平台公司资源注入的相关法律问题

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地方政府投融资平台的运营逻辑和资源禀赋问题决定了地方政府有做大平台公司资产规模的动力，其注入资产的质量有时会存在问题。常见的问题主要包括：（1）公益性资产的注入（现在已经禁止注入，违规注入的要处罚，已经注入的审计时要剔除），但是有收益的可以注入，存在将公益性资产包装成非公益性资产的问题。（2）资产权属问题；资产权属中不动产通常权属争议较小，较大的是以前的储备用地、生地等。（3）资产控制权问题：主要是股权（同行是并表的需求），这部分很多资产实际上是不受平台公司控制的，即便平台公司把股权抵押出去，实际也很难执行或很难盈利。本文主要探讨一下各类资产注入中的法律问题：
一、土地资产注入的法律问题
目前地方政府投融资平台最主要的还是运作土地、基础设施相关的资产。土地资产的注入主要包括以下方式：
（一）划拨取得
划拨方式的优点是：费用少、无使用期限限制；缺点是：划拨土地使用权的转让、出租、抵押依法受到限制。划拨地原则上不能用于抵押贷款。平台公司若要将划拨土地用于建设或转让，必须按照规定缴纳足额的土地出让金，将土地使用权类型由“划拨”更改为“出让”。
新增的划拨土地方面，按照《土地管理法》、《划拨用地名录》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等文件要求：以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途，划拨地主要用于道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业。
（二）出让取得
土地资产的出让取得大致经历了土储中心模式、政府购买服务模式、片区开发模式三个阶段。
1、土储中心模式
早期，平台公司承担土地储备职能，参与土地征购、储存、供应三个环节。除了一级开发业务，也负责前期的土地征购，土地资产入账。在这种模式下，平台公司可以用土地收益权进行抵押融资，将融入的资金用于一级开发业务或其他业务。待土地挂牌上市后，由财政资金返还开发成本。
这种模式有几个问题：（1）金融风险问题。平台公司可能将生地抵押给金融机构，生地取得难度小，容易做大平台公司规模，但生地没有开发，实际执行中问题很多，这就一边大量举债，一边无法执行，就可能产生金融风险。（2）政府债务问题，熟地是土储机构以成本加利润方式回收的，实际平台公司取得生地后，就会产生政府债务（土储也是政府部门），导致政府风险增加。金融机构接受生地抵押也是看到政府回购的收入，这是还款来源，而不是看生地这个保障措施。
《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）两文件实际已经禁止的土储中心模式。
2、政府购买服务模式
此种模式下，政府通过政府购买服务方式委托平台公司把生地整理成熟地，并向平台公司支付价款；平台公司利用在建工程抵押或应收账款质押向银行融资。与土储中心模式相比：这种模式下生地没有在平台公司名下，但是整理土地等职能还在平台公司名下，平台公司没有用生地资产进行抵押融资，但是用在建工程抵押和应收账款质押融资，实质上银行本来也是靠这个作为还款来源。
虽然，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目。但政府购买服务模式并未被严格禁止。主要原因是单独以土地整理作为政府购买服务内容的很少，这种模式下的政府购买服务包括拆迁和安置房建设等。
当然，由于国家严格控制政府债务，实际上该模式使用也非常少（主要用于安置房建设）。
3、片区开发模式
片区开发模式主要依据是《中华人民共和国土地管理法》、《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》（自然资规〔2020〕5号），是目前的主流模式。
交易结构上，片区开发模式通常采取平台+社会资本二层结构。平台公司作为受托的项目主体，采用“投资人+X”等方式开展地方政府与社会资本合作。与“地方政府—社会资本”的单层结构相比，“地方政府—国企(平台)—社会资本”的二层结构，管理方便、约束较少等显著优点。
交易模式上，由于政府债务的严格核查，目前一般采取委托整理模式，不采取委托代建模式。委托代建模式下，签署委托代建协议形成了固化的政府支出责任，增加了政府债务或者隐性债务。采取委托整理模式应当注意两点：（1）企业是投资主体，规避《政府投资条例》禁止替政府垫资的问题。（2）委托整理的收益和土地成交价格绑定，而不是和工程量绑定，避免形成固化的政府支出责任，从而规避新增地方隐性债务问题。
需要注意的政府债务采取穿透核查的原则，平台公司项目也应遵守禁止违规举债的相关规定。如果片区开发中存在无收益的公益性建设项目，地方财政承担了固化滞后的付款责任的情形，仍然是属于违规举债的。目前，对此类公益性项目，一般均应及时进行工程量的确认，计入政府债务。当然，由于平台公司是项目主体，确认的时间实际是可以调控的，通常会在政府付款之前进行确认。
二、资产并表中的法律问题
