决定城投公司转型发展成功与否的必备要素

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二十大已经胜利闭幕，新征程的冲锋号角已经响起，面对党和国家未来五年乃至更长时期的目标任务，作为城投公司该如何科学稳妥的推进转型发展，在哪些方面是必须涉及的？本文将从“资产、产业、融资”三方面与大家共同探讨这个话题。
一、统筹存量资产，拓展新生效能
城投公司发展至今，对地方经济的贡献度与价值度已经无需印证。其虽为国有企业，但由于具有界于政府与企业之间的第三属性，不仅承担经济建设发展职能，同时也肩负着部分政治责任与社会担当。作为同级地方区域发展的基石，政府对城投公司的要求也在日益提高。

作为城投公司，在缓释自己存量债务压力、确保不发生偿债违约信用风险的前提下，科学合理地推进公司转型发展的目标，要积极运用投行思维，规范化、市场化的发挥“资源、资产、资本、资金”的协同效应，有效形成“资源资产化、资产资本化、资本证券化、证券资金化、资金资产化”全运作流程，达到优化国有资本配置效率，实现区域国有经济结构布局。

在存量资产方面，包括国办的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）、财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）、交易所的《关于公开募集基础设施证券投资基金（REITs)规则适用指引》的若干文件等相关文件，均可作为开展相关工作的政策指引。

在拓展新业务方面，应与同级政府及相关部门建立充分的沟通协调机制，考虑到城投公司在未来工作中可能会涉及到的环节，建议重点在项目咨询、工程建设、物资采购、招标代理等方面切入并深耕；同时为丰富公司经营项目种类，逐步推行在货物贸易、园区运营、产业促进、金融服务等方面的业务层次，建立适合城投自身发展的“投资、建设、运营、服务”基本经营管理模式。
二、布局业务结构，增强自身实力
业务结构与资产属性密切相关。按照资产属性，可以分为公益性资产、准公益性资产、经营性资产；从业务角度来看，业务可为分市场化运营项目，市场竞争不充分项目及公共服务项目。

对于市场化的项目，首先建立经营性资产、准公益性资产（经营属性）清单情况台账，城投公司根据项目特点，采取自营、联营、委托运营等市场化方式进行。在制定此类项目业务方案时，应在市场方式选择、廉洁自律等方面重点关注。

对于市场竞争不充分项目，这是仅指狭义的竞争不充分，主要是由城投或政府相关部门谋划的项目。城投公司本级、子公司及与第三方合资合作等单位，通过依法合规的方式获得项目中某部分业务，比如招标代理、物资采购、工程建设、养老托育等。

对于公共服务项目，此类项目也可按资产属性分为三类。前二类参照上面两块，此段仅研究公益性项目。根据财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）文件精神，城投公司应重点研究争取专项资金、政府与社会资本合作、税收优惠政策、政府引导基金等方面入手，通过实施公益性项目，将公益性项目策划为准公益性项目，科学合理的壮大自身资产规模。

在城投公司策划项目方案时，应及时与政府相关职能部门、金融机构、社会资本保持密切沟通，一定要本着“资金跟着项目走”的原则。一是尽可能将公益性项目策划为准公益性或经营性项目，有利于项目融资或引入社会资本；二是尽可能将财政的资本性支出转变为经常性支出，比如将准备给城投的注册资本金、补助补贴资金等，调整为项目补贴或收入给到城投公司，增加公司经营性现金流入，优化公司财务报表。
三、锚定既定目标，发挥融资职能
融资是城投公司的看家本领，随着时代的进步，金融工具也在不断的推陈出新。在传统的银行贷款之外，交易商协会、发改委、交易所也在不断的丰富自家金融产品，政府专项债的支持领域也在不断扩大。

