欧盟Peppol电子发票应用现状与趋势

时代税客

作 者 信 息
国家税务总局税收科学研究所课题组

文 章 内 容
欧盟是最早实施电子发票的地区之一。2001年欧盟提出关于承认电子发票法律效力的法案，2003年颁布《电子发票指导纲要》，之后逐步明确了电子发票的开具方式和效力。但当时欧盟各成员国之间由于缺少统一的电子发票标准，在格式、传输流程等方面各不相同，不利于跨境交易的开展。2008年，欧盟开始启动泛欧线上公共采购平台项目（Pan-European Public Procurement On-Line,Peppol），并依托该平台建立了Peppol电子发票体系。随后，欧盟于2010年制定了电子发票的基本法律框架，2014年出台了《公共采购指令》（2014/24/EU）和《公共采购电子发票指令》（2014/55/EU）；欧洲标准化委员会依据上述指令要求于2017年制定了《欧洲电子发票标准》（EN 16931），并分别于2019年、2020年进行了完善。平台的搭建和电子发票标准的确立推动了电子发票在欧盟各国的大规模应用，并逐渐扩围至亚洲和北美洲部分国家。2021年年底，运用去中心化的区块链技术、集成税收监管功能的新一代“Peppol持续交易管控模式”（Peppol CTC）基本建成，并于2022年开始推广。经过二十多年的发展，欧盟在电子发票领域积累了丰富的经验，对我国有一定的借鉴意义。

一、欧盟Peppol电子发票整体情况概述

（一）Peppol项目基本情况
Peppol是泛欧区域内的一个跨境公共采购电子商务平台试点项目，由欧盟委员会和Peppol联盟成员国共同资助建立，旨在通过制定标准化框架，推动欧盟成员国在公共采购相关的电子目录、电子订单和电子发票等方面更为统一规范，以简化公共采购手续。虽然Peppol建立的初衷是用于政府公共采购领域，但凭借便利性、开放性等优势，其应用范围从政府公共部门向企业采购的交易（B2G）迅速推广至企业与企业间交易（B2B），并成为许多国家在线跨国交易的技术标准。“连接一次、连接一切”是Peppol的宣传口号，也是其服务目标。
依托电子交换网络、业务互操作性规范（BIS）、传输基础结构协议（TIA）三大支柱组件，Peppol的运行是基于发送方和接收方以及各自服务提供商的“四角”模式实现的。政府或企业一旦接入Peppol，就可以快速、便捷地交换各种符合BIS标准的电子交易文件，如电子订单、电子预付运单、电子发票、电子目录等。
（二）Peppol电子发票基本框架
电子发票作为重要的商务凭证，是Peppol电子交易文件的重要组成部分。在泛欧各国间的跨境业务中，Peppol电子发票严格按照“四角”模式运行。销售方通过Peppol可以安全地向世界各地的合作伙伴和政府发送电子发票，购买方可以通过软件或Peppol门户网站接收并进行处理。随着Peppol项目的持续开发建设，Peppol电子发票的功能和标准也愈加完善。
电子发票要素。Peppol电子发票主要载有流程和发票标识符（ID），发票期限，卖方、买方、收款人及卖方税务代表的信息，合同编号，交付细节，付款指令，补贴或收费信息，发票项目信息，发票总额，增值税明细等要素。同时，Peppol电子发票还需符合欧盟《增值税指令》（2006/112/EC）关于增值税发票的要素列表要求，包含不同的增值税税率、免税和零税率等。
电子发票形式。Peppol电子发票采取标准的结构化数据格式。政府和企业可以快速连接系统并自动读取结构化电子发票信息。泛欧各国在推行Peppol电子发票时，可以因地制宜地制定本国电子发票应用标准和模式，并采用可视化格式（如PDF格式），以便在电子商务过程中更加直观地阅读、处理。
电子发票传输。通过在跨境交易中使用相同的电子信息传输协议和格式，以及赋予用户唯一编号组成的Peppol ID，Peppol确保了电子发票等文件数据在可互操作的安全网络下进行传输与交换。用户可以通过Peppol ID自动识别彼此身份，并依托Peppol网络将文档发送到相关的接入点，最后转发给接收方，完成电子发票等电子文件的传输和交换。
电子发票存储。泛欧各国对接收方如何存储和使用电子发票并无统一规定。接收方可以选择完全数字化处理模式，也可以转换为PDF等格式，还可以打印存储。
（三）应用模式
泛欧各国依据标准的Peppol“四角”模式，结合自己的国情，制定了相应的电子发票应用模式，主要有以下四种模式。
一是互操作性模式。在监管机构（如税务部门）设定的整体规则框架下，基于“四角”模式，互操作性模式可以实现买卖双方之间的信息数据交换，常用于供应链各方之间进行电子发票等相关文件的交换。政府不对信息交换过程进行干预。
二是实时发票报告模式。在实时发票报告模式下，货物服务提供方开具和传输发票后，通过统一处理平台在规定时间内向政府报送发票等数据信息。该模式一般对发票格式不做过多限制，但由于可能要求报送发票信息以外的其他财务数据，初始投资及维护成本较高。
三是审批模式。审批模式需要监管机构建立一个中央数据储存库和平台，信息数据尤其是电子发票在供给方服务商进行传输之前和到达需求方服务商之后，都需要通过审批模块进行财务验证和审批。该模式下提交的数据信息格式通常更加侧重于满足监管机构的需求。对于跨国交易的市场主体来说，该模式所依赖的系统往往集中在本国，且不同国家间审批模式存在较大差异，一定程度上增加了使用成本。
四是集中交换模式。集中交换模式需由监管机构搭建供交易双方交换电子发票使用的中央平台。该平台可与审批模式进行集成，通过授权对交易进行财务验证。在集中交换模式下，交易双方之间的数据交换可能仅限于特定的电子发票交换，而不涵盖整个交易数据信息范围。
二、Peppol电子发票在泛欧各国税收管理中的应用

