【特别关注】即将离任的OECD税务主管Pascal谈个人及双支柱的下一步工作

李威03

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来源：Bloomberg tax
编译：思迈特财税国际税收服务团队
2022年10月13日Bloomberg tax独家专访了将于10月底离任的OECD税务主管Pascal Saint-Amans，同时于10月19日发布了专访的文字记录。本次专访共计9个问题，但是内容主要涉及Saint-Amans担任OECD税务主管期间所做的主要工作、他个人的下一步工作计划、从美国的角度如何看待双支柱的未来以及未来国际税收界应关注的重点问题碳税和环境税。

Q
1、Bloomberg tax：过去10年您一直在担任这个职务。回想一下，您认为OECD在这段时间内所做的最重要的工作是什么？OECD在您的任期内是否有一些可能被忽略的事情？您想提及的事情，以及现在正在进行的其他工作，人们应该更密切地关注？

A
Pascal Saint-Amans：嗯，真是个问题。早上好，很高兴和您在一起。听着，我们做了什么，我想可以用一句话来概括，那就是国际税制改革。我们的国际税收框架已经过时，可以追溯到国际联盟，我的意思是，一个古老的经济。我们在G20的支持下，由于金融危机，我们通过税收合作、信息交换、银行保密的结束以及税基侵蚀利润转移（BEPS）工作、修改税收协定和转让定价规则，并且以一种更具创新性的方式改革了国际税收框架，我们引入了以前不存在的一套新国际税收规则，它是将跨境发生的事情纳入国内立法，这是一种善意相互交织的税收立法，这是通过我们在第2项行动计划中所做工作而出现的一个新概念。您可能还记得混合错配或CFC法规。支柱二正是这一趋势的成就。这就是我们所做的。
我感兴趣地认为，我们在G20峰会上做了一些类似于轮廓的事情。我们过去常常这样做。我们增加了税收政策方面的工作，为政府提供税收政策方面的建议。
试图就气候变化等税收政策问题进行横向调查：如何对碳征税？你应该对碳征税吗？对碳征税的社会后果是什么？竞争力问题是相关的，但我认为这项工作在未来10年将是非常明显的。这就是OECD新任秘书长Mathias Cormann发起碳减排方法包容性论坛的原因，因为这将是一件大事。所以它很快就会出现在大家面前。
但是我们还做了很多其他的事情。我的意思是，通过全球论坛实施和信息交换。与我们机构中的许多成员建立包容性。税收征管工作，有税收征管论坛。
还有许多其他听起来可能很小但实际上并非如此的事情。特别是发展中国家的支持，也是我的一项重要举措，是我认为还不够为人所知的无国界税务检查员（TIWB）。这是一个非常好的举措。所以你看，我们已经到处都是。但所有这一切的共同点是以包容性方式改革国际税收框架。

Q
2、Bloomberg tax：就您个人而言，您能简单谈谈您的下一步工作吗？您在做什么，下一步是什么？是什么导致了这个决定？

A
Saint-Amans：所以在OECD工作了15年后——你知道，我从建立全球透明度论坛开始，打击银行保密，然后开始担任主任并推出了BEPS。10年，很累。我的意思是，我还有很多精力。但也许有时我会在谈判中失去耐心。
我们正在进入一个新阶段。而这个新阶段将是关于实施。这将持续10年。我已经54岁了——10年的时间听起来像是永恒的，我想要迎接新的挑战。所以我打算转为私人执业，但不是在纳税规划上，在某种意义上我会觉得便宜的东西，我的意思是可能带来很多钱。但我想做并且我想我能做到的——我希望——是讲述，构建叙事，用简单的语言向决策者解释复杂的东西，以帮助他们做出决定。这就是我加入一家公关和战略咨询公司的原因。
但我也会通过在大学里参加教学活动来坚持税收工作。目前还没有正式公布，很可能是在瑞士。在那里，我希望我能领导税收政策中心，尝试开发一个新项目，即教授税收政策。过去只有在哈佛大学的一个LLM项目中教授这个课程。没有人教税收政策，你教税法。而作为交换，你会得到了税务律师。我的意思是，我喜欢税务律师，但也许我们需要更多的税收政策制定者。这就是目标。
最后，在一个更个人化的问题上，我现在正在写一本书，我希望我很快就能完成，这本书可能在明年出版。它是用法语写的，因为我的母语是法语。它将被翻译成英文。这本书将是关于我们如何打击避税天堂的，因为这是一个有趣的故事，也是一个我认为值得讲述的故事。
Q
3、Bloomberg tax：更多地参与其中的一些工作——几乎就在一年前，近140个辖区加入了这个关于双支柱解决方案的10月大协议。这就是支柱一大型跨国公司利润的重新分配，以及支柱二全球最低公司税。那么您能带我们到幕后了解一下这一协议是如何达成的吗？当您努力让各国达成一致时，您认为其中最艰难的部分是什么？而实际上最终成为最大的挑战是什么？


