税收改革行稳致远再出发

税收杂志

作者
北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授 李旭红
党的十八大以来的这十年，是税收发展不平凡的“黄金十年”。
十年来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国不断深化税收制度改革，有效发挥了税收筹集财政收入、稳定经济、调节分配的职能作用，为促进经济社会持续健康发展提供了坚实的财力保障。作为一名长期从事财税研究工作的学者，我真切感受到十年间税收在国家治理中的地位明显提升，基础性、支柱性、保障性作用日益彰显。在党的二十大精神指引下，税收必将为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展作出新贡献。
十年改革硕果累累
税收是国家治理的基础和重要支柱，在社会经济生活中发挥着巨大作用。数据显示，2012年至2021年，我国一般公共预算收入保持稳定增长趋势，从2012年的11.73万亿元增长到2021年的20.25万亿元，十年累计收入163.05 万亿元。其中，十年来，我国累计税收收入超120万亿元，占一般公共预算收入的比重超67%，为有效保障“三保”（保基本民生、保工资、保运转）等重点领域支出、促进经济社会持续健康发展提供了有力支撑，很好地体现了税收取之于民、用之于民、造福于民。
十年来，我国陆续出台减税降费政策，稳经济效果持续显现。近年来，由于经济下行压力加大，我国推出了一系列税费支持政策，并取得了良好成效。国家税务总局数据显示，近十年我国累计新增减税降费8.8万亿元，宏观税负从2012年的18.7%降至2021年的15.1%，全社会创新创业活力得到激发，“放水养鱼”效果持续显现。在实施普惠性税收优惠政策的同时，我国还推出多项结构性税收优惠政策，注重调控经济结构。一是通过支持科技创新促进经济结构调整。仅在“十三五”时期，税收鼓励科技创新已累计减税2.54万亿元，减免金额年均增长28.5%。“十四五”时期，税收支持科技创新的力度持续加大，如扩大研发费用加计扣除政策的适用范围和加计扣除的比例等，持续激发企业创新活力，为经济结构升级注入强劲动力。二是侧重于扶持中小企业。中小企业量大面广，支撑就业人口多，在稳定经济、改善民生等方面发挥着重要作用。近年来，我国在增值税、企业所得税方面实施了多项针对中小企业的税收优惠政策，有助于缓解中小企业经营压力，助力中小企业走“专精特新”发展道路。三是侧重对制造业等国民经济产业给予税费政策支持。通过降低增值税税率等措施，有力支持制造业发展，夯实了国民经济基础，促进我国经济结构转型升级，对我国宏观经济的平稳发展发挥了重要作用。
十年来，我国加快落实税收法定原则，税收法治体系更加健全。2014年，党的十八届三中全会第一次将税收法定写入党的重要纲领性文件，提出要“落实税收法定原则”。此后，我国税收立法步伐明显加快。截至目前，我国18个税种中已完成12个税种的立法，税收法定取得阶段性成果，我国现代税制逐渐形成。一是在流转税方面，从试点到全面推开营改增，持续深化我国增值税改革，建立了现代增值税制度。此外，近两年我国不断加大增值税留抵退税力度，减少对市场主体资金时间成本的占用，引导企业按市场情况合理决策，使增值税制度更加符合现代税制要求。二是在所得税方面，不断优化税制结构，提高直接税比重。2021年，我国直接税比重已达到36%。2018年，我国实施个人所得税改革，建立了综合与分类相结合的个人所得税制度，并实施个人所得税专项附加扣除，优化税率结构，有效发挥个人所得税调节收入分配、促进社会公平的重要作用，形成了符合中国国情的现代个人所得税制度。三是在消费税、资源税与环境保护税方面，通过提高成品油等税目消费税税率、开征环境保护税、不断优化资源税计征方式等举措，加强了我国绿色税收制度的建设。
十年来，我国持续优化税费征管体系，征管效能不断提升。税收征管效能是税务部门履行职能责任的基本保障。2015年，税务部门聚焦“合作”，持续推进国税地税服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。2018年，聚焦“合并”，圆满完成省级和省级以下国税地税机构合并，社保费和非税收入征收职责按要求稳步划转，有效构建起优化协同高效的税费征管体系，大大提高了征管效率。2021年以来，聚焦“合成”，稳步推进发票电子化改革，建成全国统一的电子发票服务平台，并开启全面数字化电子发票的实际应用，着力打造具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，努力实现以“合”促“成”的化学反应。
税收改革未来可期