Peppol电子发票具有信息全面、开具及时和可追溯性等特点，在税收管理方面具备天然优势。各国按照Peppol标准，结合本国国情需要，构建了各具特色的电子发票管理体系。
（一）法律法规方面：在B2G层面以强制推行为主
2014年，欧盟正式出台《公共采购电子发票指令》，要求制定电子发票核心要素语义数据模型的通用欧洲标准，从而促进基于不同技术标准的系统之间电子发票的发送和接收。这也为EN 16931的出台以及Peppol电子发票系统在欧盟各国的推行提供了重要的法理依据。大部分泛欧国家都将欧盟《公共采购电子发票指令》转化为国内法，首先在公共采购（B2G）中使用电子发票，再逐步推广至企业之间（B2B）的交易中，形成了不同的法律框架。
大部分泛欧国家的电子发票应用集中在B2G领域，如爱尔兰于2018年1月确定由政府采购部门（Office of Government Procurement，OGP）作为本国Peppol网络的主要管理机构，并会同中央与地方各级政府机构，以及卫生与教育领域相关机构，联合启动了“爱尔兰发票电子化”（eInvoicing Ireland）方案。
法国已在法律层面做好了将电子发票从B2G领域推广至B2B领域的准备。2021年9月，法国颁布第2021-1190号法令和2021年《金融法》，规定纳税人在B2B交易中有使用电子发票和进行电子报告（报告交易数据）的义务，其中大型企业自2024年7月1日起施行，中型企业自2025年1月1日起施行，小型企业自2026年1月1日起施行。施行后，纸质发票将不再作为有效交易凭证。类似情况的还有波兰。2022年1月，波兰开始在所有纳税人中试推行电子发票。在“试推行阶段”，电子发票的使用是可以选择的，需要事先取得受票方同意。波兰计划于2024年1月在全社会强制推行电子发票。
意大利自2019年1月起，强制要求境内所有企事业单位、工商业主都必须按照新的《税务管理条例》统一使用电子发票，以及时反映企业的收支、利润、购销和库存信息，并指定电子发票为增值税扣除唯一合法凭证。然而，强制实施电子发票管理制度在开始之初即出现了一些问题，如发票退回率高、部分企业负担增加等，受到了纳税人的严重抵触。
（二）形式标准方面：以推行结构化电子发票为主
尽管泛欧各国电子发票均以欧盟Peppol为基础，但从本国实际出发，每个国家的发票样式标准各不相同。总体来说，结构化电子发票是当前的主流形式。结构化电子发票是一组可供信息系统自动处理的具有固定结构的电子数据，一般采用可扩展标记语言（Extensible Markup Language,XML）格式。意大利、波兰、爱尔兰等国家都采用XML格式的结构化电子发票。值得注意的是，意大利电子发票一旦开出将不允许修改、撤销；波兰允许收票方、付款方、收货方不为同一纳税人；爱尔兰政府虽然推行XML格式的电子发票，但对于公共机构现有的其他格式发票，只要符合欧盟电子发票标准（EN 16931），也可继续使用。
部分国家未对电子发票格式作强制要求。英国就是典型代表，只要符合标准（包含所需数据），其电子发票格式可以是结构化，也可以是非结构化。例如：传统的电子数据交换（Electronic Data Interchange,EDI）标准的UN/EDIFACT，EANCOM和ODETTE等；基于XML的标准规范；以逗号分隔的美国信息交换标准码（American Standard Code for Information Interchange,ASCII）以及PDF格式；等等。
法国电子发票也有两种类型：结构化（如UBL发票/CII D16B/XCBL）和非结构化（如WORD、PDF等）。其对电子发票格式的创新在于采用FACTUR-X格式。该格式通过嵌入包含结构化数据文件（XML）的PDF文件，实现传递结构化发票数据和满足用户目视查看的目标。FACTUR-X格式的电子发票较为符合电子发票在推行过渡阶段的需求。
（三）系统构建方面：以政府主导建设为主
泛欧各国电子发票平台建设主要有“自建”“不建”“外包”三种类型。其中大部分国家采用政府主导建设模式，但也允许第三方为企业提供增值服务。
