【特别关注】无国界税务检查员计划将极力支持发展中国家实施双支柱解决方案

李威03

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来源：OECD官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概述
2022年10月6日，在OECD/G20BEPS包容性框架第14次会议上发布了《2022年无国界税务检查员（TIWB）倡议年度报告》（以下简称“该报告”）。该报告称TIWB可以在帮助各国对数字经济征税以及实际实施BEPS 2.0项目中制定的新规则方面发挥宝贵作用。
该报告回顾了TIWB在2021年7月至2022年6月期间的成就和活动，当全球经济开始从COVID-19疫情的影响中恢复，但能源和粮食价格的上涨给低收入人群带来了新的困难，并在世界最贫穷的经济体中引发了严重的粮食安全风险。国内资源调动（DRM）是疫情持续恢复、应对新挑战和实现可持续发展目标（SDG）的最重要资金来源。此外，国内资源是支持长期经济增长和减少贫困的最佳途径。在疫情之前，一些发展中国家取得了稳步进展，尽管低收入国家通常平均每年只征收国内生产总值（GDP）15%的收入，但2020年税收收入还大幅下降。这意味着用于教育和医疗保健的资金减少，用于能源和交通等基本基础设施的资源也减少。
TIWB倡议解决了发展中国家在寻求提高税收收入时的主要限制之一：缺乏能力。自2012年以来，TIWB和TIWB式的审计援助，包括在与非洲税收管理论坛（ATAF）、OECD和世界银行集团（WBG）的联合研讨会上进行的匿名个案工作，已经导致了令人印象深刻的结果。参与国的税收收入和纳税评估都有所增加。在非洲、亚洲和太平洋地区、东欧以及拉丁美洲和加勒比地区（LAC）共征收了17亿美元的额外税收和39亿美元的额外纳税评估都归功于TIWB计划。
随着TIWB第100项计划于2022年1月启动，TIWB继续蓬勃发展。截至2022年6月30日，TIWB计划跨越54个辖区，有56个已完成的计划和50个正在进行的计划，包括21个南南计划。
在审计计划取得成功后，TIWB模式已扩大到刑事税务调查，这是全球打击非法资金流动（IFFs）的一个关键因素。在该报告期内，TIWB刑事税务调查（TIWB-CI）计划走出了试点阶段，目前正在8个辖区进行。
TIWB还设立了关于有效利用金融账户信息自动交换（AEOI）的试点计划，以补充OECD税收透明度和信息交换全球论坛（全球论坛）的工作。一项试点计划于2021年9月启动，目标是建设使用共同报告标准（CRS）下收到数据的能力。在该报告期内还启动了一项税收征管数字化（TIWB-DTA）试点计划。这些计划将由TIWB专家向高级税务管理官员提供高水平的战略建议作为指导。
2021年10月，OECD/G20税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架（IF）就双支柱解决方案达成一致，以应对经济数字化带来的税收挑战，这为TIWB的援助开辟了一个重要的新领域。这些新规则不仅允许各辖区对在其市场上运营的大型高利润跨国企业（MNE）征税，而且还要求所有国家重新审视其税收激励。
TIWB的背景
2015年在亚的斯亚贝巴举行的第3届发展筹资问题国际会议上推出的“无国界税务检查员（TIWB）”是经济合作与发展组织（OECD）和联合国开发计划署（UNDP）的一项联合倡议。这是一种独特的能力建设方法，它向发展中国家的税务机关派遣专家，就目前的审计案件和相关的国际税收问题提供实际的、亲身的援助。
TIWB是OECD和UNDP的一项联合倡议，通过一种实用的“边做边学”的方法支持发展中国家建设税务审计能力，经验丰富的税务审计员与当地税务官员一起处理真实的税务审计案件和国际税收问题。
1、通过税收实现可持续发展和复苏
世界各国政府依靠税收作为实现其SDG的一个关键资金来源。除了创造收入之外，税收政策还有可能激励人们的理想行为，促进可持续发展，并将投资引向与SDG相关的领域。随着各国摆脱COVID-19疫情，税收可以帮助各国通过实施税收改革，根据2030年可持续发展议程促进更可持续和公平的社会，并促进透明、问责、有效和公平的政府。
发展中国家特别容易受到COVID-19疫情的长期损害，它们还面临着与气候危机和全球经济前景恶化有关的进一步挑战。极端天气事件、商品价格上涨和供应链中断正在给许多国家带来额外的压力。同时，高通胀率正在引发政府借贷的财政条件收紧，全球地缘政治紧张局势正在产生进一步的负面溢出效应。发展中国家已经受到了有限的财政空间挑战，它们将努力促进经济复苏，稳定其公共财政并促进绿色转型。
在此背景下，TIWB倡议的一个主要目标是协助发展中国家执行税收立法和提高其税收征管的有效性。因此，TIWB以多种方式支持它们的可持续发展和恢复努力，例如通过：