十年来，我国税收改革发展踔厉奋进，主动服务经济社会发展大局取得明显成效，服务国家治理体系和治理能力现代化作用不断彰显。展望未来，我国正处于重要战略机遇期，税制结构转型也处于关键时期。立足新发展阶段，笔者认为我们必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，不断完善我国税收制度，提升税收治理效能，加快构建新发展格局，进一步助力推动高质量发展。
优化税收创新激励机制。创新是引领发展的第一动力。党的二十大报告指出，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略。下一步税收政策的制定应以提升国家创新体系整体效能为目标，优化配置创新资源，激发市场创新动力，加快实现高水平的科技自立自强。一是加大对于基础研究投入的税收优惠力度。允许多元化途径投资于基础研究可以税前扣除，发挥基础研究对于引领原创成果的重要作用。二是继续激励企业加大研发投入。在企业所得税方面，可实施更大力度的鼓励企业研发创新的优惠政策，如取消研发费用加计扣除政策的行业限制，以企业是否进行了实质性研发活动作为判断标准，激发不同类型的企业加大研发投入力度，实现实体经济现代化转型升级。三是激发人才的创新活力。在个人所得税方面，可考虑给予创新人才个人所得税减免优惠，在激发人才创新活力的同时，提高我国个人所得税的竞争力，打造国际创新人才高地。
发挥税收促进社会公平作用。税收应兼顾公平与效率，但在不同历史发展阶段，着重点应有所不同。党的二十大报告指出，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。因此，我国应着重发挥税收促进社会公平的作用。目前，我国税制结构仍以间接税为主体。理论上，间接税一般具有累退性的特点，随着纳税人收入的增加，其所负担的间接税税负往往降低，不利于税收纵向公平。因此，可将提高直接税比重作为我国未来几年税制改革的重要方向。通过调研发现，我国直接税比重较低的原因主要在于个人所得税。经济合作与发展组织（OECD）最新调查数据显示，2019年中国个人所得税占所有税收收入的比重为4.8%，远低于OECD成员国23.5% 的平均水平。因此，未来适当提高直接税比重，可重点从个人所得税着手。具体来说：一是逐步扩大个人所得税综合所得征收范围，适时将资本所得纳入综合所得征收，缩小劳动所得和资本所得之间的税负差异。二是进一步优化个人所得税税率结构和级距，以扩大中等收入群体规模为目标，扩大低税率的级距，降低中低收入群体的个人所得税税负。三是完善专项附加扣除制度，通过调整专项附加扣除标准、扩大专项附加扣除项目范围以及优化扣除方式等，继续完善专项附加扣除制度。四是加强对高收入群体个人所得税的征管力度，优化征管手段，做到应收尽收，更好地发挥个人所得税促进社会公平的作用。
完善绿色税收体系。党的二十大报告指出，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。在当前应对全球气候变化的趋势下，我国提出“2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的双碳目标，这对我国完善绿色税收体系、构建绿色税制提出了更高要求。我国具有绿色税收性质的税种包括环境保护税、资源税、消费税等，但调节力度普遍不足，面对绿色发展要求，应继续完善我国绿色税制设计。具体来说：在环境保护税方面，可通过扩大征收范围和调高税率的方式，加大对污染排放的调节力度。在资源税方面，同样可通过扩大征收范围及调高税率的方式，促进合理、节约开发利用资源。在消费税方面，应强化消费税绿色调节的功能，如改革成品油消费税，进一步发挥其调节作用，同时可考虑将更多高污染、高耗能的产品纳入征收范围，增强消费税对消费行为的引导作用，加强环境保护税、资源税、消费税等税种之间的协同效应，促进碳减排，构建绿色友好环境。
增强国际税收协调。新时期全球遇到了前所未有的挑战与困难，既包括由于新冠肺炎疫情等外部因素引起的全球经济衰退问题，也包含由于分配不平等、地缘争端、技术革命等内在因素影响的深层次结构性问题。这些国际性问题正在全球传导，也直接影响我国的宏观经济。党的二十大报告指出，深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。国际税收作为连接国际经济、社会、外交的重要纽带，面临着重大挑战，许多国际规则需要重塑。其中，数字税收以及与应对气候变化相关的税收规则将在未来相当长的时期影响全球。我国作为世界第二大经济体、世界上最大的发展中国家，一方面，应积极参与国际税收规则的制定，贡献中国智慧，维护发展中国家的权益，避免因国际税收规则的约束带来不利影响；另一方面，应以可持续发展的眼光正确看待中国的大国责任与担当，以高质量发展为目标，基于国际视野建立优化现代税收体系，进一步增强中国税制竞争力，优化中国税收营商环境，促进中国与世界融合发展。
来源：《中国税务》2022年第11期