我国环境保护税开征显著改善环境质量了吗——基于地市级城市环境指标的实证分析

李威03

作者：
周 波（东北财经大学财政税务学院）
杨李路（东北财经大学财政税务学院）
李冀宁（辽宁科技大学经济与法律学院）

从理论视角看，政府通过减排抑污的经济性约束手段为企业生产的副产品——污染排放科学定价，使外部成本内部化的制度安排，将倒逼企业在综合考量成本收益的基础上作出主动减排和加快绿色创新决策，从而在企业层面奠定提高环境治理效能的基础。制度实践中，在施行多年的排污费制度基础上，2018年我国开始施行《环境保护税法》。张月 等（2022）、邓力平 等（2022）的研究发现，环境保护税明显抑制空气污染物排放。基于空气质量更容易被公众直接感知，社会舆论压力促使企业和地方政府更加注重空气污染治理效果，加之空气质量数据相对完善且易获取，既有研究多使用空气质量改善刻画环境保护税的环境质量效应。遗憾的是，仅以空气质量一个维度不足以准确评价环境保护税的环境质量改善效应，而且，仅以上市微观企业环保投资和科技创新亦不足以全面刻画环境保护税影响环境质量的理论机制。根据于佳曦 等（2021）的研究，2018年全国26.7万户环境保护税纳税人中只有1.98万户被纳入全国重点排污单位自动监测体系，占总纳税户的7.42%。因此，企业排污量纳入环境自动检测比例较低，可能造成过高估计环境保护税的环境质量效应。为此，本文拟拓展环境质量度量指标并进而以断点回归法实证评价环境保护税的环境质量效应，同时，基于《环境保护税法》施行后部分地区税负提高的制度安排，实证分析环境保护税税负提高后的环境质量效应。

一、机制分析及研究假说
作为企业排污外部性内部化的经济手段，与此前的排污费制度相比，我国环境保护税对企业和地方政府具有更好的环境质量改善激励。
（一）《环境保护税法》的法律位阶确保减排治污环境规制的强制性
从法律位阶看，排污费制度包括国务院1982年施行的《征收排污费暂行办法》和2003年施行的《排污费征收使用管理条例》，属于国务院行政法规。而《环境保护税法》则由十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过，属税收法律范畴。法律位阶不同意味着环境规制的强制力不同。从实际运行看，与地方政府在政绩考核和晋升激励下更易于行政干预排污费制度，进而导致排污费制度执行不严格、对地方政府和企业约束有限不同，环境保护税因税务部门垂直管理的属性而更便于克服地方政府行政干预，而且《环境保护税法》第十五条第一款规定“生态环境主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制”，建立税务部门和环保部门间环境保护涉税信息和环境处罚、污染排放信息互通，将有助于强化征管力度、提高征管效率。
（二）环境保护税的激励措施会增强企业减排的内生动力
施行排污费制度时期，《征收排污费暂行办法》《排污费征收使用管理条例》都不曾设置正向激励企业积极追求低于污染排放标准的制度措施。与此形成鲜明对比，《环境保护税法》通过设置税收减免和激励环境保护投资政策，激发了污染排放单位和企业减排内生动力。《环境保护税法》第十三条规定：“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。”此外，《环境保护税法》第二十四条规定：“各级人民政府应当鼓励纳税人加大环境保护建设投入，对纳税人用于污染物自动监测设备的投资予以资金和政策支持。”
（三）省级政府拥有具体适用税额的确定和调整权会提升环境保护税的环境质量改善效应
在施行排污费制度时期，制定排污费征收标准的权力高度集中于中央政府，而《环境保护税法》施行后，我国各省、自治区、直辖市人民政府具有在《环境保护税税目税额表》规定的税额幅度内确定和调整应税大气污染物和水污染物具体适用税额的权力。比如，2018年，在《环境保护税税目税额表》规定的应税大气和水污染物税额分别为每污染当量1.2～12元和每污染当量1.4～14元的范围内，北京、河北和山西等14个省份不同程度地提高了应税水污染物税额或大气污染物税额征收标准，2018年之后内蒙古、云南、上海和辽宁四个省份也陆续上调了税额标准，其中：江苏和河北将污染物按地区细分为三档，按原排污费的1～2倍标准分类征收；河南和北京则分别将两类污染物征收额提升为原来的4倍和10倍。显然，提高大气污染物和水污染物税额征收标准，在凸显“多排多征，量多负重”的减排治污导向同时，将增加环境保护税应税企业排污成本，会倒逼企业减少污染物排放、加强环保投资或绿色转型。
综上，可以提炼两个实证研究命题。其一，《环境保护税法》施行后我国城市综合环境质量得到明显改善；其二，环境保护税税负提高，提升环境保护税的环境质量效应。