法国于2014年启动电子发票平台项目Chorus Pro。该项目由法国经济与财政部负责政策制定，国家金融信息局负责开发和维护；通过与Peppol相连接，允许接收和处理来自国外供应商的电子发票，以及查看付款状态等。虽然Chorus Pro供公共部门及所有供应商免费使用，但由于其对发票格式、通信路径、存档方式等要求非常高，纳税人有时需要依赖于其他服务单位，于是就产生了额外费用。意大利与法国的情况比较接近。
英国虽然没有建立单一或中央的电子发票平台，但对电子发票传输模式作了详细规定，具体有三种。一是“三角”模式，电子发票的发送方和接收方在同一个服务商提供的通用平台上接收和处理发票；二是“四角”模式，电子发票的发送方和接收方由不同服务商提供支持，通过Peppol接收和处理发票；三是“直联”模式，允许市场主体之间直接提交电子发票。英国税务和海关总署可以通过驻地审计及其他合理方法，查看电子发票，获取相关信息，实施税收监管。
爱尔兰按照公共机构财政统筹情况，通过构建框架协议设立三个电子发票模块，满足更多公共机构的需求。第一模块为国家共享服务办公室（National Shared Services Office,NSSO）、参与财务共享的公共机构，以及中央政府机构及部门指定单一服务提供商；第二模块确定了多家服务提供商，供卫生系统、地方政府按需选择；第三模块也确定了多家服务提供商，供除第一、第二模块以外的其他公共机构自行选择。各公共机构采购第三方服务后，再通过接入点连接至欧盟Peppol平台。
（四）安全可信方面：以多种数字技术为保障
泛欧各国电子发票的推广使用综合应用了多种数字技术，如使用专门软件开具存储发票、应用数字签名技术确保信息安全、严格传输途径和方式确保数据可信等。
在法国，供应商、私人和公共组织都可根据自身需要，选择通过电子数据交换、应用程序接口（API）或网站登录等三种方式免费访问和使用Chorus Pro系统。在电子数据交换模式下，开票方使用测试通过的数据库模型开具发票，并可选择三种形态之一进行传输。在应用程序接口和网站登录模式下，发票直接通过Chorus Pro传输到接收方。
意大利要求开票方通过认证电子邮箱（PEC）、文件传送协议（FTP）或互联网（Web）服务，将XML文件格式的电子发票（须有数字签名）上传至本国的SdI电子发票系统；系统则在5日内自动分析验证发票是否正确和完整。验证合格的发票，系统将回传给开票方，同时也发送至税务局、买方和会计师的邮箱中；认证失败的发票，系统将退回给开具方进行修改或重新开具。
波兰与意大利类似，结构化电子发票只有经系统验证通过，并获得唯一的ID编号后才有效。而爱尔兰电子发票进入Peppol网络时，需要经过数字签名和加密；并且，加密后的商业信息只能由预期接收者解密。
（五）风险防范方面：以制度设计促进遵从
欧盟要求开票方必须在开具发票后的规定时间内向监管机构（如税务部门）报告，如未按期或如实申报，将会受到相应的惩罚。
法国为防范电子发票在使用过程中出现的风险，在发票（不包括FACTUR-X格式发票）开具使用时，必须先进行样式表的验证。此外，法国大力推行FACTUR-X格式发票，因为它同时集成了PDF格式和XML格式，并在使用时就已经完成了对于样式表的验证。
意大利要求纳税人在销售行为发生之日起12日内在SdI系统开具电子发票，如以纸质或其他方式开具发票的，则将被视为未开具，将被处以增值税应纳税额90%至180%的罚款。纳税人如果在收到电子发票时未按规范申报增值税抵扣，将面临增值税可抵扣税额100%的罚款。
波兰在欧盟成员国中率先实施增值税拆分支付机制，旨在确保增值税足额征收，打击虚开增值税发票等逃税、骗税违法行为。在该机制下，购买方将不含税价款和增值税税款分别支付到销售方开立的一般账户和增值税专用账户。税务部门对增值税专用账户进行监控，确保其专门用于结算供应商的增值税应纳税额（包括退税）。同时，购买方也不会因为销售方的逃税行为承担连带责任，导致无法抵扣相关增值税税款。增值税拆分支付机制从源头上消除了销售方隐瞒收入和逃避缴纳税款的动机。如果未按要求支付，买卖双方都可能面临不同金额的处罚，且某些费用将不能在企业所得税税前列支。
英国要求纳税人进行增值税电子化税务申报，即所有已注册为增值税纳税人的，都必须以“电子账户”的数字方式保留记录和账户信息，如销售记录须包含供货时间、供货价值和增值税税率，采购记录须包含提货时间、提货价值和进项税额等。其中发票是增值税计税过程中必须保留的记录。
三、泛欧电子发票的发展趋势

