城投转型之过去、现在与未来

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城投公司转型的背景
长期以来，城投债务依赖于政府信用得以快速增长，但由于从事项目的公益性以及自身管理水平的有限性，城投盈利能力显著落后于其他产业主体，自身盈利能力无法覆盖偿债本息。这种融资能力和盈利能力的非对称性便酝酿出了地方政府的债务风险，在此背景下，我国从政策层面开始了自上而下的“严控地方政府债务、推动平台公司转型”的政策规划。
2014年10月，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出“划清政企界限、剥离平台公司政府融资职能”；2015 年开始财政部确立了“开前门，堵偏门”的地方政府债务转型框架，从法理上明确地方政府债券是地方政府唯一合法的举债形式；随后，国务院、财政部、发改委等部门继续发布相关文件，核心要求均是在严控平台公司政府融资职能的基础上，积极推动平台公司的市场化转型。（详见附表一）
紧跟中央相关部委的政策要求，各地方政府也结合自身情况出台相应文件积极推动平台公司市场化转型，通过梳理各区域的代表性文件（详见附表二），政策要点可归纳为以下三点：
（1）清理过去：划清政企界限，剥离平台公司政府融资职能，平台公司不得新增政府性债务，整合现存平台公司；
（2）改变现状：加快平台公司结构调整和转型升级，支持市场化运营，并以自身信用发行企业债权融资；
（3）拥抱未来：提升市场化运营能力，增强自身造血能力，推动有经营收益和现金流的融资平台公司，通过政府和社会资本合作、政府购买服务等措施予以支持。
在平台公司融资控存量、限增量、隐性债务偿还等严监管背景下，财政兜底的幻觉被打破，平台公司转型已是大势所趋。
清理过去——整合主体、清理债务
城投公司也称为“地方政府融资平台”，长期以来承担着政府性项目的投融资职能，以弥补分税制下地方财力的不足，作为区域内最重要的基础设施建设主体，肩负着城市建设、城市更新和地方产业升级的重大使命，也是中国特色社会主义经济的重要支柱之一。在政企分离，剥离平台公司政府性债务融资职能，转型升级的背景下，唯有厘清旧债，方能轻装上阵。
1、城投清理和转型
在城投清理和转型方面，区分空壳类、实体类和商业类三种类型，进行分类管理和转型：
（1）只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”城投予以撤销清理；
（2）兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”城投转型为公益类国企，实行目录管理，通过兼并重组各区县不得超过3家；
（3）承担一定政府融资职能的“商业类”国企，今后不得为政府融资。
资料来源：沃盈产研整理
2、债务清理和处置原则
清理并分类处理城投债务方面，区分政府性债务、公益性项目债务和经营性项目债务：
（1）政府性债务，按照规定，通过政府债券置换等方式分类妥善处置，不再新增；
（2）公益性项目债务，有关部门和单位要逐笔核实，按照合同协议约定，履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴等责任，并积极运用TOT、ROT等方式将存量公共服务项目转型为PPP项目；
（3）经营性债务，要加强监管，完善融资平台公司预警指标系统，检测融资平台公司资产负债率、带息负债比率、利息保障倍数、综合融资成本率等重要指标变动情况。
资料来源：沃盈产研整理
3、加大对转型后公益类国企的支持
在城投清理、债务处置之外，进一步明确了对转型后的公益类国企的支持力度，包括鼓励加大对公益类行业的投入、加大优质资产注入、提升市场化融资能力，以及加强融资的财政引导支持力度四个方面。
资料来源：沃盈产研整理
改变现状——城投转型的五大方向
按是否有市场化现金流，城投平台业务分为公益性业务、准公益性业务和经营性业务三大类。绝大多数城投都涉及公益性业务，如城市基础设施建设、土地整理、园区开发和环境治理等，业务回款直接源于地方财政；大多数城投也兼有准公益性业务，如棚改、保障房、供水供电供热、垃圾处理、污水处理和城市公交等，项目自身现金流难以平衡，需要政府补贴以平衡缺口；部分城投为做大资产和营收规模，也涉及经营性市场化业务，如贸易、房地产、融资租赁、担保小贷、等经营性业务，或基于当地资源开展矿山开采加工等业务。