二、模型设定、变量选择及数据说明

（一）模型设定
考虑到环境保护税开征对所有地级市都有影响，本文采用精确断点回归方法，实证检验环境保护税施行后我国城市环境质量效应。模型构建如下：

为实证检验环境保护税税负提高的环境质量效应，构建双重差分模型：



其中：Environment表示城市综合环境质量，i和t分别代表城市和年份；Dtax为时间分组变量，2011—2017年取值为0，2018—2020年取值为1；Treated为城市分组变量，取值为1时表示处理组，即环境保护税开征后税负提高的省份组，取值为0时表示控制组，即环境保护税开征后税负平移的省份组；多项式函数f（z）是关于执行变量z的函数，z为度量距离环境保护税开征的年数，2018年取值为0，2018年之前和之后年度分别取负值和正值；X为影响环境质量的控制变量。此外，控制城市固定效应μi和时间固定效应θt，εi,t为随机扰动项。式（1）中Dtaxt的系数β1和式（2）中Treatedi,t×Dtaxt的系数α1是重点关注对象。若系数β1显著小于0，则环境保护税开征明显改善城市综合环境质量；若系数α1显著小于0，则提高环境保护税税负抑制企业减排。值得注意的是，式（3）中，yeart为年度虚拟变量，分别取2018年、2019年和2020年，系数γt为年度处理效应，识别环境保护税税负提高后环境质量的动态效应。
（二）变量选择
1.被解释变量Environment。按照《环境保护税法》第三条，我国环境保护税应税污染物包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。考虑到仅以空气质量刻画整体环境质量效应不够全面，本文构建综合环境质量变量Environment。鉴于地级市城市层面固体废物和噪声数据不可得，参考沈坤荣 等（2017）、张华明 等（2017），选取工业二氧化硫排放量、工业烟尘排放量和工业废水排放量作为测度城市环境质量的三个基础变量。为消除经济发展水平对于污染排放水平的影响，以地级市城市层面实际生产总值标准化并取对数，得到单位GDP工业二氧化硫排放量（lnso2）、单位GDP工业烟尘排放量（lndust）和单位GDP工业废水排放量（lnwater）。在此基础上，以熵值法加权综合上述三项指标，得到综合污染物排放量，作为地级市城市层面综合环境质量的代理变量。
2.控制变量X。综合参考卢洪友 等（2019）和武力超 等（2020），为精准识别环境保护税的环境质量效应，在地级市城市层面控制如下变量。（1）城市人口密度（lnpeople），以单位平方公里人口数度量。通常而言，人口密度对城市环境质量有较为直接的影响。人口密度越高，工业化程度和城镇化水平也较高，污染物排放越多。（2）产业结构（Industry），以城市第二产业产值占当年总产值比重度量。污染物排放与产业结构紧密联系，尤其是第二产业产值越高，对于工业发展依赖程度越大，工业污染物排放越多。（3）金融发展水平（Finance），以金融机构年末贷款余额与当年地区总产值比值度量。金融发展水平较高，有助于降低企业环保投资融资约束进而改善环境质量。（4）财政科技支出（Technology），以政府科技支出占财政总支出比值度量。财政科技支出会促进绿色技术创新，有助于提高减排治污能力，从而改善环境质量。
（三）数据说明
本研究基于2011—2020年地市级城市层面数据，主要来源于各年《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》和EPS数据库。部分缺失数据查阅对应省份统计局网站和统计年鉴补充或进行插值处理。删减数据缺失较多城市后得到238个地级市城市平衡面板数据。值得指出的是，2019年前各年度工业废水排放总量统计指标，在2020年改变为统计报告工业废水中的主要污染物排放量。为此，江西、辽宁、重庆、云南、天津和宁夏六个省份所辖地级市数据通过查询本省份各地级市统计年鉴得到，其余省份所辖地级市工业废水排放量，参照《中国城市建设统计年鉴》中“城市工业废水排放”测算公式计算：城市工业废水排放=年度工业供水总量×工业废水排污系数。由于不存在工业供水量，以生产运营用水量代替，排污系数则根据2018年和2019年各地级市实际排污系数（即工业废水排放占生产运营用水总量比重）均值代替。