2022年年初，非营利组织OpenPeppol在现行Peppol发票的基础上，与欧洲电子发票服务提供商协会（European E-invoicing Service Providers Association,EESPA）共同推出了以去中心化持续交易管控及交换（DCTCE）为核心的新一代电子报税与电子发票模式——Peppol CTC模式。
（一）Peppol CTC模式
Peppol CTC采用标准的“五角”模式，满足了税务机构等管理部门实时监管的需求。简单来说，就是在基于发送方和接收方以及各自服务提供商的“四角”模式上，增加了政府监管的“一角”，运用去中心化的区块链技术，实时同步传递商务信息，实现监管目的（见图1）。以供给方作为商务文件发起方为例，Peppol CTC的基本运转流程如下：

  1.服务提供商（C2、C3）必须首先按照指定管辖区域内的税务部门要求，完成去中心化认证；
2.供给方服务提供商在接收到供给方发送的商务文件后，进行实时验证，确保文件内容符合标准；
3.供给方服务提供商将经过验证的商务文件实时发送给购买方服务提供商，同时将商务文件作为完整的数据集传递给税务部门；
4.购买方服务提供商在收到商务文件后，根据税务部门要求对其进行验证后发送给购买方，并生成数据集实时报告给税务部门，以便税务部门进行数据比对；
5.购买方可被指定承担接收发票后进行反馈的责任，如向税收管理部门报告拒绝或者同意接收发票的情形。
（二）Peppol CTC模式的显著优势
相较于Peppol模式，Peppol CTC模式在以下五个方面具有明显优势。
一是实现市场主体与监管机构的“双赢”。监管机构可以通过规定的标准实时有效获取信息数据，提高审查效率。市场主体之间的数据传输是在“需要知道”的基础上设计的，不会超过政府履行职责所需范围。
二是模块化结构可以使建设方式更加灵活。Peppol CTC模式按照功能被划分为若干相对独立的模块并可以任意组合。这种模块化构建方式能够最大化地利用各国现有的电子发票系统，降低市场主体与监管机构的资金压力，避免投入浪费；同时，市场主体可以根据各自需求、偏好，以多种方式连接交换网络。
三是采取统一标准，高效推动流程优化升级。依托服务提供商网络，可以高效地进行数据传输交换，从而加强不同国家、区域以及部门间的协调。
四是对市场主体秉持非歧视性待遇原则。Peppol CTC模式的设计和实施方式以第三方数字验证为基础，从商业、法律、技术和运营角度确保了辖区市场竞争的公平公正，以杜绝不合理的地方保护主义，避免对贸易和配套供应链产生负面影响。
五是强化增值税监管。Peppol CTC模式的数字报告机制要求参与交易的市场主体向监管机构（如税务部门）报告增值税或提供不同级别的其他间接涉及税收的交易数据，并应用区块链技术来确保信息完整、真实、安全。
四、对我国的借鉴

