【特别关注】OECD发布碳定价和能源税系列首份报告《温室气体排放定价：将气候目标转化为气候行动》

李威03

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来源：OECD官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概述

OECD于2022年11月3日欧洲中部时间上午11：00正式发布了《温室气体排放定价：将气候目标转化为气候行动》报告（以下简称“该报告”），该报告是10月6日在巴黎举行的税基侵蚀和利润转移包容性框架第14次会议上介绍其部分结果后近一个月才发布的，同时该报告也是应G20要求而编制的。根据11月3日发布的消息，该报告还将于11月10日在OECD COP27虚拟会议上进行介绍。该报告也是OECD新确定的碳定价和能源税系列的第一份报告。该系列结合了能源使用课税和有效碳价数据库和出版物系列。该报告展示了来自该数据库的主要结果，跟踪了各国政府对碳定价和能源征税的使用演变情况。该出版物的详细程度很高，但它并不反映该数据库的完整粒度，该数据库可在OECD.STAT上查阅。
该报告由OECD税收政策和管理中心的税收政策和统计部门编制，将OECD化石燃料支持措施清单中的部分化石燃料支持措施纳入能源使用课税和有效碳价数据库，是与OECD理事会的环境绩效和信息部门以及OECD贸易和农业理事会的分析、数据和建模部门合作的结果。
该项目由Jonas Teusch领导，Kurt Van Dender指导，David Bradbury全面负责。报告和随附的在线国家说明是由Jonas Teusch、Konstantinos Theodoropoulos和Astrid Tricaud起草的。能源使用课税和有效碳价数据库架构的重新设计由Konstantinos Theodoropoulos领导，他还与Kim Lan Mellon和Astrid Tricaud一起编写了数据和技术背景说明。Anasuya Raj提供了关于排放交易系统的建议。文字框由Luisa Dressler、Grégoire Garsous、Guillaume Gruère和Anasuya Raj贡献。Marie-Aurélie Elkurd、Karena Garnier、Hazel Healy、Natalie Lagorce、Michael Sharratt和Carrie Tyler改进了工作的表述和传播。
该报告在OECD税收和环境专家联席会议上进行了讨论，并被批准解密，还得到了财政事务委员会和环境政策委员会的批准。OECD秘书处感谢参加联席会议的代表和他们在国家政府管理部门的同事，感谢他们协助提供数据，感谢他们对数据和报告的反馈，并感谢他们对该领域工作的支持。
该报告将为“碳减排方法包容性论坛”的工作提供信息，该论坛是OECD的一个项目，旨在评估各国缓解气候变化的不同方法，并估计其有效性，以加强对话，扩大联合行动，在本世纪中期实现净零排放。
该报告是在能源市场出现动荡的时候发布的。自2021年以来经历的能源价格上涨，给政策制定者利用碳定价减少温室气体（GHG）排放的努力带来了更大的挑战。作为政府应急措施的一部分，一些国家的能源税已经被削减。即使该报告侧重于2018年至2021年的长期趋势，它也提供了减税和化石燃料补贴如何影响有效碳价格的迹象。支持能源可供应能力的必要性是明确的，但其形式可能会随着时间的推移而改变，更加强调有针对性的收入支持而不是广泛的减税。这将有助于减少对当前能源危机的政策反应减缓向净零排放过渡的风险，这也将更好地保护能源用户在未来免受化石燃料价格的冲击。
气候变化的风险需要得到控制，这就迫切需要加快向GHG净零排放的过渡。追求净零排放的过渡也将有助于减少对化石燃料的依赖，这可以减少未来能源价格冲击的风险。成功过渡到GHG净排放需要一揽子政策，为家庭和企业提供负担得起的低碳和零碳选择。
该报告跟踪了明确的碳价格、能源税和降低税前能源价格的补贴在2018年至2021年之间的演变情况。这是能够加速向净零排放过渡的政策工具的一个重要子集。所有考虑的工具要么直接改变排放GHG的成本，要么改变电力价格。改革这些工具可以在实现气候目标方面发挥重要作用，导致更清洁的空气和水，同时改善公共财政。
该报告涵盖了71个国家，这些国家共占全球GHG排放和能源使用的大约80%。明确的碳价格，以及能源税和补贴，按国家、行业、产品和工具进行了详细说明。使用一个共同方法确保了各国之间的可比性。汇总指标有助于跨国比较，并帮助决策者跟踪所取得的进展和确定改革的机会。
新确定的OECD碳定价和能源课税系列的基础是能源使用课税和有效碳价数据库，旨在跟踪能源课税和碳定价的长期发展。2021年评估的税率是2021年4月1日适用的税率。自那时起，一些国家已经采取措施，包括通过大幅降低能源税率，使消费者和企业免受税前能源价格大幅上涨的影响。虽然该报告不寻求全面涵盖所有这些措施，但显示了数量级并讨论了政策选择。
主要发现

