财长刘昆发文解读：何为地方债的合并监管？如何理解打破政府兜底预期？

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近日，财政部网站发布财政部部长刘昆署名文章《健全现代预算制度》。该文在谈及深入推进现代预算制度改革重点任务时，一大要点是增强财政可持续能力，筑牢风险防范制度机制。
其中在防范化解政府债务风险方面，刘昆提出，坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期。
其中，合并监管、集中公开机制、打破政府兜底预期等引起市场关注，如何理解？
打破兜底预期的历史脉络
在城投债占信用债半壁江山的背景下，“加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期”的提法引起市场广泛关注。但回溯来看，这并非官方首次提及“打破政府兜底预期”：
第一阶段明确“中央不救助”。2014年9月印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号，43号文）提出，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。当时一些省份印发的贯彻文件表示，省政府对市县级政府债务实行不救助原则。
第二阶段提出“打消两个幻觉”。2017 年末，财政部在《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，要坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
该报告还提出，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。
第三阶段允许城投破产或者清算。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。
2021年4月印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》沿用了“城投破产”这一提法：清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
因此，打破政府兜底预期和“打破兜底幻觉”、允许城投破产的提法一脉相承，是早已有之的政策方向，财长此次文章只是再度重申相关监管政策。实践中，由于城投和政府之间的特殊关系，城投打破刚兑将是一个复杂的过程。在这一过程中，随着监管不断重提打破刚兑，市场的担忧也随之加深，这会加剧城投内部的分化。
记者了解到，鉴于城投打破刚兑对市场的巨大冲击，地方对严重资不抵债或失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重整或清算前，要向上级政府报告并履行有关程序，同时加强与央行、银保监会、证监会等相关部门的沟通，确保风险可控。
地方债的合并监管
刘昆文章表示，坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。
据检索，“合并监管”一词是财政部在官方层面首次公开提出。但从一些地方披露的信息来看，合并监管已经有了一些端倪。
比如陕西省汉中市政府网站去年12月发布通知称，为深入贯彻落实党中央、国务院关于防范化解地方政府债务风险的决策部署，高质量完成本市隐性债务清零试点工作任务，推动地方政府法定债务和隐性债务合并监管，根据财政部和省政府关于隐性债务清零试点工作的有关要求，决定在汉中市政府性债务管理工作领导小组设立汉中市隐性债务清零试点工作专班。
因此，合并监管应该是一些地方进行试点之后形成了初步经验，然后财政部才在官方文章中正式提出。根据刘昆此次发文的前后文及地方的经验看，合并监管应该指向政府债务和隐性债务按照统一规则监管。
所谓政府债务是指政府负有偿还责任的债务，而隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
因此，隐性债务和政府债务并不是一个概念，政府债务属于政府杠杆的范畴，但隐性债务属于企业杠杆的范畴。其显著区别是政府债务是纳入预算的、定期向外公布，而隐性债务不纳入预算、也不对外公布。那么，如何理解二者的合并监管呢？
中国财政科学研究院金融研究中心研究员赵全厚表示，现在地方政府性债务分类管理已经经历了一段时间，而随着隐性债务逐步化解，地方政府性债务正进入合并监管的过程。
在赵全厚看来，地方政府性债务的分类管理和合并监管要考虑以下几个目标要求：
一是把握好法定债务限额机制，遏制新增隐性债务。健全地方政府债务限额确定机制，完善常态化监控机制，健全新增隐性债务发现机制。
二是完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。打通地方政府债券管理全链条，促进形成市场化融资的自律约束机制。
三是健全市场化、法治化的债务违约处置机制，积极稳妥化解隐性债务，防范处置风险。
“合并监管的目的在于防范地方政府性债务风险和规制地方政府再融资行为，有序推进隐性债化解和必要的显性化，有序推进地方政府融资平台转型。”赵全厚表示。