资料来源：沃盈产研整理
城投公司转型可凭借现有业务积累的优势，结合区域资源禀赋来开展。目前来看，城投公司通常具备以下优势：
（1）城投公司长期从事基建、土地整理、公用事业等业务，在相关业务领域积累了人才、管理、技术、资金、信用等优势；
（2）城投公司在区域内与地方政府关系密切，能得到地方政府的大力支持，相关业务具有一定区域垄断性；
（3）区域资源禀赋方面，部分地方土地资源稀缺，商业地产、产业地产开发收益可观；
（4）部分地方政府持有优质工商产业企业的股权，或有价值的资源开采权可供注入。
基于政府导向及实际案例来看，城投转型可分为五大方向，包括建筑工程类、地产类、公用事业类、商业产业类及投资类。
资料来源：沃盈产研整理
1、建筑工程类
城投公司作为区域主要的基建主体，通常拥有丰富的建筑施工经验和房建、道路、桥梁建设等专业资质，尤其是省级和地市级城投的专业资质较为齐全，且与大型房企有较多合作，未来可以在房建业务外包上增强项目获取能力；另一方面，地方建工企业往往都是小微民企，城投公司具有明显的区域竞争优势和融资成本优势，特别是政府项目的承接往往能得到倾斜。
陕西省在《关于我省融资平台公司转型发展的意见》中明确指出，“兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的平台公司在剥离政府融资职能后，也可以转型为公益性国企，承接政府委托的基建、公用事业、土地开发等公益性项目。”
江苏省在《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》中提出，可以授权建设管理模式转型，成为政府授权集中组织建设实施单位，不负责施工，只负责控制投资以及项目管理，相当于总包的角色，核心还是公司的项目承接能力以及与区域内施工企业的项目洽谈能力。
当前各省级、地市级建工集团多是以此为转型方向，固守本业，很难创新，且在业务拓展上存在明显的地域局限性，除了不再具备政府性融资职能，盈利能力弱，回款周期长、现金流波动大，资产负债率高等问题依旧存在。
2、地产类
土地开发整理、棚改和保障房业务是市城投公司的主业，部分已拓展了房地产开发业务，核心土地资源+房地产开发经验，城投公司向房地产转型难度不大。
房地产开发可以分为住宅、商业和产业三大类：
（1）住宅：基于土地资源优势，与拥有技术、资金和经验的大型地产商合作，形成优势互补，但当前地产严监管的大环境下，快周转的高盈利期已过，对地段要求也更高。
（2）商业：通过核心地段开发写字楼、酒店、商场等物业，通过出售或出租获取收益，同样可以与大型地产商合作，但商业地产回收周期较长，对资金实力、物业管理以及城市层级都有较高的要求。
（3）产业：类似于园区开发，成为综合性商业体和服务提供商，在招商引资和项目建设的同时，提供房屋租赁、物业水电热气、金融等一揽子服务，获取租金和服务收入，甚至入股园区企业，形成“房东+股东”的模式。细分方向包括产业园区、文旅项目、康养项目和城市更新等。产业地产同样面临回收周期长，考验资金实力的问题，同时对产业完整性和发展前景以及招商引资能力都有较高要求。
典型的地产转型案例如北京城建发展、陆家嘴集团、上海临港集团、上海张江集团、苏州工业园投控等，主要分布在发达地区，随着城投属性的弱化，逐步转型为区域性地产公司。
3、公用事业类
供水电热气、污水处理、垃圾处理和公共交通等公用事业类业务，本身准入门槛较高且具有一定的规模效应，向公用事业类企业转型，可为城投公司提供稳定的现金流。一方面，可以基于政府资源，获取特许经营权，并对区域内公用事业类资源进行整合，扩大规模效应，提升盈利水平；另一方面，公用事业作为准公益性业务，可以获取一定的政府补贴和税收优惠，或采取PPP模式，明确政府付费比例，平衡收支，保证正常运营。
此类型以上海城投最为典型，上海城投目前有路桥、水务、环保和置业4大核心业务板块，其中其水务、环境板块是典型的公共事业类产业，所在区域的公用事业领域具有较强的垄断性，通过水务、环境等公用事业业务获取稳定的收入和现金流。
4、商业、产业类
商业、产业类转型主要有两个渠道：
（1）拓展现有业务，如贸易、物流、能源等，这需要相关企业在既定领域有较强的发展实力，但多数城投公司现有的经营性业务大而不强，缺乏市场竞争力；
（2）股权注入或直接收购上市公司股权。这需要区域有较强的资源禀赋，或是地方政府持有优质的工商类企业股权 。
