，推动实现税收流程自动化，让纳税人拥有简单轻松的纳税缴费体验，可以有效提升税法遵从度。
（四）通过学习掌握行为洞察的相关知识，提升税务人员引导纳税人遵从的能力
行为洞察研究指出，了解纳税人的行为偏好，有助于制定成功的干预措施。新西兰国内税务局（Inland Revenue Department）通过对征收团队进行行为洞察培训，使得征收团队在掌握与欠缴税款纳税人的沟通技巧后，所收回的欠税金额提升了7%～10%，且平均电话交谈时间减少了1分27秒。无独有偶，新加坡税务局（Inland Revenue Authority of Singapore）为了提醒纳税人及时缴纳税款，更新了税务人员接听电话时的用语和措辞，使得来电纳税人中提前缴纳税款的人数增长了10个百分点以上。由此可见，了解行为洞察理论知识，提升对它的应用能力，对于提升纳税人税法遵从度具有重要作用。
（五）利用互惠原则构建和谐融洽的征纳关系
行为洞察研究表明，人们对于曾帮助自己的人会产生一种责任感，并予以回报。奥地利联邦财政部（Federal Ministry Republic of Austria Finance）通过开展税收教育实验计划，由税务人员帮助纳税人了解为什么征税，以及税收如何为广大公民及整个社会提供支持，增强了纳税人对税制公平、互惠的感知，有助于征纳关系的进一步提升。由此可见，如果税务机关能够让纳税人体会到其为帮助纳税人而付出的巨大努力，将有利于鼓励纳税人提高税法遵从度，促使纳税人提供真实、准确的申报信息，提升税收征管效率，形成更加和谐的征纳关系。近年来，我国税务部门也相继推出容缺办理、证明事项告知承诺等多项便民举措，积极建设以纳税人为核心的服务型税务机关，力图在征纳互动中给予纳税人更多的尊重和认可，努力构建更加互惠和谐的征纳关系。
（六）发挥社会“网络效应”扩大影响力
行为洞察研究中发现了一种叫做“网络效应”的现象。“网络效应”是指存在空间关系或者关联关系的群体网络在推动政策落实过程中可以产生放大或加速的作用。匈牙利国家税务与海关总局（National Tax and Customs Administration）对不遵守申报截止日期的纳税人进行处理后发现，群体网络具有极强的溢出效应，该纳税人雇佣的会计师的其他客户的申报行为也得到了一定的改善。由此可见，群体网络可能对纳税人遵从或不遵从的行为产生放大或加速的影响。因此，在实际工作中以群体为目标打击税收违法违规行为、提升纳税人的税法遵从度，可能产生比原本更大的作用或影响。