隐性债务的显性化方面，2021年广东、北京、上海启动全域无隐性债务试点，三省市可以发行地方再融资债券置换隐性债务，其原因在于三地隐性债务规模不高、政府债务率低，将隐性债务转化为政府债务后，政府债务率还在绿色区间。但随着全国地方政府债务率接近预警线，隐性债务显性化的空间被压缩。
完善问责集中公开机制
关于问责，43号文已提出，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。随着2018年隐性债务问责办法的下发，地方政府债务问责机制进一步加强。
实质性的问责则从2017年开始。当年，中央部门开始严查地方违法违规举债现象，并通过审计署和财政部进行披露。审计署披露的是违法违规举债现象，而财政部披露的是违法违规举债问责结果。
具体而言，财政部从2017年3月-2018年11月陆续公布了10余份问责处置结果，涉及山东、河南、湖北、贵州、江苏等十余个省份。这些问责呈现两个特点：一是问责由省级政府作出，但由财政部集中通报；二是违规举借债务时间大多发生在2015年至2017年7月之间，即2015年新《预算法》实施之后到2017年全国金融工作会议召开之前。
2018年以后，地方政府也陆续公布一些问责结果。其特点有三：一是问责通报散见于地方政府网站；二是问责主要由当地纪委及监委处罚、当地政府通报；三是处罚力度有所降低，在财政部前一轮问责中对责任人有行政撤职、行政降级的处分，地方披露的问责案例主要是诫勉、警告、通报批评。
刘昆此次文章表示，要加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。相比而言，财政部集中公开问责案例更能形成震慑，处罚力度也更大。
时间三年后，今年5月和7月，财政部再度公开了一批隐性债务问责案例和融资平台公司违法违规融资新增隐性债务问责典型案例，持续释放遏制隐性债务增长信号。
值得注意的是，2017年3月-2018年11月财政部公布的违规举债案例由预算司披露，此次则是由监督评价局披露。根据官网，监督评价局的主要职责之一是负责地方政府债务及隐性债务的检查工作。
那么，何为问责闭环管理机制？据了解，这主要包括违规举债线索核实、责任认定、问责整改、问责结果公开等内容。
来源：21世纪经济报道
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【课程提纲】
第一讲、培育核心资产、盘活存量资产与公募REITs的要点与案例
（时间：11月24日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产
1、城市是生生不息不断升级迭代的有机生命体
案例1：小陆家嘴CBD的成长经历
2、“人产城”融合发展理念
3、城市长期综合财力的内涵
4、培育核心资产的典型案例
案例2：苏州工业园区的核心资产培育
案例3：密云古北水镇综合开发案例
案例4：中国国贸中心打造城市封面
案例5：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
二、盘活存量资产
（一）依托存量资产的策略性融资
案例6：上海路桥资产的TOT案例
案例7：宁波五路四桥存量PPP案例
（二）实质性资产转让
案例8：上海自来水浦东公司股权转让项目
（三）通过上市公司盘活资产
案例9：上海城投的经营性业务板块上市
（四）ABS与类REITs
1、ABS的主要特点
案例10：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
案例11：中金-中车保理供应链金融资产支持专项计划
2、类REITs的主要特征
案例12：中信启航专项资产管理计划
案例13：2020-2021年发行的类REITs情况
（五）盘活存量资产的要点
三、公募REITs
（一）REITs的特征与优势
1、REITs的定义与核心特征
2、REITs的投资特征
3、国际REITs发展概况
案例14：美国铁塔REITs
4、亚洲REITs发展概况
案例15：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例16：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
5、全生命周期的融资工具组合
6、公募REITs与上市公司
7、公募REITs与类REITs
8、公募REITs推进投融资模式转型
（二）内地企业到境外发REITs
1、内地企业到香港发REITs
案例17：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例18：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
2、内地企业到新加坡发REITs
案例19：砂之船在新加坡REITs上市
3、境外REITs上市的启示
（三）国内基础设施REITs试点
1、国内基建REITs政策要点
2、试点产品申报与发行