A
Saint-Amans：那么我们是如何在去年10月8日就双支柱达成协议的呢？支柱一是关于具有新联结度的大型高利润公司之间重新分配国家之间的征税权，这意味着你可以在一个国家/地区纳税而无实体存在，这是迄今为止的规则。支柱二是有效的15%的全球最低税——有效非常重要。
那么我们是如何达成的呢？这不是一个随机的想法，它在某个时候突然出现。这只是一个极其漫长过程的成就，这是一个15年的过程。我们可以说它始于2008年全球金融危机和银行保密制度的终结，因为这开启了税收合作进程。让各国相互交流，并认识到即使从税收角度看它们是主权国家，但随着全球化的发展，它们失去了主权，必须相互交流。这就产生了BEPS。
在BEPS期间，我们发现了有害税收竞争和不同避税技术的问题。我认为，我们已经非常有效地与他们作战。但我们仍然需要一个安全网。有趣的是，是美国和特朗普政府、美国共和党参议院决定全面实施BEPS项目。并且超越并说，我们需要安全网。而GILTI，全球无形低税所得，特朗普引入的最低税，是安全网。它可能更健壮。这就是为什么这些国家说，好吧，我们应该借鉴这一点，但转向我们所谓的辖区混合，这意味着你在逐个辖区的基础上查看有效税率，而不是平均税率。但是，人们希望借鉴共和党人的做法，也就是借鉴BEPS的工作。因此，你在这里看到了行动计划的关联性。
可能最具挑战性的是——尽管这相当具有挑战性，我的意思是让141个，实际上是137个国家在全球最低税的设计上达成一致，因为这是一个极其复杂的设计。你有不同的“刀片”，你有总部国家的收入纳入规则（IIR），来源国家的低税支付规则（UTPR），还有投资中心中间国家的补足税规则。一个极其复杂的机制，结合应税规则（STTR）来满足发展中国家的需求，它们说也许我们不会从中得到什么——但它们错了，它们会从中得到很多。但这是我们达成协议时的看法。
然后是支柱一，它更加复杂，因为支柱一是关于多边协议的。支柱二是一项多边协议，但必须通过国内立法来实施。因此，你必须提出立法模板，然后各国按照他们的意愿行事。支柱一，你需要所有国家在一个多边公约中达成共同规则。
而当你在这些国家中有一个没有议会制度的小型经济体，像美国一样财政部正在谈判但不能提交国会，你就会有很多复杂性。而美国的规模，本身就是一个世界，比如跨国公司在美国可能不感兴趣。他们有什么用？因此，在一个极其快速的谈判中管理所有这些是一个巨大的挑战。但我认为我们正在取得进展。多边公约将在明年年中按时准备好，然后我们将看到在实施方面会发生什么。我知道有一些问题。但对我来说，毫无疑问的是，这将会发生的事实。很明显，它将会发生。这只是一个时间问题。当我说“将会发生”时，多边公约将在明年6月前准备好。它什么时候会被批准？那里，可能有一个问题，但同样，这将会发生。
Q
4、Bloomberg tax：您认为美国参议院必须发生什么才能对支柱一说“是”？