四、借鉴行为洞察理论提高税法遵从度的几点建议
从部分发达国家实践经验不难看出，税务机关在依托行为洞察理论和方法对服务环节、服务动作和服务细节进行再设计，采取一些非传统的、个性化的、具有引导性或吸引性的干预方式，对于提高税法遵从度具有积极作用。我国税务机关也可充分借鉴国外理论研究和实践经验，运用行为洞察原理和服务设计方法来深度精化、细化和优化纳税服务行为系列中的关键环节和关键动作，不断强化遵从意识，融洽遵从关系，引导和促进纳税人自觉遵从税法。
（一）调整提示提醒方式
在纳税申报管理中，税务机关可运用税收大数据智能分析精准定位尚未申报人群，并通过优化提示提醒内容设计、转变提示提醒中语言文字表述等方式对纳税人的心理和行为进行引导，提升纳税人的遵从意愿。具体而言，可探索在申报期的不同时间节点通过“不点名道姓”“点姓不点名”“点名道姓”的方式，向纳税人发送从和缓到严厉的递进式个性化提示提醒，引导纳税人自主完成申报。在临近申报期截止日时，税务机关还可利用发送针对性提醒等方法对纳税人进行进一步引导。目前，该方式已经在个人所得税综合所得汇算清缴工作中进行了一定的探索和实践。税务机关可在进一步总结相关经验做法的基础上，在其他税种的申报管理中也试点推行类似的针对性提示提醒服务，将管理和服务方式从传统的威慑压迫式向温和提醒式转变，促使纳税人在不反感的前提下积极自主完成申报纳税。
（二）优化精准推送策略
税务机关可在借鉴行为洞察理论研究成果的基础上，通过纳税人的定制需求和对其身份属性、需求偏好、办税轨迹等行为特征的分析，综合考虑推送内容、时机、渠道、触发条件等来设计推送策略。在推送内容的选择上，应当结合纳税人的阅读习惯和偏好，改变传统的以推送文件为主的方式，将政策文件加工成简短、清晰、容易理解的文字内容，有效减少纳税人的阅读时间和记忆负担，提高纳税人阅读意愿。还可定期通过开展推送效果跟踪分析，对比分析查阅率变化、记录纳税人反馈等数据样本，进一步完善推送策略和内容选择，提升政策推送效果。
（三）扩大综合申报和数据预填的适用范围
税务机关可逐步探索改变分税种、分事项管理模式，通过对数据项的梳理、去重，以及对各数据间逻辑规则的挖掘，整合简并各税（费）种申报表，深入推行“税费综合申报”。同时，税务机关还可通过“数据+规则”业务云化处理，将以表单为载体的传统申报模式转变为要素申报，由系统根据业务要素之间的逻辑关系自动分析、计算、预填数据项后推送给纳税人确认或补充，最大限度减少纳税人填报负担，达到提升税法遵从的目的。
在当前全面数字化电子发票改革的背景下，税务机关可从试点地区入手，逐步推行增值税申报数据预填。通过合并各类增值税申报业务，实现系统自动判断适用业务场景，大大减少人为的错判、漏判；通过将原来的逐表单填报转化为纯数据项填报，依托数据要素化、逻辑标准化、规则结构化，实现信息系统自动提取数据、自动预填申报、自动计算税额，大量减少重复数据项采集和纳税人自主申报准备时间，推动工作效率、填报准确率、纳税人体验感多重提升。
（四）推动形成良好征纳关系
近年来，税务机关本着便民为民，服务经济社会高质量发展的原则，推出了一系列便利化改革措施。但是，税收征管和纳税服务领域的改革创新也要求纳税人改变原有的办税习惯，重新学习适应新的办税流程。如何让广大纳税人更好地理解改革工作、享受改革红利，是税务机关在纳税服务工作推广中面临的重要问题之一。行为洞察研究中的互惠原则将有助于解决这个难题。例如，国家税务总局银川市税务局拓展打造了“先锋模范+工作团队”的纳税服务新模式，创办了以“全国先进工作者”马丽同志为带头人的“马丽工作室”。“马丽工作室”坚持提升服务质效，把解决纳税人“急难愁盼”问题作为目标，通过创新机制、多方联动，搭建“为民服务”直通车，以税务人的真心细心，换纳税人的舒心暖心，形成了融洽和谐的良好征纳关系，在推动税收工作落实落细中发挥了重要作用。因此，可进一步在全国范围内推广相关工作经验做法，在引导各地建立解决纳税人“急难愁盼”问题机制的同时，让广大纳税人真切感受到税务部门便民为民的真心真情，推动形成征纳双方互相理解支持的良好局面，引导和争取纳税人对各项税收改革工作的理解、支持和配合。
（五）提升征纳沟通的语言技巧
纳税服务部门是与纳税人打交道最多的部门，也是落实各项税费政策的前沿阵地。一线税务服务人员既要有扎实的专业知识，也要有良好的沟通能力。税务机关应当在加强一线服务人员业务培训的基础上，借鉴行为洞察研究，基于对纳税人行为、心理和文化背景的研究分析，增加服务用语、服务礼仪、服务忌语、应答方式、沟通技巧等方面的培训，帮助一线人员秉持“相互尊重、热情周到、真诚服务、有礼有节”的原则，更好地引导纳税人自觉遵从税法。
（六）发挥社会化协同共治效应
税务师事务所、会计师事务所等涉税中介机构作为提供涉税专业服务的市场主体，能够发挥群体网络的作用，其服务能力、合规程度能够对所服务的纳税人的遵从行为产生重要影响。因此，可借助社会化力量，积极发挥中介机构、行业协会等社会组织的协同效应，持续深化拓展税收共治格局。税务机关应当着力加强对涉税中介组织的执业监管和行业监管，可通过定期向涉税专业服务机构及从业人员推送遵守税收法律法规、诚信提供涉税服务的信息的方式，促使涉税中介机构合法经营、规范服务；还可通过向社会公开中介机构违法违规行为或案例的方式，利用社会监督提高涉税专业服务行业的合规程度，进而发挥“网络效应”，提升纳税人税法遵从度。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期。）

欢迎按以下格式引用：
王晶，朱慧红，余志芳，等.基于行为洞察理论提高税法遵从度的几点思考[J].税务研究，2022（11）：129-134.


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