方法论视域下的“五措并举”税收工作策略研究——基于其在新的组合式税费支持政策中的有益实践

李威03

作者：
国家税务总局河北省税务局课题组


党的十八大以来，党中央、国务院相继作出了系列关于减税降费的决策部署，确保减税降费政策落地生根便成了新时代税务人的使命担当。2022年以来，我国实施新的组合式税费支持政策，在落实过程中，经过时间和实践的检验，税务部门探索出“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传（以下简称“快退、狠打、严查、外督、长宣”）五措并举的有效工作策略，并取得了显著成果。为此，有必要对“五措并举”的时代背景、发展历程和内在逻辑进行深入思考。

一、辩证把握“五措并举”的时代背景、发展历程和内在逻辑
2022年，党中央、国务院作出实施新的组合式税费支持政策的重大部署，税务机关切实提升政治站位，在急难任务落实中，注重摸索、总结、把握、运用规律，于实践中逐步探索出“五措并举”工作策略。本文从“五措并举”的时代背景、发展历程和内在逻辑三个方面，探讨其拓展成为一种税收工作方法论的必要性、合理性和可行性。
（一）时代背景：“五措并举”是落实党中央决策部署的必然选择
2022年实施的新的组合式税费支持政策，是党中央、国务院在严峻复杂的国内外形势下，应对经济下行压力、稳住宏观经济大盘的关键性举措。2021年，我国经济总量突破110多万亿元，2022年又确定了5.5%左右的经济增长目标，在全球经济低迷的大背景下，我国高基数上的增长难度可见一斑。为此，从中国国情实际出发，围绕经济增长目标制定合理的财税政策势在必行。近些年持续实施减税降费政策的实践证明，减税降费是助企纾困、稳定就业和促进投资消费最直接、最公平、最有效率的手段。国务院分别于2022年年初、3月和4月相继部署减税降费相关工作，并先后提出加快、提前、扩围等新要求，这无疑在退税减税规模大、涵盖范围广、优惠力度大、各方期待高的基础又加快了该项工作的节奏。可以说，2022年的退税工作异常艰巨复杂，复杂程度前所未有，落实难度前所未有。在此期间，国内国际局势正在发生深刻变化，为减税降费政策落实带来诸多新难题、新挑战。这就要求税务部门着眼于高度周密的战略性布局、精准高效的实践性检验、快速反应的规模性打法，逐步归纳总结出“五措并举”工作方法，持续落准落好政策，让“真金白银”以最快的速度直达企业，更好助力稳住宏观经济大盘。
（二）发展历程：“五措并举”是在落实新的组合式税费支持政策实践中逐步形成的有效方法
2022年提出的大规模增值税留抵退税是实施新的组合式税费支持政策的重头戏。在政策落实之初，过于强调“退”得快的同时，出现一些不法分子和黑中介利用优惠政策骗取留抵退税的团伙案件、大要案件，严重扰乱了税收秩序，导致国家税款流失，造成不良影响。基于此，“狠打”举措应时而出，一方面应退尽退、应享尽享，另一方面形成对不法分子“狠打”的强大震慑。在打击犯罪分子的同时发现一些税务干部存在内外勾连、权力寻租的现象，“严查”税务干部违法违纪成为落实退税政策的又一项保障措施，弥补了“短平快优九个一”工作法中缺失打击失职失责违纪行为的不足，并相继提出“精细服务、直达快享、科技防范、狠打骗退、快准稳好”“一手抓退得快、一手抓打得狠”等举措。随着一些税务干部由于违法违纪被通报处理，部分税务干部出现怕出错、怕担责的心理，在落实退税中不作为、慢作为，损害符合退税条件的纳税人的合法权益。基于“税收工作做得好不好，广大纳税人缴费人最有发言权”，税务部门推出“欢迎外督”的举措，让社会各界参与监督治理，形成监督合力，有效维护退税的公平公正。宣传工作贯穿国家政策出台到税务部门实施的全过程，宣传内容从开始的政策辅导、营造声势，到宣传政策实施过程中有益效果和典型事迹，凝聚全社会对税收工作的支持。“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传”五措并举，是在落实新的组合式税费支持政策实践中逐步形成的行之有效的工作方法。
（三）内在逻辑：“五措并举”是相互促进相互支撑的有机统一整体
“五措”之中，“快退”是核心。要实现“快”，就要求底数核算精准、部门协同到位、退税衔接顺畅、资金准确落袋。“快退”是“五措”的当务之急，也是重中之重。“狠打”是震慑，通过建立常态化打击虚开骗税违法犯罪工作机制实现“强震慑”，释放“骗税必严打”“违法必严惩”的强烈信号，为“快退”规范市场秩序。“严查”是自我净化，与“狠打”构成内外并重的双重手段保障政策落实。税务部门刀刃向内，通过查处税务人员失职失责和违纪违法行为，有效促进正风肃纪，净化干部队伍风气，为“快退”提供良好政治生态保障。“外督”是“快退”的有益补充，二者均以纳税人缴费人的期盼为出发点，通过邀请各方代表当政策落实的“监督员”，帮助查找和改进政策落实等方面存在的问题，有助于税务部门持续做好“快退”的跟踪问效。“长宣”是“快退”的必要条件。“长宣”一方面是精准开展政策辅导、解读，确保广大纳税人缴费人知政策、会操作、快享受；另一方面是充分依托税收大数据，快速摸清退税资源底数，确保政策出台后第一时间辅导纳税人办理退税手续。这是广大纳税人缴费人享受“快退”的前提。同时，“长宣”也包括宣传政策实施过程中总结出来的好做法、涌现出来的好故事和实实在在的好效果，凝聚全社会对税收工作的支持。