三、实证分析（略）


四、结论及政策建议
（一）结 论
为评价我国《环境保护税法》实施的环境质量效应，本文选取2011—2020年238个地市级城市环境数据进行实证分析。首先，采用断点回归实证研究环境保护税开征对我国环境质量的影响发现，《环境保护税法》施行后城市环境质量得到明显改善，且长期政策效应优于短期；其次，基于双重差分方法的实证研究发现，应税污染物税负提高后环境质量明显改善。值得注意的是，环境保护税的环境质量效应存在差异，工业二氧化硫和工业烟尘减排效应较为明显，而工业废水减排效应不显著。
（二）政策建议
基于本文的实证研究结论，可就《环境保护税法》完善和税制改革等提出以下建议。
首先，将工业废水排放中总氮及二甲基酰胺、二噁英等污染物纳入征税对象，同时，提高应税水污染物税率。本文的实证研究表明，无论基于环境保护税实施的断点基准回归，还是基于环境保护税税负提高实施的双重差分分析，工业废水排放都未明显降低。这或许可以从《环境保护税法》关于应税水污染物的制度设计亟须完善角度得到解释。一是工业废水应税对象不全面。高萍（2019）指出，我国《环境保护税法》并没有将废水中排放量很大的总氮及二甲基酰胺、二噁英等废水污染物纳入征税对象。2020年全国总氮排放量高达322.34万吨，相比2017年的120.26万吨净增202.08万吨。二是应税水污染物税率较低。在《环境保护税法》规定的每污染当量1.4～14元税率区间内，除北京和天津两地税额分别为每污染当量14元和12元外，按3元及以下标准征收的省份则达25个，其中，按原排污费标准1.4元征收的省份就有14个。三是对工业废水治理投资激励不足。总体上，2018—2020年，我国治理工业废气项目完成总投资额为1 003.18亿元，而工业废水项目完成总投资额仅有191.29亿元，前者为后者的5.24倍。田玉林 等（2022）则从企业层面指出，相比于高额环保投资，企业可能更愿意缴纳相对较低的环境保护税。为此，针对工业废水税目不健全、征收税率偏低等问题，应考虑将工业废水排放中总氮及二甲基酰胺、二噁英等污染物纳入征税对象，同时，应提高应税水污染物税率。
其次，就税制改革与立法以及央地政府间税权配置引申出以下两个方面的政策启示。一方面，《环境保护税法》比排污费制度具有更好的环境质量改善效应，印证了长期以来学术界关于“费改税”问题所持有的“具有税收性质的收费项目应改为税收”观点的正确性。故进而言之，凡新开征税种，应改革与立法同步，改革启动之时即法律实施之日，课税要素、稽征程序一律由法律进行规范。另一方面，鉴于我国各地经济等特点的不同，特定税种的税收法律，比如房地产税，应在中央规定的幅度税率范围内给予省级政府适当的具体适用税率的确定和调整权。这不仅有助于省级政府因地制宜地细化税收政策，而且有助于省级政府贴近当地特点更好地发挥税收制度的效应。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期。）

欢迎按以下格式引用：
周波，杨李路，李冀宁.我国环境保护税开征显著改善环境质量了吗：基于地市级城市环境指标的实证分析[J].税务研究，2022（11）：59-65.


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