3、首批试点产品的基本情况
案例21：富国首创水务REITs案例
案例22：中金普洛斯仓储物流REITs案例
4、国内公募REITs的发展方向
四、小结与建议
1、给地方政府的建议
2、给投资主体的建议
3、给金融机构的建议
五、答疑与交流
第二讲、有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：11月24日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理，国家发改委PPP入库专家、国家财政部PPP入库专家、金融工程硕士、IPMP项目经理、国家注册监理工程师、中国技术经济协会投融资分会理事。
一、项目策划谋划的现状与形势
（一）项目策划谋划习惯单打、单刀、单线
（二）项目策划谋划需要群策、群力、群智
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
（一）利用公共资源策划谋划项目的必要性
（二）利用公共资源策划谋划项目的可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
1、政策、要点与路径
2、 某综合开发案例
（二）土地指标资源
1、政策、要点与路径
2、某空心村整治案例
（三）河砂资源
1、政策、要点与路径
2、某水库建设利用河砂特许经营案例
（四）矿产资源
1、政策、要点与路径
2、某国有公司利用矿产资源进行百亿基础设施投资案例
（五）碳权资源
1、政策、要点与路径
2、某碳权资源结合项目开发案例
（六）林权资源
1、政策、要点与路径
2、某林权资源结合项目开发案例
（七）旅游资源
1、政策、要点与路径
2、某旅游资源结合项目开发案例
（八）政策资源
1、因地制宜利用独特政策
2、某国有公司谋划新型城镇化建设专项企业债案例
（九）其他各类资源结合项目开发要点与案例
四、答疑与交流
第三讲、地方国企参与股权投资、利用投资基金培育产业和运作上市公司实务经验和案例
（时间：11月25日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长。
一、城投公司面临的20大困境“突围”
（一）城投公司面临的20大现状总结及案例
（二）地方城投转型路径总结及案例
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
（一）思考与行动
（二）效果与总结
三、城投公司股权投资转型经验
（一）城投公司股权投资转型6大步骤
（二）城投公司选择股权基金管理公司的6大核心要点解析
（三）城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
（四）国资审批的8大关注要点
四、城投公司收购上市公司实务
（一）城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
（二）城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
五、城投与私募股权基金合作实操
（一）基金运作模式
（二）资本招商思路
（三）合作“三步走”策略
六、答疑与交流
第四讲、如何打造城市有机更新的策划、运营盈利实务和典型案例
（时间：11月25日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：陈海登，地方政府、开发商及村集体更新顾问；全国工商联房地产商会更新分会专家；广东省三旧改造协会专家；广东省房协专家及深圳国资委集资管理局讲师。
一、有机更新定义概况
（一）背景
（二）内容
（三）核心
（四）主要环节
二、有机更新分类和改造
（一）老旧小区改造
（二）特色环境街区
（三）商业街区
（四）历史街区
（五）公共绿地
（六）房产物业
（七）工业遗存
（八）老旧独立空间
（九）边角剩余
（十）公共设施
三、有机更新特色商业技巧
（一）高辨识度建筑
（二）高品质室内设计和软装
（三）公共空间活化
（四）灵活规划土地政策和全周期运营策划
（五）功能转换和市场化运营
（六）公共设施嫁接资产管理
（七）文商旅融合
（八）首发经济
（九）其他
四、历史街区有机更新
（一）历史街区存在问题
（二）规划宏观定位
1、历史街区现状和各部门管理
2、历史街区保护规划和管理体系
（三）历史街区有机更新的目的
（四）行动抓手
（五）规划微观定位和定位
1、整体定位
2、管理对象
3、部门协调
（六）公共空间
（七）建筑
（八）环境因素
（九）基础设施
五、历史街区有机更新如何开展
（一）人文历史研究分析
（二）项目策划定位
（三）规划研究和方案设计
（四）发动群众参与
（五）具体改造施工
（六）运营维护
六、商业类有机更新如何做大做强经济蛋糕
七、10个典型有机更新案例
八、有机更新的资金运用实务要点总结
九、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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