A
Saint-Amans：这是一个非常好的问题。我的意思是，一项多边公约需要由67名参议员组成的参议院批准。所以你需要两党合作。我们从一开始就知道这一点。我知道政府在某个时候说也许我们可以选择50名。但事实并非如此。我的意思是，多边公约将改变双边协定，你需要两党合作。
现在，我意识到在这个国家谈论两党合作已经是一个严峻的挑战。那么你需要什么？你需要一个有可能在这个问题上进行两党合作的政治环境。它很难。这是一个困难的提议。
你如何让它发生？首先，通过积极的叙述，也许这正是我们因为太注重技术和太注重税收而错过的地方。我们还没有说好的故事，也就是这个多边公约将提供大规模的税收确定性。对公司来说，这是一个新世界，一个新的勇敢世界。
有很多人感兴趣。第一，这不是关于增加税收，我经常听到这样的话。要说，哦，我们在范围内，我们不喜欢在范围内。来吧！纳入范围意味着你重新分配征税权。与其在这里缴纳，不如在那里缴纳。现在，我理解，今天，你可能在这里缴纳，或将你的利润放在这里的一个低税国家。而当你将利润转移到税收水平稍高的市场辖区时。好吧，可能会对你缴纳的税款有一个净影响。但是，从根本上说，这仍然是对大约2000亿欧元税基的重新分配。
所以，这不是增加税收。但它是关于——这是积极的叙述——它是关于确保你的税收状况，而不是像通过预约定价安排那样与一两个国家，而是在140个国家之间。这是绝对的税收确定性。我知道我们需要证明这一点，我们需要证明它是有效的。但这就是我们正在努力的方向。公司应该充满热情并搬到那里。所以我们需要建立它。当然，除此之外，你的叙述不太积极，但仍然很好。这将阻止美国公司缴纳数字服务税、药品税，我想这可能是下一阶段。你知道，DST，数字服务税，是昨天的味道，明天的味道是什么？在Covid、制药或任何行业将出现的任何新寻租之后。
我们需要税收和平，世界并不好。我们正在远离和平。看看乌克兰正在发生什么，看看与中国和其他国家的紧张关系。所以我们需要税收和平。这一协议是关于税收和平的。如果你正确看待它：在我本周在华盛顿参加的G20会议中，你会看到紧张局势。唯一让财政部长放松的领域是税收领域，因为这是我们保持国家之间桥梁畅通的地方。这是一个重要的方面。所以回到你的问题，这是一个国内问题，一个全国性问题：你如何动员67名参议员？你需要一个积极的叙述。而且我确信，一旦我离开，团队将能够提出这个建议，因为有一个很好的叙述。
Q
5、Bloomberg tax：目前美国跨国企业界在支柱一上的立场是什么？他们的立场有改变吗？您是否看到随着工作的进行，各公司会更加支持这项工作？

A
Saint-Amans：说实话，我认为美国的商界还没有达到这个程度。你有几家公司发出了声音，是积极的。特别是那些在DST范围内的公司，他们说，最好有一个多边解决方案，然后被征税。因为这里的关键是对净所得征税。这就是多边解决方案，很复杂；或者按总收入征税，这就是数字服务税（DST)，这是不好的征税，这是双重征税。
因此，那些可能在DST范围内或目前缴纳DST的公司会说，“好吧，我们更愿意参加多边公约。”其他公司则从远处看。我们不觉得参与得太强烈。我们明白：有紧迫感吗？它会发生吗？你是否会在可能不太可能的事情上花费大量资源，因为你需要两党同意才能获得批准？
然而，我认为他们正在研究我们进行公众咨询时的内容，我们有严肃的意见。这些不仅仅是税务律师写的几篇论文，然后说，“嗯，很有趣。”这是真正的贡献，“这就是你应该设计的方式”。现在，我们真的需要，因为现在事情进展得很快,这个多边公约的起草工作将在未来几个月内完成。所以，我猜想企业会醒过来，会参与进来。正如我所说的，即使有些人怀疑明年是否会批准，让我们在一个月后看看这里的选举结果是什么。但是，即使有疑问，这也将是世界大型跨国公司新国际税收框架的未来环境蓝图。
所以企业还没有完全成熟。他们也不缺席。你只有少数几家企业，被激怒了，但那是一个很小的声音。你有几家更大的企业支持它。介于两者之间的企业有点沉默，但他们正在研究此事。因此，就企业的参与而言，这项工作仍然需要进行。但是，我们没有感觉到，就像2012年我发起BEPS时的情况一样，大量的公司反对说，“你到底在做什么？回家去吧，回家去吧”。
Q
6、Bloomberg tax：您预计支柱一何时会全面实施？也许有一条告诫说美国大选会以这样或那样的方式进行。然后，这看起来像什么？例如，我们是否正在考虑支柱一的完整形式，正如我们在所有组成模块和咨询文件中看到的那样，在未来几年内通过签署多边公约形成？还是有一个场景，采用了支柱一的各个部分和概念，然后整个事情就这样出现了？