如株洲国投控股千金药业（28.53%）、天桥起重（24.08%）和宜安科技（27.97%），宜宾发展控股五粮液（54.83%）、天原集团（16.88%）和宜宾纸业（44.87%），合肥建投控股合肥百货（38.00%），潍坊城投控股美晨生态（21.46%），水发集团控股水发燃气（32.00%）等。
5、投资类
投资类转型可分为三大类：
（1）投资控股型集团，主要通过控股、参股或战略投资以优化区域产业结构，或纯财务投资获取投资收益，如青岛国资、徐州新盛、合肥建投等；
（2）产业引导基金，以管理人的身份布局区域内外的优势产业，如合肥建投、盐城高新、驻马店产投等；
（3）金控平台，实现产融结合、融融结合，如富渝集团、上海国际集团、天津泰达控股、陕西金控等。
拥抱未来——厘清权利义务边界、紧跟国家政策规划
从上述成功案例来看，成功转型的城投企业多是向商业、产业及投资的方向转型，这对时机把握和项目判断能力、区位条件、资源禀赋等存在很高的要求，欠发达地区及县区级城投公司很难具备上述资质，可以借鉴但无法复制，因此还需要根据现有业务、区域财政及资源禀赋等状况，一城一议、一企一议。
对大多数中小城投公司而言，还是应该紧跟国家政策规划，承接政策支持的公益类项目，但是要以市场化、自主化的视角去进行投融资决策，通过合同约定的方式合规获取财政资金、特许经营权等。而市场化项目的建设运营，和原来依托地方政府的融资平台的核心区别就是厘清权利义务边界。
转型前的城投公司，与地方政府之间的权利义务边界并不明确。作为“第二财政”，城投公司承担了远超市场化主体的责任，投融资决策常常是出于政府要求而非自身考量、地方政府对城投公司往往也长期存在较大规模的应付款项；反过来，这也就意味着地方政府对城 投公司有很强的救助义务。不清晰的权利义务边界，正是长期以来投资者“城投信仰”的来源。
而转型后，城投公司以市场化的特征承接政府类工程，按照合同约定获取财政资金和项目运营收入以及其他补充如特许经营权等，城投公司与地方政府的权利义务边界更为清晰，政府在完成相应义务后，对城投公司并无较强救助义务，城投公司自主经营、融资、偿债。
按照目前政策，城投公司可以在十四五规划中提到的多个重点领域发力，如农业农村发展和乡村振兴、县城补短板、城市更新、住房保障、中心城市和现代化都市圈建设、公共服务综合解决方案等。
乡村振兴：乡村振兴是财政资金未来投入的重点领域。城投公司在强化乡村建设、提升乡村基础设施和公共服务水平、改善农村人居环境等领域都有很大的发展空间，可以依托此前在基建、提供公共服务等领域积累的经验，承接政府相关项目。
县城补短板：十四五规划中提到，加快县城补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。相关县级城投平台可以承接县城补短板项目，市场化承接综合医院、疾控中心、养老中心、市政管网、市政交通等建设完善项目。
城市更新：十四五规划中提到，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩，城投公司可以积极参与城市更新业务。
住房保障：十四五规划中提到，完善住房市场体系和住房保障体系，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡。城投平台可以发挥自身在土地开发业务上积累的优势，参与保障性租赁住房、人才房、共有产权住房的开发建设，盘活存量土地，获取稳定租金收入。
昆明“2+6”模式，打造国资体系新格局
2019年5月，昆明市政府发布《昆明市深化国有企业改革三年行动实施方案》，通过整合重组一批、改制推出一批、创新发展一批国有企业，打造形成不超过8户企业集团，即“2+6”模式——新设或改组昆明国有资本投资公司和运营公司，整合重组6大产业集团。对行业相近、业务同质、板块重叠的市属企业及股权进行归类整合，最终形成综合交通、生态环保、城镇建设、产业发展、金融控股和大健康产业6大企业集团。以做大做强做优优势产业和培育战略新兴产业为目标，加快结构调整和转型升级，布局符合市委、市政府确定的有优势、有基础、有市场前景，能较快形成经济增长新动力的优势产业，打造型成具有清晰盈利模式和稳定现金流的市场化企业集团。

资料来源：沃盈产研整理
附表一：

附表二：



来源： 沃盈金融
2022年10月28-30日 产融公会&启金智库 将在 杭州 共同举办 城镇化投融资高级研修班（第十二期）《融资平台转型发展、核心资产培育与REITs、EOD模式与未来社区、依托公共资源精准谋划项目、股权投资基金、产业投资与上市公司实务和案例》