二、“五措并举”在河北退税减税工作中的生动实践

国家税务总局河北省税务局在落实新的组合式税费支持政策实践中，遵循“五措并举”工作方略，创造性地完善工作机制、研发支撑系统、加强过程管理、构建共治格局、展示税务形象，做到“退”得又快又好、“打”出震慑和威严、“查”出正气清风、“督”和“宣”得持久有效。
（一）快退：退是根本、快是命令
新的组合式税费支持政策是党中央、国务院为应对经济下行压力、稳住宏观经济大盘采取的关键性举措，河北省税务局从政治高度充分认识“退”作为国家宏观政策调整的战略意义。一是成立“一竿子到底”工作专班，建立临时党支部147个，党员先锋岗920个，以“退税减税党旗飘”活动引领方向、凝聚力量。二是在“短平快优九个一”工作法的基础上，立足河北实际，加强应用分析，着力创造实现“快退”目标的软、硬件条件，创新留抵退税“三预一引”做法，制定《增值税留抵退税预审工作要点》，对符合条件的企业开展“风险预判、风险预评估、退税预审核、有序引导”，进一步优化流程，极大地提高了退税审核工作效率，单笔业务平均办理时间为1.7天。三是依托智慧税务建设，税务人员可通过“一册三表”的系统数据，快速掌握退税资源，提前与财政部门沟通，安排退税资金，加强财力保障，为“快退”做好铺垫。同时推出“远程帮办”“阳光退税”“全程无纸化”退税新模式，确保疫情期间退税前端“快跟进、不断档”，有力确保了“服务不断档，业务不掉线”。目前，远程帮办服务区县覆盖率已达100%，税费业务事项网上办理率由80%提升到91%。自主开发“惠冀享”应用，直观展示全省“留抵退税”“六税两费减征”等各项税收优惠政策落实工作进度，对上实时准确掌握底数进度，便于督导调度；对下一户式集成纳税人重要信息，基层审核“一点即知”。
（二）狠打：打是决心、狠是震慑
2022年退税减税的规模体量巨大，进一步放大了虚开发票的获利空间，增加了大范围骗税等区域性、系统性风险。河北省税务局运用大数据算法锁定风险疑点，建立留抵退税风险防控指标体系，加强与政府部门横向联动，构建打击骗税闭环链条，实现“狠打”的强大震慑。一是在大规模留抵退税前，提前组织研发相关监控指标，针对小微企业、制造业等36个行业类别，在税务登记、发票领用、纳税申报、退税审核、信用评级、事后管控、注销迁移等10个重点环节设置180个风险指标，对全省符合退税条件纳税人进行快扫描、快下发、快排查，最大程度在纳税人申请退税前完成风险排查，提高了“快退”的效率，赢得了“狠打”的主动。二是开发“数冀查”应用，集成“发票类”“行业类”“资格类”“申报类”四大类69个指标，实时展现各地风险情况，形成疑点纳税人清册，再利用自主开发的“增值税发票风险全链条智慧监控”平台，对疑点纳税人及其上下游企业，开展全要素、全数据、全链条研判，加强与公安等六部门联合打击骗税协作，发挥联动优势，加强行刑衔接，深入挖掘涉税违法犯罪线索，累计查处325起涉嫌骗取留抵退税案件，挽回税款6.24亿元，对外曝光18起骗税案件，牢牢守住不发生重大风险的底线。三是加强“五个必汇报”，主动与当地党政部门沟通争取支持，开展风险防控，将风险降至最低。如邢台宁晋县税务局紧盯房地产等退税高风险企业务求“狠打”实效，多次向当地党委政府汇报留抵退税风险情况，推动县政府牵头成立税务、财政、住建、规划等七部门组成留抵退税风险排查专项工作组，累计排查出3户房地产企业风险问题，冲减留抵税额456.44万元，将骗税风险降至最低。该典型案例经国家税务总局王军局长签批后上报国务院。