欧盟Peppol电子发票应用对我国电子发票综合服务平台建设在法律规范、技术标准、模式构建、覆盖范围等方面具有一定的借鉴意义。
（一）加强顶层设计
欧盟经验表明，先进的电子发票体系需要首先做好顶层设计，在设计之初就将电子发票系统融入公共采购生态中，并不断加以完善。我国长期以来实行税务监制、纳税人领用、“以票控税”的发票管理模式，2015年起才开始正式探索电子发票建设和应用。因此，我国电子发票系统建设可对标Peppol CTC，锚定区块链等技术，以规范对市场主体商务流程的去中心化持续交易管控为基础，探索将电子发票系统的搭建嵌入公共采购生态系统的构建之中，并充分应用“大智移云物区”以及加密认证等新技术，引入第三方非营利组织，为征纳双方提供公共服务支持。
（二）完善电子发票相关法律制度
电子发票的顺利推行需要营造良好的法律环境。我国的电子发票系统建设也应尽快完善相关法律规范。一是修订《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国发票管理办法》等法律法规，明确电子发票的定义、核心要素和法律效力。二是推动修订《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国档案法》，完善电子发票开具、报销、入账和归档全流程无纸化闭环运转。三是明确税务部门、技术服务提供商、开票企业和消费者的权利和义务。四是全面落实《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等相关法律，确保电子发票应用环境的数据安全。五是优化风险防控体系。借鉴法国、意大利、波兰等国家的经验做法，将增值税计税规则、纳税申报规则、风险疑点规则嵌入发票系统，推动风险防控关口前移，以更好地防范和打击虚开发票行为。
（三）制定电子发票技术标准和业务规范
在构建完整的电子发票数字技术规范基础上，重构发票制度。借鉴欧盟电子发票的经验，加强电子发票数字技术规范建设，首先要建立兼顾灵活商务流程、第三方验证加密、税控监管需求的电子发票应用模式，并健全数字技术标准，包括结构化发票要素、传输存储管理标准、加密认证技术、数字平台建设等。其次要为每个市场主体开设一个“数字账户”、建设一套“数字账本”，应尽快制定电子发票服务平台的业务规范，界定相关领域的限入和准入标准；同时开展与Peppol系统交互的标准研发，将国际标准与本国标准进行衔接，以降低制度性交易成本，便利企业“引进来”和“走出去”。
（四）重点建设高标准、强安全的电子发票数字平台
电子发票是一项将商务活动、税收监管、内部管理深度融合的数字化应用。正在试点的“全电”发票建立了“在线即开、总额管控、电子交付、数字账户”等应用模式。但这些应用将给系统平台带来应用功能、存储能力、算量规模、算力水平、安全性能等方面的严峻考验。要满足全天候支持4500万户企业、2.8亿非企业用户开具电子发票和全国机关企事业单位、社会组织、数亿消费者全面使用的需求，必须从一开始就要充分考虑系统支撑能力。比如，通过制定和发布电子发票公共服务平台的标准接口规范、数据标准，统筹身份认证、数字证书系统，应用数字签名技术，制定安全接入标准，规范电子发票服务平台接入访问安全控制，做好数据分级保护，完善灾备解决方案等安全措施，切实保障企业的信息和资金安全。
（五）分步设计从B2G到B2B的应用推广方案
泛欧电子发票的成功推广，其中一个重要原因是从一开始就围绕规范政府公共采购（B2G）而展开。B2G因交易一方为政府，更容易实现前置管理和开展试点效应分析，且能对全社会推广起到引领示范作用，有利于争取社会舆论支持。财政统计数据显示，2020年我国政府采购规模为36970.6亿元，较上年增加3903.6亿元，增长11.8%，占全国财政支出和国内生产总值（GDP）的比重分别为10.2%和3.6%。我国电子发票的应用推广也可以借鉴Peppol的理念，坚持区域试点和政府试点相结合，开放政府公共采购供应商电子发票资格数字身份认证和授信的第三方认证，在政府公共采购和大中型国有企业商务采购活动中率先全面推行，再逐步推广至全部境内商业交易。
（六）多方合力建立电子发票协同共治局面
我国电子发票的建设目标是实现发票全领域、全环节、全要素电子化，着力降低制度性交易成本。电子发票综合服务平台需要实现发票从申请、开具、使用到辅助申报、风险控制、服务保障等全流程、全生命周期的管理。这不仅需要税务、公安、海关、商务、人民银行、财政、档案等各社会管理部门合力而为、协同共治，更需要加快电子发票公共服务平台与企业的企业资源计划（ERP）、业务系统、财务系统和金融支付系统之间的对接，构建业务有记录、流转有监控、事中有阻断、治理有反馈的闭环管理，推进税收治理体系和治理能力现代化。
课题组指导：谭珩 李本贵 沈光继
课题组组长：孙红梅 刘磊
课题组副组长：燕晓春
课题组成员：钱晶晶 李欣 杨菊 章万川 刘洋 张丽萍 韩柯庆 姜晨 王依 章晟 王宇 魏龙妹 孙静 吴悠 李兵
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第11期）
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