【课程提纲】
第一讲、疫情冲击和新基建背景下多元化融资方式与融资平台转型发展
（时间：10月28日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任
一、城镇化投融资背景与形势
二、项目融资的要点与案例
三、融资平台转型发展
四、答疑与交流
第二讲、培育核心资产、盘活存量资产与公募REITs的要点与案例
（时间：10月28日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、基础设施公募REITs
四、小结与建议
五、答疑与交流
第三讲、未来社区和EOD模式的项目创建、投融资实务要点与典型案例
（时间：10月29日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。
一、 基础设施投融资改革逻辑分析
二、浙江未来社区理念引领城市有机更新的顶层设计、项目创建、投融资安排实务和案例
三、EOD开发模式下基础设施投融资最新实务和案例分析
四、答疑与交流
第四讲、有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：10月29日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理
一、项目策划谋划的现状与形势
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
四、答疑与交流
第五讲、股权基金参与泛基建、不动产投资和城市更新/片区开发实务经验和案例
（时间：10月30日上午09:00-12:00）
·主讲嘉宾：B老师，某基础设施类央企旗下大型投资基金副总经理
一、新周期的泛基建政策及市场环境解析
二、经济周期变化带来的商业模式再造
三、案例解析
四、答疑与交流
第六讲、地方城投参与股权投资、利用投资基金培育产业和运作上市公司实务经验和案例
（时间：10月30日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人
一、城投公司面临的20大困境“突围”
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
三、城投公司股权投资转型经验
四、城投公司收购上市公司实务
五、城投与私募股权基金合作实操
六、答疑与交流
2022年11月4日-5日（周五/六）在 济南 举办《城投平台/金控/央国企开展保理、供应链金融及其资产证券化、融资性贸易风险识别防范的最新实务和案例专题培训》，诚邀您的加入！
【课程提纲】
第一部分、城投平台/金控/央国企当前业务融资模式转型及开展应收应付账款融资和供应链金融业务实务要点
（时间：11月4日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：张爱和，曾任某大型建筑央企供应链金融平台负责人，某股份制银行和某城商行对公团队负责人。在交易银行、保理和供应链金融领域有长达20多年的深入研究和实务实践。



1、城投平台业务定位、经营现状和转型必要性
2、城投平台的融资行为如何判断是否涉及隐形债务？城投平台的应收账款和应付账款的业务背景逻辑是什么？
3、城投平台融资现状及业务转型的典型案例
4、央国企、城投平台和资本成立SPV项目公司，开展供应链金融的各方诉求和落地成功因素有哪些？典型模式案例
5、金控平台、国有资本运营公司等主体的业务现状、转型思路、发展方向和经典案例解析
6、城投平台和央国企在基建、能源、医药等几大领域的典型融资模式案例
7、地产业务融资途径还有哪些，地产公司和城投公司的合作方式及案例
8、央国企对内外担保规定要点解析
9、压降两金的方式有哪些？应收账款出表N种案例解析
10、有效盘活固定资产的政策背景下，看城投、央国企和资本各路诸侯如何行动？
第二部分、城投平台/金控/央国企设立保理、供应链管理、贸易公司的动机、实践现状及创新业务成败案例解析
（时间：11月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：张爱和，曾任某大型建筑央企供应链金融平台负责人，某股份制银行和某城商行对公团队负责人。在交易银行、保理和供应链金融领域有长达20多年的深入研究和实务实践。