（三）严查：查是保障、严是厚爱
河北省税务局高度重视退税减税工作的风险防范工作，在“狠打”的同时，充分发扬自我革命精神，坚持刀刃向内，将“严查”贯穿政策落实全过程、各环节，保障退税减税政策落实“不打折、不走样”。一是在“严查”实践过程中，先筑防火墙、后搭高压线，对各环节可能出现的风险情形，对标设立廉政风险指标，进一步严格职责权限、规范工作程序，压缩自由裁量空间，使税务干部知责明责、履责担责。二是在税收大数据平台上增加“智税监督”子系统，设置7个岗位、42个高风险疑点数据指标，定期进行扫描，依托退税减税办与稽查、督审、纪检建立的“四统一、四同步”机制，将税收执法风险及廉政高风险信息及时推送，开展全链条风险排查和“一案双查”，实现职能部门数据核查风险防控与专责部门监督执纪的高效联动，受理留抵退税相关税务人员违规违纪问题线索191条，查办案件109件，给予党纪处分2人，起到警示作用。三是在“严查”中彰显组织对党员干部不掉队、走正道、知敬畏、避祸患的厚爱，以“零容忍”的态度对157人实施过错责任追究，对174人进行组织处理，坚持抓早抓小失职失责违纪行为，“严”防滑向违法犯罪深渊。
（四）外督：督是姿态、外是气魄
减税降费的流程设计赋予了税务干部审核、审批等行政权力，有权力就要有监督。勇于接受并广泛欢迎外部监督，税务机关展现给全社会的是诚意，是不凡的气魄，更是攻坚克难的姿态。河北省税务局积极配合国务院办公厅督查室专项督查，主动向省纪委监委汇报工作进展，将组织监督和部门监督贯穿工作始终，秉持“税收工作做得好不好，税费服务体验师和广大纳税人缴费人最有发言权”理念，诚邀纳税人、各级人大代表和政协委员、工商联等1 201人担任体验师，体验优惠政策办理流程，对各方代表提出的291条建议均及时落实和反馈。比如，针对纳税人提出的“在基层如遇复杂疑难且需紧急解决的问题，需多环节沟通协调”诉求，建立“直联点”机制。河北省税务局退税减税办“直联”50个基层分局，立足政策征管、流程操作、企业划型、信用评级、风险防控等5个方面存在的问题，制定“问题建议台账”，并推行“有诉求，码上说”，纳税人缴费人通过扫码反馈诉求，实现由“多环节沟通协调”到“直接对接省局退减办解决”，通过不断优化过程管理，创新工作机制，极大提升问题反馈效率。截至2022年9月30日，共“直联”解决问题275个。
（五）长宣：宣是造势、长是情怀
河北省税务局秉持人民至上情怀，集党政之声、税收政策、减税效应、先进事迹、社会反响、市场主体回应之大成，综合运用新闻发布、政策解读、专家点评、开设专栏等方式，分层次做好专题性、系列化、集群式宣传报道。一方面，将“长宣”作为政策落实的“先锋队”，紧扣重要节点开展宣传，围绕新老政策衔接，原创政策图解和动漫视频阅读量达247万，制作3期“政策面对面”，点击量近1 500万人次，为政策落实造势。另一方面，把宣传作为“后援团”，建立与新闻媒体对话机制，将“快退”本质、“狠打”决心、“严查”保障和“外督”姿态，呈现给税务人和纳税人缴费人，营造良好的舆论氛围，将感人事迹、政策效应讲述给社会各界，获得理解和支持，在省级以上主要媒体刊播宣传报道1 124篇次，在《人民日报》、新华社等权威媒体刊稿67篇，特别是“焦点访谈”栏目专题报道河北退税减税成效，引起强烈反响，凝聚起系统内外推进政策落实的强大合力。