作为削减GHG排放努力的一部分，各国通过税收或排放交易系统增加了对碳定价的使用，2021年各国和各行业的覆盖面都在增加
2021年，超过40%的GHG排放由碳价格覆盖，高于2018年的32%，同期排放交易系统和碳税的平均碳价格增加了一倍多，达到每吨二氧化碳当量4欧元。该报告发现，各国根据自己的具体情况调整减排战略，有些国家比其他国家更依赖碳价格。即使不是所有国家都把碳定价作为其气候减缓政策的一部分，但在报告涵盖的71个国家中，有47个国家的碳价格在2021年有所增加。
各国在依赖碳定价的程度上的分歧越来越大，这凸显了改进数据和分析的重要性，以获得各国在碳定价之外的气候减缓战略的更完整情况。OECD碳减排方法包容性论坛旨在为建立所需的证据和分析作出贡献。
1、该报告发现：
（1）在报告涵盖的71个国家中，超过40%的GHG排放面临净正碳价格，比2018年的32%有所增加。这一增长是由于加拿大、中国和德国等几个国家引入或扩大了明确的碳定价机制的结果。
（2）2021年各国的碳价格发展出现了分歧，2018年净碳价格最高的国家的价格进一步上升。在这些国家，变化主要是由明确的碳价格（即碳税和排放交易系统中的许可证价格）的上升所驱动。相比之下，一般来说，在2018年价格相对较低的国家，净碳价格的上涨不太常见。
（3）在欧盟排放交易系统（EU ETS）所涵盖的国家，以及加拿大、新西兰和英国，与排放交易系统有关的许可证价格都有所上升。除了EU ETS，德国在2021年推出了一个额外的国家排放交易系统，用于供热和运输燃料。
（4）碳税的变化也在碳价格差异中发挥了作用，引入了新的碳税（卢森堡在2021年，冰岛在2020年针对氟化气体），提高了碳税率（如芬兰、冰岛、爱尔兰和挪威）或逐步取消了碳税豁免（如葡萄牙和瑞典）。
（5）在加拿大，明确的碳价格的增加源于联邦基准的国家最低标准的日益严格，通过引入联邦碳污染定价支持系统可以强制执行。
2、在交通和建筑行业之外，净碳价格通常保持较低水平，但国家间的异质性很大。在这方面，工业和电力行业也不例外。
（1）如果工业和电力行业的排放被定价，这通常是通过排放交易系统或碳税。虽然许多排放物仍然没有定价，但一些排放者现在面临大量的碳价格，特别是在欧洲。
（2）最高的净碳价格往往来自公路行业相对较高的燃料税。
（3）来自化石燃料补贴的负碳价格在农业和渔业行业最为常见，其次是公路运输和建筑行业。
3、提高有效碳价格可以增加大量收入，同时减少排放。在净零排放过渡期间，碳价格的收入可以发挥重要作用，因为那里会有大量的调整成本。
（1）该报告估计，如果各国将碳价格提高到每吨二氧化碳120欧元，到2030年所需的碳价格的中位数估计，则可以平均提高相当于GDP的2.2%的金额。
（2）将有效碳价格提高到120欧元的碳基准，各国的收入潜力有很大不同。有些国家的收入将低于GDP的0.3%（哥斯达黎加、丹麦、瑞士和乌干达），而其他国家的收入可能超过GDP的5%（例如印度、吉尔吉斯斯坦和南非）。
对政策制定者的建议

根据以上主要发现，该报告提供了一些建议，以支持政策制定者应对向GHG净零排放过渡的挑战。
各国需要部署广泛的政策工具，以适合本国情况的方式克服向净零排放过渡的障碍。逐步提高碳价格，同时逐步取消化石燃料补贴，可以帮助各国实施更加雄心勃勃、有效和高效的气候政策。当这些政策方法与支持低碳和零碳技术和基础设施供应的政策相结合时，将特别有力。
虽然该报告显示各国已经取得了进展，但如果碳定价要发挥其全部潜力，则还有很长的路要走。
1、碳价格（扣除化石燃料补贴）对近60%的GHG排放来说是零或负。
2、在碳价格为净正的国家，价格水平很少高到足以推动向净零排放的成功过渡。
3、为应对最近的能源价格上涨而采取的措施已经大幅降低了净碳价格。
为应对最近的能源价格冲击而采取的能源减税措施规模大、范围广，在许多情况下，减税金额达到50欧元/吨二氧化碳或更多。从长远来看，追求净零排放的转型将有助于减少对化石燃料的依赖，这可以减少未来对能源价格冲击的风险。从短期和中期来看，有充分的理由让最脆弱的群体免受能源价格上涨的影响，这是建立对低碳过渡支持的必要前提条件。
虽然政府的直接反应是提供价格支持是可以理解的，但在需要采取进一步措施的情况下，可以通过收入支持和更广泛地提供低碳选择来更好地针对这些措施。
结论

在碳定价方面正在取得进展。然而，不同辖区的气候减缓政策方法和严格程度仍然不同。在2018年和2021年之间，使用碳定价的差异有所增加。这些差异可能会扩大对碳密集型和贸易暴露型行业的竞争力和碳泄漏的担忧。
无论各国目前对碳定价的依赖程度如何，到本世纪中叶实现GHG净零排放将需要一系列相互促进的政策工具。各国的政策组合将因其具体情况而有所不同。
对所有国家来说，都需要建立信任，相信向GHG净零排放的过渡能够以一种社会凝聚力的方式实现。在外部冲击导致的能源价格急剧上升的背景下，这一挑战被放大了。最近的经验表明，保护最脆弱的群体免受高能源价格的影响是建立长期的气候政策支持的必要前提。在面对能源价格冲击时，缓和价格的政策，如通过减税，可能适合快速缓解。然而，如果这种高价格持续存在，那么随着时间的推移，转向有针对性的收入支持将有助于维持价格信号并有助于加强减少化石燃料使用的激励。
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