逐步探索建设我国新型数字经济税收制度

税收杂志

作者：
国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长 冯俏彬
党的十八大以来，我国深入推进税制改革。经过十年不懈努力，我国现代税收制度已基本确立。党的二十大报告提出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。放眼未来，在数字经济发展速度越来越快的背景下，作为数字经济大国，我国应高度重视数字经济带来的税收新挑战和新机遇，不断优化完善新型数字经济税收制度。
数字经济对税收制度的影响
1995年，矗立在北京中关村的一个巨幅广告“中国人离信息高速公路还有多远”，让我一直记忆犹新。从1994年中国接入互联网，至今不到30年的时间内，中国人的生活已因其发生了翻天覆地的变化——从最早的能上网、能发信息，到现在各类平台层出不穷、数据成为生产要素，“云+网+端”形成了强大数字基础设施，还有数量庞大的网民天天都产生海量的数据……中国的数字经济发展已在全球位居前列，占国民生产总值贡献比重越来越大，2021年已接近40%。各种报告均显示，中国是全球第二大数字经济大国。
具体到税收领域，数据成为生产要素后，改变了纳税人的形态、课税对象的形式、税收征纳分配格局，等等。面对数字经济，现行税收制度有很多不相适应的方面。像引发舆论关注的一些网络主播偷税漏税问题、税收收入向数字大省集中等，都提醒我们，随着数字正在成为生产要素并改变我们的生产生活方式，税收制度和征管需要调整和改革。
对此，我认为要立足于税收的根本，想明白三个问题：一是在数字经济时代，我们的纳税人发生了什么变化；二是我们的课税对象发生了什么变化；三是我们的税制是不是能够达到组织财政收入、调节收入分配的作用。
要回答好这三个问题，先要准确理解数字经济的深层逻辑和商业模式。与工业经济相比，数字经济的商业模式从B2C（Business to Customer，即企业到消费者）切换到C2B（Customer to Business，即消费者到企业）。在B2C这一工业时代的商业模式中，B是主体、是核心，作为消费者的C则相对被动，生产什么就消费什么。但在数字时代，原来被动的消费者只需一个手机就可以上网、直播、卖货，从事经营活动，C就从经济活动的被动等待和接受企业提供的产品和服务这样一个纯消费者的角色，变成了生产者。在这种情形下，数以亿计的消费者同时也变成了生产者，纳税人构成因此发生重大变化。另外，企业层面也发生了改变。以前企业是纳税主体，现在出现了“企业的企业”，即平台。在一个平台上可能聚集着数千家企业，就像中央银行是“银行的银行”一样，带有产业基础设施的特征，与企业既有相似之处，也有不同之处。这还仅仅是在纳税人层面分析，就可以看到数字经济时代发生的重大变化。与之相适应，税收制度要进行调整。
再从数字时代课税对象的变化上看。在互联网发展初期，许多国家为了鼓励发展，曾对线上交易活动免征销售税。但近年，多数国家对在网上从事经营活动已开始征税。大体而言，基本不存在因交易载体不同而税收规则不同的情况。现在的主要问题是对一些新型的数字服务，比如网络上的广告、音频下载、声音服务等征不征税、怎么征，各国的处理不一样。但总的看，都在想办法把它纳入税收征收范围。可以预见，数字时代课税对象的根本性变化可能涉及规模更为庞大的、产业相互融合背景下的商品销售收入与服务销售收入难以区分、进而可能改变税基的问题。
从我国的情况来看，我认为应对数字经济税收挑战的主要原则有四点：一是国际与国内并重；二是效率与公平兼顾；三是先立后破、不立不破；四是和既定税改衔接。概括来说，应结合我国实际情况，不断深化税收制度改革，和未来数字经济发展方向一致的改革要持续推进，一些可能和未来税收发展制度不相适应的，可以逐渐形成共识，再慢慢进行调整，关键是要牢牢把握好税收制度改革调整的大方向。
我国数字经济税收制度路在何方
税收制度作为生产关系和上层建筑的重要组成部分，正日益感受到数字经济发展所带来的压力与挑战，变革的需求不断增强。基于前期研究，我认为，可从以下几个方面逐渐完善我国数字经济税收制度：
第一，短期来讲，要继续完善现行税制，提高对数字经济的包容度。比如，进一步完善增值税制，可重新界定“劳务”“无形资产”的内涵，凡现行税制未覆盖的数字产品和服务，理论上都要纳入增值税的课征范围。再如，进一步扩大个人所得税综合所得的范围，加快将各类新的个人收入形式取得的收入，纳入个人所得税的征收范围。
第二，中期来讲，可以考虑在数字经济时代设计新的税种，如数据资源税。数据已成为生产要素，和以前的劳动力、资本、土地等要素不一样，这些东西用了以后就没有了，或一个人用了另一个人就不能用，数量上是有限的。但数据具有无限、海量的特征，甚至越用越多，多人可以同时用、反复用。单纯从取得收入的角度上讲，是以往任何一种要素所不能比拟的。如果未来很好地解决了数据的确权问题、计量问题、使用问题，从税收角度来讲，数据可能是一个前所未有的宝库。当然，这要变成现实还有非常大的距离，但不妨展望。
第三，从长期来看，分阶段推进国内数字经济税收制度改革，包括流转税怎么改、所得税怎么改、税收征管体系怎么改、税收分享格局怎么样重新设计，等等。这里面有很多重要问题需要仔细研究。比如，流转税中的增值税，其“环环征收、道道课税”的特点是与工业经济时代流水线完美相合的，但进入数字经济时代之后，产业边界开始模糊，一个企业既是生产企业，可能也是服务提供企业，取得的商品销售收入和服务销售收入难以区分，这就会极大影响增值税的存续。从这个角度来看，未来可能会出现一种新型流转税，即不再区分每个环节、不再区分商品销售收入与服务销售收入，而是按照最后的销售额计税。
从工业时代到数字时代是一个漫长的过程。在这个过程当中，一方面，要考虑怎么遵循现有的税收制度；另一方面，对于经济主体提出的一些合理诉求，也要及时研究和反映，使税收制度和经济基础之间能够不断调试，逐渐走向协调配合。
简要总结一下，在考虑数字经济和税收的关系时，要从两个角度看：一是数字经济发展对现存税收制度有什么影响；二是如何适应数字经济的发展从而调整、改革现有税收制度。比较而言，第二个方面更重要、更长远。这当中要牢牢把握的一个基本主线是：数字经济是我们的未来。以发展的眼光看，并不是数字经济要适应现在的税收制度，而是要通过不断调整税收制度，以适应未来的数字经济发展和日渐丰富且变化无穷的经济实践。改革确实是永远在路上！
  来源：《中国税务》2022年第11期