三、探索“五措并举”在税收政策及各项工作落实中的拓展应用
当前，“五措并举”的成功实践，充分验证了“五措”的整体性、“并”的协调性和“举”的有效性。基于此，下文对“五措并举”在今后税收政策及各项工作落实中的拓展应用展开探讨。
（一）在“五措并举”的要义中更好体现讲政治的要求
税务机关首先是政治机关，政治属性是第一属性，必须把讲政治作为做好税费工作的首要原则，做到思想上始终清醒、政治上始终坚定、行动上始终有力。而其旗帜鲜明讲政治、自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致的表现，就是落实好各项税费政策。面对如何确保政策落地见效，更好落实讲政治的要求，税务部门第一时间作出部署，成立退税减税政策落实工作领导小组，制定时间表、路线图、任务书，挂图作战、对标推进、逐项落实。实践表明，“五措并举”是行之有效的工作方法，是各级税务机关扛起抓牢贯彻落实政治责任必须采取的工作方法。同时，“五措并举”有效契合了政治与业务两方面属性，是政治和业务工作相结合的契合点，也是更好落实党中央、国务院有关税费工作的各项决策部署的切入点。因此，应在今后推广运用“五措并举”工作法，坚决落实好各项税费政策，更好体现税务机关的政治机关属性。
（二）从“五措并举”的本质上深化对税收工作规律性的把握
从现象上看，“五措并举”是在落实本轮新的组合式税费支持政策实践中，逐步形成的行之有效的工作方法。从本质上探究，实则是税务部门对工作“效”与“质”辩证关系的深刻认知，也是对落实大规模留抵退税工作规律的深刻把握。“快退”讲求工作效率，“狠打”“严查”“外督”“长宣”等四个举措保障工作质量，“五措并举”确保了政策落实的“效”与“质”同步提升。同时，在大规模留抵退税政策实施之际，税务部门就作出“复杂程度前所未有，落实难度前所未有”的判断，对落实工作的艰巨性和复杂性有客观清醒的认知，并提出“宣传要加力、服务要得力、系统要给力、监管要有力”的要求。这当中已可见“退、打、查、宣”的雏形，继而历经着重抓“退”和“打”到正式提出“快退税款、狠打骗退、严查内错、持续宣传”四措并举，落实大规模留抵退税政策的工作规律已逐步显现。而后又基于“税收工作做得好不好，广大纳税人缴费人最有发言权”的论断，加入了“欢迎外督”，至此形成“五措并举”。这充分体现出税务部门对落实大规模留抵退税工作规律的深刻把握。而“五措并举”这一行之有效的工作方法，不仅仅适用于减税降费政策的落实工作，其对任何税收政策乃至各项税收工作的落实都有普遍适用性。为此，在今后的工作中应不断加强系统总结，进一步促进“五措并举”拓展应用。
（三）从“五措并举”的落实中探索完善系统支撑
强有力的信息系统是“五措并举”得以落实的有效支撑，是留抵退税这项综合性、时效性和复杂性很强的工作顺利完成的保障。放眼未来，具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务是“五措并举”的内在动能，大数据、云计算、人工智能、移动互联网和区块链等现代信息技术，将在全国税务系统统一步调一体化推进税收政策落地中持续广泛地应用。为此，建议进一步以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）为指导，持续深入推进智慧税务建设，发挥税收数据“金山银山”作用，为将来“大兵团”作战、多税种并进的税务工作夯实数据基础；在系统保障方面，逐步建立“数据+规则”机制，构建与金融、人社、医保等部门间的多元生态体系，打通部门限制，打破数据壁垒，实现涉税数据实时共享；在管理方式上，依托现代信息技术推进工作智能化；在征纳构建上，注重交互功能建设，通过系统与纳税人交互，自动为纳税人推送所需所盼问题反馈和解决方案，从而降低征纳成本，确保各项工作精准落实。
（四）从“五措并举”的实践中着力提升干部素质