1、城投平台和央国企布局供应链金融现状
2、体系内业务和体系外业务如何抉择？保理公司的定位究竟是为了盈利还是服务产业链？
3、体系内保理公司为什么存在业务瓶颈？体系外业务的方向在哪？某央企保理公司市场化业务成功案例
4、城投平台开展供应链贸易的动机是什么？操作模式有哪些？实践成败案例剖析
5、城投平台和外部产业机构混改成立供应链公司开展产业金融的典型案例
6、混改的保理或供应链公司授信过程，如何解决不同股东担保问题？
7、某些央企保理公司为什么不用传统保理债权ABS而是采用代理ABS的财务视角解析
8、某些城投平台和央国企旗下保理公司倾向开展通道类业务有哪些？
9、城投平台和央国企旗下保理公司之间的再保理业务产业类型和动机是什么？典型案例分析
10、以江浙地区某些机构开展大宗供应链金融的创新模式案例看如何真正转型产业金融
第三部分、城投和央国企供应链ABS/ABN实践案例详解
（时间：11月5日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：赵晟阳，中原银行总行和郑州银行总行投资银行特约顾问。
原某国有股份制大行银行省分行公司部总经理，原顺丰控股金融BG华中区域负责人，现任头部保理公司业务总经理。实操资产证券化规模突破1000亿，储架规模突破4000亿。服务城投、建工、煤炭、地产、钢铁等多个热点行业。实际操作案例如下（部分）：苏宁置业供应链ABS，碧桂园地产供应链ABN，佳源供应链ABS，雅居乐供应链ABN，中铁十局供应链ABS，中铁建设应收账款ABS，徐工矿机供应链ABS，泰达股份供应链ABS，国内首单票据类N+N供应链ABS等。



1、当下城投、央国企融资结构环境分析及盘活存量资产，提高资产流动性的诉求下ABS井喷发展的逻辑分析
2、如何正确理解国资委对中央企业《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》的要求，及关于央企开展ABS业务增信问题的回复
3、关注城投、央国企ABS违约案例、反向探析资产证券化业务关注要点
4、城投融资结构新的转型方向：非标转标案例解析、福建省首单-单SPV-CMBS案例解析、基础设施公募REITs政策逐步完善、市场不断扩容，新的机遇和挑战在哪里？
5、城投和央国企供应链ABS业务落地实操：某城投安置房信托受益权ABS、保障房ABS、租赁住房ABS、购房尾款ABS、供水收费收益权ABS、供应链ABS、某央企代理ABS、出表ABS等实际案例
6、趋严监管背景下、上交所、深交所及交易商协会、基协对ABS的资产发行及挂牌指导意见分析
7、城投供应链业务未来发展方向研判
第四部分、融资性贸易的风险识别、诉讼案例解析及有效防范
（时间：11月5日下午14:00-17:00 ）
· 主讲嘉宾：刘冬梅，北京市盈科律师事务所资本市场与证券部主办律师、保理与供应链金融律师团队华北负责人，商业保理专业委员会学术委员。



1、什么是融资性贸易？融资性贸易、 贸易融资、供应链融资、供应链金融等概念典型要素对比分析
2、融资性贸易七大交易模式及典型特征；国资委等监管部门如何判断空转、走单等虚假贸易；如何避免虚假仓单、重复质押的问题?
3、融资性贸易所涉资金风险、法律风险、税务风险等多维度风险分析 ：
4、融资性贸易合同4个纵向历史演变过程；
5、银行、保理公司等保理商参与到融资性贸易中的风险分析：融资性贸易中法律关系的认定；融资性贸易中，保理商的善意判断；保理商参与应收账款债权人虚构应收账款如何定性；
6、司法实践1：保理人+融资性贸易or循环贸易案例 ：上海金融法院(2021)沪74民终887号
7、司法实践2:保理人的“明知“:排除“应当知道而不知道”
8、融资性贸易的风险案例实证研究及裁判建议：
案例1：长三角地区集中爆发的钢贸危机:“中铁物流事件” ；
案例2：青岛港德正系诈骗事件；
案例3：上海电气应收账款逾期事件 ；
案例4：上实发展应收账款逾期事件；
案例5：佛山中金圣源铝锭事件现货仓单暴雷事件；
案例6：秦皇岛港铜精矿失踪事件
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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