除土地这种主要资产外，基于融资的需求，平台公司经常需要并表（即注入企业股权等资产），做大现金流、资产规模等。此种情况分为两类。
（一）装入国企资产的问题
装入国企的典型是区县级平台并入市级平台，例如许昌市多个县并入许昌市级平台，市级平台并入省级。也有非典型的平台之间的合并和重整，如洛阳市级平台之间的整合。此类资产注入通常不存在国有资产流失问题，程序上需要双方共同的上级主管单位批准，通常采取划拨方式进行，不需要进场交易，不支付对价。
装入国企资产的优势是：下级可以借用上级信用评级，降低本级平台公司的融资难度和成本（同级平台之间的整合，由于做大了资产规模，也可以降低融资难度和成本）。
装入国企资产的问题是：装入资产后，上级有解决自身问题需求，下级平台的主动性丧失，并且平台公司或政府之间对于融资金额的使用和分配经常有争议。
（二）装入民企资产的问题
装入民企常见的方案包括：
1、委托持股
这种模式主要问题是：（1）缺乏法律依据；（2）退出时按照规定需要进场交易；（3）存在出资责任问题，责任可能很重：（4）如果是全部代持，且民企报表不清晰的话，法人人格否认，直接导致承担全部债务；（5）公司管控问题：决策和签字人员可能发生分离，不利于权责统一，容易产生纠纷。
2、底层代持
中间设一层注册资本极低的SPV。此种方式虽然可以一定程度上降低出资责任，但仍然无法克服其他问题。
3、真实持股模式
此种方式的典型交易结构如下图：

这种模式的优点是：可以规避上述规定，风险低，不违规；退出方便（注销SPV）；可以提供借款（控制范围内的公司）。这种模式的缺点是：交易结构复杂，增加了一定的工作量。
此外，这种方式同样可以用于平台公司对外出资项目的风险隔离。
来源：文丰律师


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2022年11月24-25日 产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专委会 以 在线直播方式 举办 城镇化投融资高级研修班（第十二期）《盘活存量资产、项目策划谋划、聚力产业投资与城市有机更新实务和案例》，本课程适合在城镇化投融资领域相关机构工作的各方面专业人士，包括但不限于：地方政府、融资平台、财政、发改、住建、行业部门、地方国企等属地机构，建筑施工企业、房地产商、上市公司、产业投资者、投资运营商等投资机构，银行、证券、保险、信托、租赁、保理、股权基金等金融机构，法律、审计、工程咨询、投融资咨询、管理咨询等专业机构。
【课程提纲】
第一讲、培育核心资产、盘活存量资产与公募REITs的要点与案例
（时间：11月24日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产
1、城市是生生不息不断升级迭代的有机生命体
案例1：小陆家嘴CBD的成长经历
2、“人产城”融合发展理念
3、城市长期综合财力的内涵
4、培育核心资产的典型案例
案例2：苏州工业园区的核心资产培育
案例3：密云古北水镇综合开发案例
案例4：中国国贸中心打造城市封面
案例5：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
二、盘活存量资产
（一）依托存量资产的策略性融资
案例6：上海路桥资产的TOT案例
案例7：宁波五路四桥存量PPP案例
（二）实质性资产转让
案例8：上海自来水浦东公司股权转让项目
（三）通过上市公司盘活资产
案例9：上海城投的经营性业务板块上市
（四）ABS与类REITs
1、ABS的主要特点
案例10：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
案例11：中金-中车保理供应链金融资产支持专项计划
2、类REITs的主要特征
案例12：中信启航专项资产管理计划
案例13：2020-2021年发行的类REITs情况
（五）盘活存量资产的要点
三、公募REITs
（一）REITs的特征与优势
1、REITs的定义与核心特征
2、REITs的投资特征
3、国际REITs发展概况
案例14：美国铁塔REITs
4、亚洲REITs发展概况
案例15：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例16：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
5、全生命周期的融资工具组合
6、公募REITs与上市公司
7、公募REITs与类REITs
8、公募REITs推进投融资模式转型
（二）内地企业到境外发REITs
1、内地企业到香港发REITs
案例17：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例18：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
2、内地企业到新加坡发REITs
案例19：砂之船在新加坡REITs上市
3、境外REITs上市的启示
（三）国内基础设施REITs试点
1、国内基建REITs政策要点