A
Saint-Amans：那么什么时候实施呢？第一，什么时候制定的？我们什么时候有多边公约？到明年7月。这很清楚。所以现在我们需要参考公众意见，就这两个批次。
你知道，我们有三批支柱一的特性。第一批于7月发布。我们已有意见。它涉及收入来源、税基确定、营销和分销安全港的设计。这些是第一个特性。我们已有意见。我们会回到他们那里，我们必须最后确定。本周我们将推出了第二批，涉及税收确定性和税收征管。可能在年底前，将有第三批单方面措施。有了这些，商界、国会的工作人员、美国境内外的所有利益攸关方都将对这些特性和内容有一个公平的了解。根据他们的意见，各国将进行谈判。那是1月、2月、3月。我们推迟一年缔结多边公约的原因，正是为了考虑到美国你们有选举的情况，这样，如果新当选的国会愿意的话，他们就会参与进来，并帮助设计美国的立场。因为美国合作伙伴需要的是了解美国的立场，即财政部与国会可能批准的内容相结合。因此，你需要将这一限制纳入谈判中，这就是为什么我们要转向这个新的时间表，即7月。因此，谈判可能在3月、4月结束，7月签署。
什么时候实施？好吧，一旦签署，你就需要批准。我们将在美国看到是否有胃口。如果国会参与其中，帮助设计，也许有批准的机会。如果没有，我们会看到的。
各国将采取行动。他们将通过批准支柱一来实施支柱一。如果美国不加入，那么可能不会有大量的国家。然后其他国家会说，好吧，美国没有加入。美国通过2017年的税改认识到，征税权分配是错误的。所以它从共和党开始。
美国拜登政府已经认识到这种征税权的分配是错误的，因为市场辖区应该得到他们今天没有得到的一部分寻租。美国承诺解决这个问题。美国不这样做，所以我们会抓住它。我认为这显然是要发生的事情。这也许就是美国企业醒来的时候，说“嘿，嘿，坚持住，这很难。”
那么，我们是否会有一个顺利的实施一揽子方案的过程？还是会发生一些小插曲？这有待于测试。我希望不会有什么小插曲，但我不知道这一点。可以肯定的是，它是一揽子方案。我的意思是，它是一个工具，它不是，哦，我们在这里获得收入来源。还有，MDSH，营销和分销安全港在那里，而不是其他的。不，它是一个完整的一揽子方案。而这一揽子方案的一部分是关于税收确定性，这是一个重要的工具。如果没有税收确定性，你就不能拥有新的征税权。我认为，从美国企业的角度来看，这一点极为重要。
Q
7、Bloomberg tax：我们一直在关注美国对支柱一的接受必须是什么样的。撇开美国不谈，发展中国家在整个过程中一直在大声疾呼，希望确保他们得到足够的收入并简化他们现在正在处理的规则。还有一些仍然悬而未决的问题——例如，预提所得税，在金额A下的预提所得税的处理，我们还没有看到关于这个问题组成模块的咨询文件，这是发展中国家一直关注的一个问题。您认为这项协议的最终结果会是发展中国家认为他们能够签署的吗，以及您如何在他们想要的、发达国家想要的和美国所说的之间进行平衡谈判？

A
Saint-Amans：这是与140个国家的谈判。因此，美国在谈判中占据了很大一部分。当然，其他因素也很重要。现在，发展中国家是多样化的。你有像印度这样的新兴经济体，一个非常大的市场，巴西，还有其他几个国家。在非洲和其他地方有小型发展中国家。而且它们并不一定总是一致的。他们有不同的观点。但你们也有欧洲小国，欧洲大国，所以你们有广泛的多样性。而我们的工作，我的工作就是让所有这些国家达成协议。
现在，发展中国家发出了声音，他们发出声音是正确的。他们有自己的顾虑。他们说，公司税款的25%是根据销售额分配给我们的。第一，我们国家的销售额不多；第二，也许基于交易总收入的简单税收会让我们更好，而DST可能会更好，这就是肯尼亚去年没有加入协议的原因。这些国家说，“嗯，我们达成了一项协议，我们有1/4的税款分配给我们”。但现在它是包罗万象的。我们想去塞舌尔进行一次高端旅行，最后我们在巴哈马进行了全方位的旅行，因为无论是预提所得税还是MDSH，无论我们已经获得了什么，我们都会失去，或者不会得到额外的收入，所以25%是不够的。
作为意见，这很公平。但另一方面，如果你不加入会发生什么？您需要缴纳DST或其他税款。作为回报，你会得到301条款和一些贸易紧张。你可以看到，美国目前正在与肯尼亚谈判一项贸易协定，这是对话的一部分。所以这是一个平衡问题。我认为，发展中国家关注的主要是简单性，这是它们可以实现的。
我确实认为，有一些办法使所有国家都能同意解决他们的担忧。我将提到微利排除的概念，这意味着，如果预提所得税和其他税在该国的风险金额非常小，你不需要太复杂的制度。这不是印度，也不是中国。所以我非常肯定，在设计中，有一些办法适应这些国家，就像仲裁一样。你愿意为三美元进行仲裁吗？不，答案是显而易见的。这可以让这些国家放松，而不会产生不确定性。因此，有一些办法解决这些问题。
这些担忧是合理的，总有一天，增长将来自这些国家。所以我们需要预测。这就是为什么我为在全球论坛和包容性框架中建立包容性而感到自豪，因为这些国家必须参与谈判。
现在，参与谈判，你有一些好处，你有某些义务，也就是同意。我认为，我们需要小心保持接触，不要最终变成花言巧语，这是我一直担心的，因为花言巧辩对世界有害，对达成协议有害。你可以看到联合国存在一些风险，例如，一些国家只是来发言，而不是谈判。这就是为什么包容性框架考虑到发展中国家的观点非常重要。
Q
8、Bloomberg tax：看到最后一些仍有待充分谈判的问题：单边税收——您提到的一份咨询文件，将在今年年底发布。再次，关于预提所得税的细节。这些是最棘手的吗，这就是为什么它们仍有待出台？剩下的这些问题有什么困难呢？