根据融资目的不同，适用的金融工具也有不同。
（一）资本市场
对于借新还旧，可以尝试交易商协会的CP、SCP、MTN、PPN等。

对于存量应收（应付）账款、知识产权、收费业务等，可以尝试ABS（资产证券化）、ABN（资产支持票据）、ABCP（资产支持商业票据）等。

对于基础设施建设、产业园、专精特新、中小企业等，可以尝试企业专项债、项目收益债、REITs、类REITs、PPP等。

对于双碳、绿色项目、防疫等，可以尝试绿债、蓝债、碳中和债、疫情防控债、乡村振兴债等。

目前发改委企业债窗口指导是：一是AA及以上的主体，政府性应收款规模超过净资产60%则不予受理；二是报告期内补贴收入与营业收入比例不超过3:7；三是地方政府属于橙色地区的城投公司，需要外部AAA增信。（红色：债务率>300%；橙色：200%<债务率≤300%； 黄色：120%<债务率≤200%；绿色：债务率≤120%。）

交易所窗口指导：如果发行人主体存在隐性债务，首发难度较大，重点倾向于有存量产品的发行人进行续发。
（二）政府专项债
政府专项债今年扩容，在原有支持范围上，新增“新型基础设施”和“新能源”两块，支持领域由9项增为11项。

目前财政部对专项债的审核日趋严格。据传从2023年起，准备发债项目均需由属地政府相关部门组织评审，评审通过后方列入可发债项目清单向上级部门报送。审核重点包括但不限于项目适用专项债的可行性、项目对区域的贡献度、项目收益率倍数、土地出让收入和财政补贴收入等财政性资金占项目总收入比重等。
（三）片区开发

正常来讲，片区开发是一种项目类型，而非融资模式。但就目前实际来看，片区开发已经由社会资本方做为一种融资模式，与地方政府进行展开合作。并衍生出包括ABO、“F+EPC”“投资人+EPC”、“战略投资+EPC+运营”等模式。
2021年8月，财政部公布的《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）中提到，“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。

2020年5月，国家发改委出台《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）文件提出，科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目;探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。

2022年5月，国务院发布出台《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知（ 国发〔2022〕12号）》文件提出，“鼓励民间投资以城市基础设施等为重点，通过综合开发模式参与重点领域项目建设”。

由此可见，综合开发（也称片区开发）模式，高层是认可的。但片区开发的目的是为了土地、还是产业？片区开发的还款来源是运营收入、还是土地出让收入？这就是个问题了。2021年7月，银保监会出台《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）文件提出，“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”。

因此，城投公司在策划片区开发方案时，应重点研究以产业方向为主的开发模式。片区开发参与者们的核心任务不仅仅是一级开发、二级建设的工作，还有更重要的三级产业运营任务，这才是综合开发模式最重要的，而不是通过片区开发整理出一片可出让土地来，这可就是违规了。

因此，在策划片区开发的实施方案时，对投资者的选择上，除了工程总承包单位以外，产业运营方也是必不可少的。此外，片区开发目前存在着一定的争议，监管部门的态度也不是很明朗，建议在城投公司实操前，做好相关预案及风险防火墙。
（四）上市公司并购
此外，适时开展对上市公司进行并购行为，也可作为一个融资渠道。如果城投公司成为上市公司的股东，就可通过上市公司发行可转债、股权质押等方式筹措资金。
四、结语
以上三个方面为城投转型发展的内需，而这些内需都是为了更好的外因，这个外因就是服务于产业落地。土地财政离我们渐行渐远，产业是地方经济良性循环的重要保证，也是城投转型成改的关键因素。城投公司要更多围绕地区发展目标，精准服务于地方政府在招商促进、产业投资、金融服务、园区运营等多方面需求，才有可能真正实现城投市场化。

作者：赵福刚 沈阳市和平区国有资产经营有限公司


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二、盘活存量资产
三、公募REITs
四、小结与建议
五、答疑与交流
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（时间：11月24日下午14:00-17:00 ）
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三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
四、答疑与交流
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