2、试点产品申报与发行
3、首批试点产品的基本情况
案例21：富国首创水务REITs案例
案例22：中金普洛斯仓储物流REITs案例
4、国内公募REITs的发展方向
四、小结与建议
1、给地方政府的建议
2、给投资主体的建议
3、给金融机构的建议
五、答疑与交流
第二讲、有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：11月24日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理，国家发改委PPP入库专家、国家财政部PPP入库专家、金融工程硕士、IPMP项目经理、国家注册监理工程师、中国技术经济协会投融资分会理事。
一、项目策划谋划的现状与形势
（一）项目策划谋划习惯单打、单刀、单线
（二）项目策划谋划需要群策、群力、群智
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
（一）利用公共资源策划谋划项目的必要性
（二）利用公共资源策划谋划项目的可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
1、政策、要点与路径
2、 某综合开发案例
（二）土地指标资源
1、政策、要点与路径
2、某空心村整治案例
（三）河砂资源
1、政策、要点与路径
2、某水库建设利用河砂特许经营案例
（四）矿产资源
1、政策、要点与路径
2、某国有公司利用矿产资源进行百亿基础设施投资案例
（五）碳权资源
1、政策、要点与路径
2、某碳权资源结合项目开发案例
（六）林权资源
1、政策、要点与路径
2、某林权资源结合项目开发案例
（七）旅游资源
1、政策、要点与路径
2、某旅游资源结合项目开发案例
（八）政策资源
1、因地制宜利用独特政策
2、某国有公司谋划新型城镇化建设专项企业债案例
（九）其他各类资源结合项目开发要点与案例
四、答疑与交流
第三讲、地方国企参与股权投资、利用投资基金培育产业和运作上市公司实务经验和案例
（时间：11月25日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长。
一、城投公司面临的20大困境“突围”
（一）城投公司面临的20大现状总结及案例
（二）地方城投转型路径总结及案例
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
（一）思考与行动
（二）效果与总结
三、城投公司股权投资转型经验
（一）城投公司股权投资转型6大步骤
（二）城投公司选择股权基金管理公司的6大核心要点解析
（三）城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
（四）国资审批的8大关注要点
四、城投公司收购上市公司实务
（一）城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
（二）城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
五、城投与私募股权基金合作实操
（一）基金运作模式
（二）资本招商思路
（三）合作“三步走”策略
六、答疑与交流
第四讲、如何打造城市有机更新的策划、运营盈利实务和典型案例
（时间：11月25日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：陈海登，地方政府、开发商及村集体更新顾问；全国工商联房地产商会更新分会专家；广东省三旧改造协会专家；广东省房协专家及深圳国资委集资管理局讲师。
一、有机更新定义概况
（一）背景
（二）内容
（三）核心
（四）主要环节
二、有机更新分类和改造
（一）老旧小区改造
（二）特色环境街区
（三）商业街区
（四）历史街区
（五）公共绿地
（六）房产物业
（七）工业遗存
（八）老旧独立空间
（九）边角剩余
（十）公共设施
三、有机更新特色商业技巧
（一）高辨识度建筑
（二）高品质室内设计和软装
（三）公共空间活化
（四）灵活规划土地政策和全周期运营策划
（五）功能转换和市场化运营
（六）公共设施嫁接资产管理
（七）文商旅融合
（八）首发经济
（九）其他
四、历史街区有机更新
（一）历史街区存在问题
（二）规划宏观定位
1、历史街区现状和各部门管理
2、历史街区保护规划和管理体系
（三）历史街区有机更新的目的
（四）行动抓手
（五）规划微观定位和定位
1、整体定位
2、管理对象
3、部门协调
（六）公共空间
（七）建筑
（八）环境因素
（九）基础设施
五、历史街区有机更新如何开展
（一）人文历史研究分析
（二）项目策划定位
（三）规划研究和方案设计
（四）发动群众参与
（五）具体改造施工
（六）运营维护
六、商业类有机更新如何做大做强经济蛋糕
七、10个典型有机更新案例
八、有机更新的资金运用实务要点总结
九、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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