A
Saint-Amans：可能是的，它们是最复杂的问题之一。我的意思是，我们不要低估这背后工程思维的复杂性。什么是营销和分销安全港？你如何考虑预提所得税？来源国是否对寻租征收预提所得税？协议中没有明确提及，但是否没有隐含地提及？这就是辩论，在谈判过程中，你猜怎么着？你会根据你所拥有的不同论点进行争论。我相信，到最后，一些中间的东西将被同意，因为这才是有意义的。而各国都知道这一点。
但是，是的，我们面临着新的概念，有一个基本的原因，那就是我们对所有简单的常规交易保持独立交易原则，我的意思是，简单的相对常规的交易，我们有这个。但我们增加了一个新制度，从根本上说，它是基于统一征税的。这是完全新的。确定税基的方式是新的。你决定一个实体如何盈利或不盈利，是否盈利的方式必须完全改变，因为它是在统一征税之上，但脱离了实体方法。因此，你如何在一个你保持基本的世界中转化这一点，这是关于独立交易原则？这很复杂。
现在，有人说，“哦，这太复杂了，我们不要这样做。”但税收很复杂。我喜欢说的是，想象我们是在1928年，我将在这个广播节目中向你展示新的税收协定范本。每个人都会大喊，这太复杂了。我的意思是，当我开始从事这项业务并就税收协定进行谈判时，我会研究税收协定，我会说，这是关于什么的？我一个字都听不懂。因此，从定义上讲，税收是复杂的。重要的是它以简单的方式给出了正确的结果，无论机制有多复杂，我们现在正处于机制的复杂性中。
Q
9、Bloomberg tax：在过去的几年里，国际税收界一直在不停地谈论支柱一和支柱二。我们一直在不停地起草它。让我们前进5年、10年，同样的问题会是什么？什么将是每个人都会以这种强度努力解决的国际税收概念或问题？

A
Saint-Amans：我看到一个，那就是碳税和环境税的征收。这是摆在我们面前的大事情。有气候变化的问题。它正在发生，它必须得到解决。
如果没有经济机制，它就不会得到解决。在经济机制中，你有碳的价格。所以，这件事不会消失。而且难度极大。改革的政治经济学极其复杂。人们不喜欢在这个国家和地球上所有其他国家对碳征税。但我们必须到达那里。会有溢出效应。如果各国采取行动，就像我们在欧盟看到的那样，你需要实施边境碳调整，就会出现贸易溢出效应。所以，非常复杂的问题。
有紧迫感。各国花费了太多时间，但我们理解为什么需要一些时间才能找到正确的道路。这将是未来几年，可能是未来10年的热门话题。
我们在OECD发起了这个关于碳减排方法包容性论坛，以此作为让财政部长参与进来的一种方式，因为气候变化将不会由环境部长来解决，而是由财政部长、由为过渡提供资金的财政机制来解决，但还通过对导致气候变化的排放量进行定价。所以这将是未来10年一个大、艰难、困难的话题。
我可以补充一下，如果我们进行纯粹的猜测，那么也许有一天在这个国家，你将不得不转向VAT。我知道这不是一个四个字母的单词，而是一个三个字母的单词，但这可能是个问题。如果美国转向那里，就会有一些后果。我现在没有看到这一点，但考虑到美国的赤字数额，它是在背景中，所以——但不是热门话题。当今的热门话题是气候变化。

END