（1）加强DRM，这反过来又增加了SDG相关项目的资金，并减少对容易受到外部冲击的外部融资的依赖。
（2）促进税收立法的有效实施，以减少避税和IFF，从而促进全球金融体系的可持续性。
（3）加强对税收犯罪的侦查，强化对违法行为的问责，从而提高税收士气，增强公民与国家之间的社会契约。
尽管有这些益处，在过去的一年里，许多税务机关被迫重新安排稀缺资源的优先次序，并暂停或缩减其审计活动。此外，对新的TIWB计划的请求需要更长的时间来完成。作为回应，TIWB正在扩大其外联工作，并使其提供的支持范围多样化，以覆盖更多国家并更好地应对不断变化的需求。恢复面对面的接触将有助于这方面的工作。
2、国际税收制度改革
潜在的TIWB援助的一个新领域涉及双支柱解决方案引入的国际税收制度的重大改革，以应对全球经济数字化带来的税收挑战，该方案于2021年10月由OECD/G20 BEPS包容性框架（IF）的137个成员达成共识。新规则旨在确保利润和征税权在各国之间就大型MNE的活动进行更公平的分配，并通过引入全球最低公司税率，为公司所得税的税收竞争设置了底线。因此，双支柱解决方案有可能为及时有效地实施新规则的辖区带来巨大的收入收益。税务机关需要准备实施必要的改革，以对数字经济征税并充分获得其利益。TIWB可以补充更广泛的能力建设工作，通过其有针对性的、实时的、实际操作的援助，支持发展中国家适用新规则。
3、能力建设和TIWB的作用
能力建设为旨在打击避税和逃税的发展中国家提供了重要支持。无论是通过培训或研讨会、定制的入职培训计划还是实际支持，OECD在过去30年里一直在协助发展中国家。OECD的能力建设活动与国际或区域合作伙伴的更广泛的税收举措协同工作，在支持发展中国家理解、应用和影响国际税收标准方面有着良好的记录。
UNDP是联合国在国际发展方面的牵头机构，在170个国家和地区开展工作，以消除贫困和减少不平等。UNDP帮助各国制定政策，提高领导技能，建立伙伴关系的能力和机构能力，并建立复原力以实现SDG。UNDP倡导变革，并将各国与知识、经验和资源联系起来，帮助人们建立更美好的生活。UNDP的可持续金融中心汇集了UNDP在为SDG融资方面的现有工作和专业知识。
通过TIWB，OECD和UNDP将它们的优势结合起来，以最佳方式协助发展中国家的税务机关，为加强国内收入调动提供实际支持。TIWB倡议与国家和国际税收以及发展战略保持一致，对其进行补充，并使其影响最大化，以促进世界各地的公平和高效的税收制度。通过其独特的方法实际支持来巩固能力和技能，TIWB倡议也填补了技术援助倡议的空白。它为其受益的征管部门提供了一个机会，向从TIWB的伙伴征管部门网络中部署的专家和来自UNDP管理的税务专家名册的国际专家学习，这些专家帮助东道国征管部门的税务官员应对日常挑战，并确保执行相关税收立法的程序到位。
TIWB支持实施双支柱解决方案
2021年10月，137个国家承诺达成一项具有里程碑意义的双支柱解决方案协议，以应对经济数字化带来的税收挑战。MNE往往没有在其用户/客户所在的市场缴纳足够的税款。根据支柱一协议，各国将能够更好地对在其辖区内运营的大型高利润MNE征税。支柱一还将为某些活动引入简化的转让定价规则，这将使发展中国家更容易适用转让定价规则，从而保护其税基。
支柱二解决了MNE可以转移利润以降低其税率的挑战。支柱二下的新规则将确保大型MNE按15%的全球最低税率纳税。这预计将产生1500亿美元的额外税款，同时还将通过修订与低税辖区的税收协定，以保证发展中国家能够对收款人所在国不征税（或少征税）的支付征税。
1、TIWB可以在帮助各国对数字经济征税方面发挥宝贵的作用，更具体地说，在实际实施双支柱解决方案方面。秘书处将根据国家需求和优先事项，并按照理事会的指南，探索扩大TIWB援助的机会。例如，在支柱一方面，可能需要支持应用新的规则来扩大市场辖区的税基（在审计方面以及为MNE提供其立场确定性的新程序），以及应用转让定价的简化方法。在支柱二方面，在适用实施全球最低税率的规则以及适用与低税辖区缔结的新协定条款方面可能需要提供支持。
2、支柱二也为所有国家创造了一个重新审视税收激励的机会。随着全球最低税率的引入，将税率降低到最低税率以下的税收激励将导致税收收入从提供激励的辖区转移到MNE的居住辖区。为了避免这种情况，各国可能希望审查其激励制度，包括对全球最低税率范围外的公司政策。这种审查可能不仅包括激励，还包括补足税的可行性，以确保全球最低税率带来的任何收益都在国内实现。由于审查税收激励可能需要获取保密信息（如分析对特定纳税人的影响或审查投资合同），TIWB方法可能是有用的。
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