当前，退税减税降费政策落实不断显效，税收征管改革持续深化，智慧税务建设深入开展，国际税收合作更加广泛，税务系统全面从严治党和干部队伍建设不断向纵深推进，税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用更加凸显，迫切需要锻造一支高素质专业化的税务铁军。一是提高政治素质。认真学习马克思主义理论特别是习近平新时代中国特色社会主义思想，掌握贯穿其中的立场、观点、方法，以坚定的理想信念、坚定的奋斗意志和坚定的恒心韧劲，不折不扣落实党的路线方针政策和上级的重大决策部署，把坚定的理想信念内化为精神动力，把讲情怀、讲奉献具化为干好本职工作、服务中心大局的生动实践，关键时刻站得出来，急难任务豁得出去。二是提升业务水平。贯彻“人才兴税”战略，建立健全练兵比武机制，通过“岗位大练兵、业务大比武”活动，进一步发现和培养人才，挖掘业务精通的行家里手，搭建“金字塔”式人才梯队，依托形式多样的培训方式，综合运用“学习兴税”平台，持续加强干部培养，注重发挥各领域业务标兵的示范引领作用，全面提高干部队伍专业能力和业务水平，增强履职能力。三是用好正面激励。“五措并举”中“狠打”“严查”的是税务系统少数违法违纪群体，同时，更要“长宣”在工作落实过程中涌现出来的好人好事，让“吃苦者吃香，有为者有位”，提振干部干事创业信心和激情，增强其归属感和荣誉感。四是严守纪律规矩。时刻把纪律和规矩挺在前面，在“狠打”“严查”“外督”综合保障中让干部知敬畏、防风险、尽职责、守法纪。
（五）从“五措并举”的协同中萃取精诚共治精华
“五措并举”是系统集成的生动诠释。推行“五措并举”，离不开税务系统各部门的协同一致，离不开地方党委、政府的理解与支持，离不开政府相关部门的配合与协作，更离不开人民群众的认可与拥护。这也为税务部门深入贯彻落实《意见》、加强精诚共治提供了研究范本，建议继续着力做好经验总结和实践探索。一是持续加强税务系统的内部协同配合。把系统集成思想贯穿于税务工作之中，加强系统内部协同配合，如“五措并举”涉及的退减办以及货劳、稽查、宣传等各部门既在“退、打、查、督、宣”环节中各司其职，又将其分散独立的功能进行整合，从研究谋划、部署推进、调度指挥上实现横向打通、整体联动、聚力凝心。二是务必争取党委、政府的理解和支持。勤于“舍下脸皮、硬着头皮、磨破嘴皮”请示汇报，建立有效的快速反应渠道，征得当地党委、政府的有力支持，并自觉纳入其全盘统筹。三是密切与外部门的沟通协作。继续坚持“快”字引导，进一步巩固与财政、人行、金库等部门的长期协作关系，更科学、更精准处理部门间信息传递、数据共享、争议化解等问题；贯彻必要条件下的“狠打”“严查”，不断深化与公安、海关、纪检监察部门的深度合作，依托海量税收数据打击经济犯罪、净化经济领域环境；在“长宣”上借力发力，主动寻求与新闻宣传部门的沟通合作，提高全社会对税收工作的理解和配合度，营造良好外部环境。四是构建鱼水相依的征纳关系。以“五措并举”拓展研究为契机，通过党建、教育、宣传等多部门有机互补的思想政治工作和文化建设活动，进一步构建鱼水相依的征纳关系。五是深化扩展国际税收合作。在减税降费普遍适用的国际税收领域深化应用“五措并举”，提升营商环境质量，为国际税收共治提供中国范本。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期。）

欢迎按以下格式引用：
国家税务总局河北省税务局课题组.方法论视域下的“五措并举”税收工作策略研究：基于其在新的组合式税费支持政策中的有益实践[J].税务研究，2022（11）：5-10.


-END-
●《税务研究》影响因子继续提高
●《税务研究》2022年第11期目次
●基于现代国家治理的税收理论体系创新研究
●税收营商环境评估的中国化进路
●问题导向视域下的税务监管新体系构建研究
●社会认同与税收遵从意愿
●收入分配视角下的汉唐时期赋税制度变迁及启示
●数字经济企业的税收转移机制及测度——基于某搜索引擎企业的案例研究
●进一步深化税收征管改革的探索和思考
●税收政策助力乡村产业振兴：作用机理、实施现状与完善建议
●进一步优化综合与分类相结合个人所得税的对策建议
●子女教育及3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除研析
●个人所得税减免对城镇职工劳动供给的影响研究
●综合所得个人所得税区域税收优惠补贴计算办法的完善
●“以数治税”税收征管模式的基本特征、基础逻辑与实现路径


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